軌道交通規制路徑選擇：從政府規制到新規制治理

■陳富良 熊 毅

軌道交通規制路徑選擇：從政府規制到新規制治理

■陳富良 熊 毅

發展軌道交通是推動城市公共交通發展的必然選擇，隨著我國城鎮化的推進，軌道交通行業發展迅猛。然而，由于我國發展軌道交通時間較短，軌道交通行業規制單一、規制缺位、缺乏規制人才等問題突出。本文提出利用新規制治理理念，充分調動民間資本及民間積極性參與軌道交通建設及運營。引入第三方形成金字塔形規制框架，鼓勵軌道交通行業提升服務意識，實現自我規制為主、合約規制為輔、命令控制規制為最后手段的規制治理新格局；通過公私合作的方式實行上級法院為軌道交通PPP合約背書提高合約履約規范性，保證地方政府履行合約；以市場多樣化思維轉變傳統政府地位，政府不再負責提供服務轉為提供高質量的平臺促進軌道交通行業發展。

軌道交通；規制治理；新規制理念

陳富良，江西財經大學經濟學院政治經濟學首席教授，博士生導師；

熊 毅，江西財經大學經濟學院博士生。（江西南昌 330013）

一、導言及相關文獻回顧

軌道交通作為現代化城市的標志性交通基礎設施，其優越的乘車環境、準確的出行時間、龐大的運載能力已在發達國家取得良好運行效果。隨著我國城鎮化的推進，建設軌道交通已經成為城市交通基礎設施的重要選擇。據中金公司發布研究報告稱：“預計未來10年，我國城市軌道交通建設投資有望超過3萬億元”。此輪全國范圍的大規模修建軌道交通，其主體是沈陽、長春、青島、武漢、長沙、南昌、佛山、成都、貴陽、烏魯木齊等二、三線城市。多數二、三線城市均是首次修建城市軌道交通，缺乏相應規制經驗,軌道交通在城市發展中的綜合效用程度受到限制。

Robert Cervero and Mark Hansen應用特征價格模型（HPM）方法，對美國加州圣達克拉拉郡輕軌站點周邊的商業地價進行研究。結果表明，位于市中心商業區輕軌站點周邊400M半徑范圍內的商業地價提升了120%，其他輕軌站點周邊的商業地價提升23%。［1］Gagnepain and Ivaldi構建了一個新的規制模型并運用委托代理理論分析了法國軌道交通的運行及發展狀況。研究結論表明：理論模型上推導得出的軌道交通最優策略在實際上的結果通常不如次優策略，造成這種結果的原因在于軌道交通屬于民生工程，不能單純地以營利性企業的角度規制法國軌道交通，社會福利的總體得失同樣不能忽略。［2］

我國學者對于軌道交通規制的研究，主要集中于軌道交通對于城市環境、財政壓力以及經濟促進等方面。周立新、廖志財認為針對不同發展階段的城市修建軌道交通，規制目標確立的關鍵在于事先對軌道交通的建設時機與發展條件做出評估，通過指標評分估算，我國城市間軌道修建可分為兩類，北京、上海、廣州、深圳為第一類；其他二線城市為第二類。計量結果顯示：第一類城市修建軌道交通的決策無疑是正確的，從經濟、交通、城市發展等各方面均能起到正向作用；而二線城市出現分化，尤其在地方政府債務繁重的背景下，部分二線城市存在隱患。［3］張軍、杜文分析了我國目前軌道交通規制中存在的問題，并結合不同類型軌道交通的優缺點提出有針對性的軌道交通規制特點。結論認為：BOT模式可以作為軌道交通緩解資金壓力的方法，合理利用軌道交通地上空間的商業模式能夠優化軌道交通的資源配置［4］。牛志平通過對北京軌道交通的測算，認為：軌道交通建設對于社會、經濟層面具有正作用，對于城市管理效用不明顯，對于環境存在副作用。在規制管理過程中應該更加側重于軌道交通對于環境的影響。［5］曹陽等針對無約束、盈虧平衡和補貼刺激三種狀態分析了軌道交通財政規制的最優解決方案，并對無約束和盈虧平衡狀態進行了敏感性分析，計算結果表明：對于城市軌道交通線路系統福利補貼在較廣泛的范圍內，最佳的福利曲線非常平坦。因此，在社會福利最大化的目標下，收支平衡規制補貼政策適合于城市軌道交通系統。［6］王岳龍利用2004—2011年全國35個大中城市的房價數據針對地鐵開通對城市平均房價的影響進行了細致的政策評估，實證研究發現：地鐵開通對城市商品房價上漲的貢獻率約為5.06%，其中更主要是對二三線城市和商業樓盤產生影響。預測按照我國目前規劃至2020年共修建6000km軌道交通將會導致開通軌道交通的33個城市的住房負擔上升1/4，需要多工作1.37年。［6］

