后稅費時期農地流轉制度改革探析

■閔桂林 楊思明

后稅費時期農地流轉制度改革探析

■閔桂林 楊思明

取消農業稅步入后稅費時期以來，我國農地流轉問題呈現新的變化態勢。在農地流轉的理論與實踐探討中，仍然糾結于政府干預強與弱、流轉時期長與短、經營規模大與小和流轉方式主動與被動的兩難選擇，致使農業發展始終難以走出低效困境。解決制約農地流轉瓶頸，需要突破產權主體多重約束，確立農民利益主體產權結構；掙脫“長久不變”不確定性束縛，讓農地“承包權”物權化落到實處；改變狹隘農業經營觀，讓農民合理選擇適宜經營規模；糾正政府對流轉管理的過度與不足行為，讓政府宏觀管好與市場微觀放活有效結合。

后稅費時期；農地流轉；規模經營；產權

閔桂林，江西科技學院思政部主任、副教授,江西財經大學應用經濟學在站博士后。（江西南昌 330098）

楊思明，南昌大學馬克思主義學院碩士生。（江西南昌 330031）

自2006年取消農業稅開始步入后稅費時期以來，我國農地流轉問題呈現新的變化態勢：免交稅費反有補貼，農民惜土情結倍增但并不安心種地；農民外出打工有增無減，拋荒與變相拋荒依然嚴峻；80后90后農民不愿種地，農業勞動力“老齡化”、“婦女化”與農村“空巢化”現象嚴重，農業發展后繼無人形勢堪憂；農地流轉疲乏狀態仍然持續，農業經營失去活力現象加劇。改革農地流轉制度，激活農業發展動力，以適應新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的同步發展，成為當前急需解決的重大問題。

近些年，我國反復提到“鼓勵承包經營權流轉”、“加快健全土地經營權流轉市場”，并對“引導農村土地經營權有序流轉”、“發展農業適度規模經營”提出了具體要求。學界也開始對此進行呼應，在農地流轉現狀、產生原因、影響因素、效率評價和改進措施等方面進行了有益探索。然而，在農地流轉的理論與實踐探討中，仍然糾結于政府干預強與弱、流轉時期長與短、經營規模大與小和流轉方式主動與被動的兩難選擇，致使農業發展始終難以走出低效困境。

本文立足于后稅費時期大背景，在學界已有研究基礎上，深入剖析農地流轉面臨的新問題，仔細辨析農地流轉存在的糾結點，提出當前農地流轉制度改革的突破口，為解時下農地流轉之困提供政策借鑒。

一、后稅費時期農地流轉制度改革面臨的新問題

（一）農地拋荒與變相拋荒并未改觀，農業失去活力現象呈加劇態勢

后稅費時期，農民種地不但不交稅費，而且還可享受各種補貼，流轉土地的農民可以獲取租金收入，被雇用農民可以獲取工資收入，非農建設可讓農民獲取相應的補償收益。農民土地財產性收入增加，更加珍惜自己的土地，但農地拋荒與變相拋荒現象并未改觀，農業失活現象呈加劇態勢。一是“種田不劃算，打工賺錢快”的強烈共識，讓許多農民拋荒或變相拋荒。由于種地收益比較低，多數農民不愿經營農業，紛紛選擇外出打工，但農民又不愿放棄土地，需要種地的農戶與企業主難以獲得足夠或合適的土地，造成有地不愿種、有地沒人種和有人無地種的并存困局。二是農業勞動力“老齡化”、“婦女化”與農村“空巢化”使農業處于失活狀態。隨著大批農村青壯年外出打工，老人、婦女成為農業主力軍。據第二次農業普查數據顯示，全國農業從業人員中，從年齡來看，51歲以上占32.5%，差不多1/3的人數超過50歲，30歲以下占20.2%；從性別來看，男性占46.8%，女性占53.2%，女性超出男性6.4%；從文化程度來看，文盲占9.5%，小學占41.1%，初中占45.1%，高中以上占4.3%。可見，農業發展后繼乏力的形勢異常嚴峻。