綜上，相較于國外學者，國內學者從多個角度論證了軌道交通對于城市發展的作用，著重于分析軌道交通的建設對于城市各項具體指標的效用；但并未從規制的角度分析如何通過有效的治理手段提高軌道交通自身的效用。

二、我國軌道交通規制歷程回顧

我國軌道交通發展可以大致分為四個階段，第一階段為1965年至1970年，我國于1965年開始建設第一條軌道交通線路，北京地鐵一期①。當時的特殊國情導致軌道交通建設采用 “淺埋明挖”的方式秘密地進行，北京地鐵一期工程除交通運輸目的外，還承擔了特殊時期國防任務，所以我國首條軌道交通線路并不是單純的交通基礎設施。而施工單位以及施工人員基本以軍人和民兵為主，導致第一階段軌道交通的規制是命令規制，以服從命令為核心。第二階段為1985年至1999年，我國一線城市如北京、上海、廣州等城市開始修建正式的軌道交通線路，國有軌道交通企業相繼成立并為我國后續修建軌道交通積累了建設經驗。但此階段軌道交通建設幾乎完全以國有資本為主，并且規制方式依然采用政府控制模式，“如何建、建在哪”等問題缺乏統一管理及科學論證。第三階段為2000年至2010年，一線城市軌道交通建設開始多條線路同時修建，二線城市逐步試點修建軌道交通線路，融資渠道從單一的政府投資轉變為吸引外資以及民間資本。如北京地鐵4號線、6號線等部分線路嘗試以PPP模式吸引民間資本建設軌道交通線路，但由于城府承諾問題民間資本很難規模化進入軌道交通領域。第四階段為2010年至今，中央及地方政府開始鼓勵民間資本進入軌道交通建設，規制方式逐步從政府行政管制轉變成設立獨立的軌道交通公司及軌道交通設計院，依靠專業人才科學規制軌道交通建設，但由于我國地方政府行政權力過大，在規制中政府命令規制依然是軌道交通行業的主要規制手段。

三、我國城市軌道交通行業政府規制存在的問題

（一）規制缺失及規制缺位并存

城市軌道交通除受到當地政府的直接規制外，還受到發改委、公用交通部門、財政系統、環保系統等多部門的規制，多頭規制最典型的問題在于規制缺失以及規制越位。存在部門利益時，各部門都會爭相行使自己的管理權力；而一旦出現狀況，部門之間又會相互推諉責任。2015年以來中央多次要求各部委明確自身的權責范圍，嚴控多頭規制導致的規制越位或是權責交叉現象，但是由于長期形成的體制弊端導致各地軌道交通均存在多頭規制的局面，很難在短時間內得到改善。

（二）軌道交通價格規制落后于市場實際運行情況

我國軌道交通價格采用的是政府定價模式，政府在確定軌道交通價格之前會依照軌道運營公司上報的各種成本結合城市軌道交通日均運輸人數制定多種票價方案，然后舉行聽證會，邀請市民代表、軌道交通公司、發改委等多方共同制定軌道交通價格。我國城市軌道交通定價采用的此類定價模式存在計劃經濟的影子，很難適應現今軌道交通的發展。軌道交通價格受到政府的控制致使運營企業只能將價格維持在很低的水平，政府又被迫將更多的資源補貼軌道交通運營企業，導致軌道運營公司長期處于運營虧損—等待政府補貼—繼續虧損的惡性循環中。有學者認為，軌道交通采用低票價導致的虧損實際上是一種讓利于民的政策；實際上，本文認為這是一種潛在的福利轉移。如武漢、長沙、南昌等修建軌道交通的城市，在軌道交通的修建以及運營過程中均不同程度得到了省級財政的補貼。此類省級補貼維持的城市軌道交通低票價，實際上是將全省的福利轉移到了特定城市。

（三）規制手段單一，缺乏中介機構參與規制

我國軌道交通行業尚處于發展階段，現階段規制政策仍然處于摸索實踐階段。軌道交通行業規制仍然以政府規制為主，缺乏市場以及第三方中介機構參與。政府規制將政府機構視為中心或主體，是基于行政機構和行政人員在知識和信息及專門技能方面是有優勢地位的假設。但是由于長期缺乏有效監管，我國軌道交通規制人員不僅缺乏提升服務質量意識，還存在尋租行為導致軌道交通事業效率低下。軌道交通規制除政府參與外還應該融入行業協會、咨詢機構、消費者協會等中介組織。中介組織能否被納入規制主體可以視作公用事業進步的重要標志，而一旦中介機構被納入規制主體，如何協調與公務人員的關系就顯得尤為重要。

（四）缺乏專業軌道交通行業規制人才

城市軌道交通雖然是構成城市公用交通的一部分，但運行方式以及運行列車又與高鐵、動車相類似，所以城市軌道交通規制必須由專業的人才執行。但是由于專業人才有限，城市軌道交通規制，尤其是多數在建的二線城市軌道交通規制人員有相當一部分來自于政府機構，導致軌道交通規制在具體實施中官僚氛圍濃厚，行政命令性質強。很多城市作為被規制對象的軌道交通公司又是這些具有政府規制實施資格的行政主體的下屬部門機構，使得在政府規制過程中存在政府管理職能過度交叉以及角色嚴重重疊等不良現象。

（五）行業準入門檻較高，阻礙民間資本進入

1.規模經濟問題。我國城市的軌道交通均由政府作為投資主體修建，一線城市已經形成了覆蓋城市主體的軌道交通網絡，二線城市也開始逐步完善城市軌道交通網絡。軌道交通形成城市網絡化的結構才能在交通運力方面發揮優勢，所以繼續發展已有的規模化軌道交通網絡，最好的做法就是繼續由政府承建剩余的軌道交通線路，致使民間資本很難規模化進入軌道交通領域。另外，軌道交通基礎設施的巨大投入又使地方政府希望民間資本分擔部分投資壓力，但由于軌道交通投資巨大、收效緩慢等原因，導致目前我國軌道交通建設呈現出“國欲放而民不進”的現狀。

2.政府政策干預。軌道交通作為改善城市交通的基礎設施，其主要職能應該是緩解城市交通壓力。但軌道交通對于城市經濟發展也有著重要的拉動作用，軌道交通線路的修建并不是簡單緩解交通壓力為目的，如何有效刺激城市經濟也是修建軌道交通的目的之一。一方面，軌道交通的修建配合城市地上商圈及房地產確能起到拉動經濟增長的效果；但另一方面，在現實中部分城市軌道交通路線在設計過程中受到政府干擾過多，而忽略了軌道交通應該緩解交通壓力的作用。民間資本的逐利性強于政府投資，也不愿意接受過多的政府政策干預，致使民間資本在配合政府政策的情況下修建軌道交通存在困難。

四、運用新規制治理理念規制我國軌道交通

在軌道交通規制實踐中，利用私人參與者的知識和資源，而非將產業界視為處于被動地位的規制對象。新規制治理理論結合了傳統公用事業管理模式與新公共服務的理念，其核心觀點有3種規制方法：公私合作、引入第三方、市場多樣化。

（一）公私合作

我國從20世紀90年代開始逐步探索PPP模式發展公用事業，至今已經取得顯著成果。但是在發展過程中依然存在很多制約公私合作的問題，其中在傳統規制領域政府承諾以及政策穩定性問題一直制約著公私合作的發展。軌道交通行業又存在投資數額大、投資周期長、投資技術復雜等特性使得政府承諾及政策穩定性顯得更加重要。新規制治理理論為解決政府承諾發展軌道交通公私合作提出了一個新的解決路徑。以往在PPP模式下，民間企業都是通過與地方政府簽訂特許經營合同，而一旦政府有意違約或是政策改變迫使其被動違約就會出現上述政府承諾問題。所以新規制治理理論認為，民間企業在簽署特許經營合同時，除與地方政府簽約外，還應該與上級法院乃至最高法院簽訂公證合同以保證民間資本進入軌道交通行業的利益。英國及愛爾蘭政府就已經采取了類似的做法，依靠全國性律師事務組織為當地軌道交通PPP合同背書。由于我國缺少類似的全國性律師組織，所以可改為依靠上級法院為軌道交通PPP合同背書，迫使地方政府不能輕易修改合同或拒絕履行合同，逐步吸引民間資本嘗試進入軌道交通行業。

（二）引入第三方

引入第三方模式認為應該建立金字塔形的監管格局。Ayres&Braith Waite共同提出過一個新規制治理的三重路徑。在第三方監管模式下，軌道交通規制應以自我規制為主，合約規制為輔，命令控制規制作為最后的必要手段。自我規制構成了金字塔的塔基，合約規制構成金字塔的中間，命令規制構成金字塔的頂端。改變過去傳統命令控制型監管模式，向兼顧治理模式轉型。正如前文所提到的，完成這種轉變的關鍵在于第三方中介的作用。