（二）農地大規模流轉備受青睞，流轉雙方陷入有效對接的困境

長期以來，許多地方政府極力推崇以消滅小農為目標的農地大規模流轉，認為這是傳統小農走向農業現代化的唯一途徑。然而，隨著改造小農程度的加深，過去倚靠人力并與生態資本緊密聯結的自然小農經濟發生裂變，為了減少生產成本，農戶不斷改良品種、增加機械投入以及加大農藥化肥施用量，使農業產業鏈條不斷延長，農業利潤不斷被市場分割，農業經營者陷入增產但不能增收的困境。眾多農戶只有通過外出打工或兼業或者擴大規模經營來彌補經營農業收入的不足，一旦政府補貼支持斷供，農業經營危機便會顯現。因此，讓農地流轉雙方供需有效對接，走適度規模經營之路是化解農業生存困境的有效途徑。一方面，讓不想經營農地的農民出租土地，穩定租金收益，使其大膽外出打工而無須記掛“一畝三分地”，抑或被雇用獲取工資收入，不再為經營農業而勞神費力；另一方面，讓想經營土地的人能夠租到所需土地，實現適宜自己的農地規模經營，并通過產業鏈延伸或附加值提高，讓自己在農業經營中獲得足夠利潤。

（三）農地流轉封閉運行，城鄉二元分隔依舊明顯

我國農地主要在農村集體內部流轉，具有突出的鄉村封閉運行特征。盡管近年來集體之外的流轉開始出現，甚至有部分城市工商資本注入農業，但流轉制度的內在缺陷讓農地流轉仍舊禁錮在狹小的范圍內。流轉范圍的有限性讓城市資本參與經營農業不可能長久，隨時有可能因為期滿或經營不善而撤走，因而不可能成為穩定的農業經營主體。而農民只能流轉經營權而禁止承包權流轉，意味著農地不能徹底流轉，農民只有被土地束縛，要不外出打工而長期出租土地，要不長期往返于城鄉做個務農務工兩不誤的兼業者，城鄉二元分割的態勢將長期難以被打破。

與此同時，好城偏鄉的農民流動又加劇了城鄉分裂態勢。一是大部分農民工多數時間生活在城市（鎮），但農民工身份至今沒變，實質性融入城鎮尚需諸多社會條件的滿足，返鄉回村仍然成為多數農民今后的歸宿。這種預期讓外出農民既考慮在農村蓋房，但又長期不在農村生活，鄉村空心化與蕭條化狀態將長期難以改觀。據專家估計，偏遠農村幾乎有60%以上的村成了“空心村”［1］，我國村莊空置面積超過1億畝［2］。二是農民工及其子女非均衡流動激發各地狂熱造城，“以地養城，滾動發展”帶來城市空前浮華，但開發建城的高潮與農地規模劇減相伴，城市水泥森林林立與大量農地資源浪費相對，城市持續外圍擴張與農民步步邊緣化并存，由此進一步加深了城鄉二元分裂。

（四）農地流轉過程問題不斷，流轉程序及關系亟待規范

隨著農地流轉頻率加快與深度加強，流轉過程問題逐漸顯現。首先，口頭協議、流轉不確定性引發糾紛。絕大多數土地流轉是基于鄉里鄉親“熟人關系”，口頭協議、私下流轉成為主要方式，由于雙方沒有責權利關系、流轉時限、違約責任等書面約定，也沒有報批、備案、登記的程序形式，一旦市場發生變化，單方面撕毀合同等潛藏的風險容易出現。其次，違背農民意愿進行強制流轉引發糾紛或沖突。一是在經濟利益或政績工程刺激下，部分干部不顧農民個體感受，強制流轉土地，如談判避開農戶參與，也不征求農戶意見，擅自代替農民簽訂合同，甚至強行收回農民承包地；二是鄉村強勢力或黑惡勢力介入土地流轉，強行承轉土地或低價租到土地。當雙方矛盾沖突激烈難解之時，弱勢的農民常以上訪或群體性沖突對抗方式進行維權，但經常難以達成和解，即便訴諸法院，弱勢農民一方常以失敗或失利而告終。三是流轉受讓方違背協議內容時有發生。為了最大限度地獲利，受讓方要不采取“非糧化”形式，如種植經濟作物、發展休閑農業和觀光旅游農業等進行掠奪性生產；要不采取“非農化”形式牟利，如變相建房建廠、改田為塘等破壞性利用。農地流轉“非糧化”或“非農化”亂象已嚴重破壞土壤質量，威脅農業生態，不斷突破耕地紅線，危及國家農業安全和糧食安全。