軌道交通自我規制。自我規制不能依賴行政體系，必須依靠第三方中介。前文已經提及由于大規模建設軌道交通導致我國軌道交通專業人才短缺，部分管理人員來自行政體系，使得軌道交通行業缺乏行業自主性，行政命令修改施工線路的案例時有發生。本文認為軌道交通行業應該配合城市經濟建設，但作為城市交通發展的核心基礎設施，軌道交通路線的設計應該將緩解城市交通壓力放在首位，正如我國工程院院士施仲衡教授認為 “城市軌道交通越修越多，為何愈加擁堵的原因在于政府經常為各種目的直接修改路線”②，引入第三方中介參與軌道交通規制，并使其發揮特性是解決軌道交通受行政干預問題的關鍵。但如何保證第三方中介參與軌道交通規制的效果，本文認為應該從獨立性、專業性、效能性三方面加以思考：

第三方中介人員的報酬不能由政府支出，軌道交通行業應該設立專門的監管規制費用以支付第三方監管人員報酬。第三方中介的人員必須具有軌道交通專業知識背景，應該由具備經驗的專業持證評估人員、專業持證技術人員及高校相關領域教授組成，充分保證第三方中介人員的專業性。第三方中介人員在軌道交通的發展中應該享有投票權、話語權、否決權。具備制衡參與軌道交通規制公務員的權利才能保證其更好地發揮監督規制職能，保證第三方中介人員合理規制的效能性。

軌道交通合約規制。如果軌道交通不能做到自我規制，第三方中介難以起到效果，那么合約規制是介于政府規制與自我規制的中間選擇。首先，政府與軌道交通單位簽訂合約，按照一定時間重新修訂合同內容。其次，在合同履行過程中，政府選出代表及時反饋軌道交通的合同履行狀況。最后，在合同到期時政府與軌道交通事業代表一同評估項目的完成情況，并依據評估結果調整下一個周期的合同。

命令控制型規制。如果前兩種設想依舊不能實現軌道交通合理健康發展的目標，只能回到傳統的命令控制規制。命令控制規制由于其存在強制性能夠保證軌道交通最低限度的發展，但前文已經列舉政府直接規制的諸多弊端，軌道交通的發展應該盡可能地利用自我規制以及合約規制的做法，保持活力。

（三）市場多樣性

隨著市場化的發展及制度的逐漸完善，政府部門可以考慮退出直接參與軌道交通的經營管理，轉變為市場的監督者。政府的角色不再是提供優質的軌道交通服務而是提供一個公平有效的市場平臺，將市場交由民營企業發展軌道交通行業。政府應該依靠其自身的資源配置優勢，激活市場參與軌道交通建設。建立合理的企業生存環境，促進企業健康發展，保證其效率的提高，通過競爭機制為公眾提供更好的軌道交通服務。但新規制治理理論認為即使政府將軌道交通服務交給企業，規制主體依然有存在的必要。規制主體應該著力解決以下幾個問題：接入問題、網絡互通問題、普遍服務以及交叉補貼問題。

五、結論

軌道交通行業對于我國推進城鎮化的進程有著舉足輕重的影響，而通過新規制治理理念能夠在合理的行政體制下提高軌道交通行業的運營效果。然而，從國內外經驗中我們可以看出并沒有一種十全十美的規制能夠解決某一特定行業的所有問題，但新規制治理理念的確能夠在現有國情下推動我國軌道交通事業的良性發展。

注釋：

①北京地鐵1期為1965年修建的半軍事化工程從北京西山蘋果園至北京火車站 （在當時并不對外開放），并非北京地鐵1號線。

②http://news.163.com/14/0317/09/9NHGFLRO00014AED.html。

［1］Robert Cervero and Mark Hansen.Induced Travel Demand and Induced Road Investment:A Simultaneous Equation Analysis.Journal of Transport Economics and Policy,2002.

［2］Philippe Gagnepain and Marc Ivaldi.Incentive Regulatory Policies:The Case of Public Transit Systems in France. The RAND Journal of Economics,2002.

［3］周立新,廖志財.中國城市發展軌道交通條件比較［J］.同濟大學學報（自然科學版），2004,（11）.

［4］張軍,杜文.城市軌道交通發展的戰略思考［J］.經濟體制改革，2005,（3）.

［5］牛志平,朱嬿.城市軌道交通項目可持續性評價［J］.清華大學學報（自然科學版），2007,（3）.

［6］曹陽等.基于社會福利最大化的城市軌道交通補貼決策［J］.吉林大學學報（工學版)，2012，（3）.

［7］王岳龍.地鐵開通對房價影響的實證研究［J］.經濟評論，2015，（3）.

【責任編輯：希 文】

F570.5

A

1004－518X（2016）04－0032-05

國家社會科學基金重點項目“基礎設施產業特許經營合約中的政府承諾問題及其治理研究”（13AJL011）、江西省高校人文社會科學重點研究基地招標項目 “新規制治理理論及其應用研究”(JD1552)、江西財經大學研究生課題“公共事業規制改革路徑——新公共服務到新規制治理”（XS263）