二、后稅費時期推進農地流轉面臨的糾結點

（一）到底是政府強力干預，還是任由農戶市場激蕩

在農地流轉管理上，政府糾結于到底是要強力干預，還是任由農戶市場自由激蕩。一方面，政府強力干預容易遭遇政策失靈困局。由于各地地理屬性、農民流轉意愿和經濟發展程度存在差異，農地流轉呈現多層次性、不平衡性狀態，而政府千篇一律的政策推進難以適應復雜多樣的客觀形勢。加上信息不對稱與代理者能力的有限性，擁有行政裁量權的政府容易在經濟利益刺激下，將無限放大的公權力滲透到農地流轉的各個環節，致使農地流轉政策失靈，農民利益受損。另一方面，政府弱化管理而任由農戶市場激蕩容易招致市場失靈。農地自由市場流轉常因口頭協議多、書面協議少，責權明確少、不明確多，履行備案程序少、不履行手續多而產生眾多糾紛與沖突。而部分基層政府及干部“得過且過”不愿干預的茫然心態和“怕擔責任”不敢流轉的僵化思維，使得出現農地拋荒無人管、流轉非農化、流轉失序等市場失靈亂象。兩者糾結的本質在于政府與市場的關系如何定位上，失靈源于將政府宏觀指導與市場微觀放活嚴重割裂開來，并且單獨將各自的職能無限夸大，使他方的權能扭曲變形而失靈。

（二）到底是推崇長期穩定流轉，還是堅持短期隨意流轉

在流轉期限選擇上，流轉雙方面臨著時期長短的糾結。一方面，農民樂意出租土地，但擔心土地政策有變而不敢長期出租。農地是農民的基本生產資料，是農民收入的重要來源，農民對土地有著強烈的依附性，憑著以往的經驗認知，農民擔心土地政策缺乏穩定性，一旦長期流轉而中途土地政策發生變化，自己將可能失去農地承包經營權，“除非找到能獲取更高收益并較為穩定的非農崗位就業”［3］，否則農民寧愿粗放經營甚至拋荒，也不愿將土地流轉出去。部分農民也擔心長期租賃會使自己利益受損，因為隨著地價增值，地租自然上漲，低價固化的長期流轉收益讓農民感到吃虧。而且，長期租賃會擠壓農民土地增收和發展空間，造成“大資本”排擠“小農戶”現象，農民將難以分享現代農業發展帶來的利益。當然，有穩定非農收入或長期隨子女進城的部分農民也喜歡長期租賃。另一方面，絕大部分受讓方希望農民長期流轉土地，但擔心農民隨時可能收回土地又不敢長期租用。農業是弱質產業，生產成本高、周期長、風險大，農產品比較價格低、增產不增收情況又時有發生，短期租賃對于農業主來說很不劃算，長期租賃意味著農業主可以進行長期有效投入，這樣可以增強業主的抗風險能力，彌補農業比較收益低的缺陷。但長期租賃又讓部分業主擔心農戶因為外部風險而隨時收回土地，因此業主投資或繼續租賃的意義不大。當然，也有部分農業主擔心經營不善而不愿長期租賃，或為獲取暫時經營利益或政府補貼而只愿短期租賃。流轉期限選擇的糾結源于農地承包經營權的不確定性，走出流轉低效困境必須確認農民土地承包經營權。

（三）到底是推行大規模經營，還是維持分散小農經營

在流轉規模選擇上，無論是政府還是市場主體都面臨著兩種模式選擇的糾結：一是維持農地小范圍流轉，讓農民分散經營，實施精耕細作；二是推行農地大規模流轉，讓業主集中規模經營，迅速實現農業現代化。

對于前者，學界有三個理由：一是我國是個農業大國，人多地少的矛盾尖銳，以農戶為單位分散經營能夠較好地保障公平；二是大雜居、小聚居的人居分布狀態和耕地地理屬性各地不一，只有分散化小農經營才符合“生產地域上的多樣性、復雜性，在空間上的異地性、多變性，以及生產對象的自然性或生物性”［4］；三是分散小農經營容易形成自我決策、自我管理和自負盈虧的獨立市場主體，其內部成員有著天然的默契合作與自發的合理分工，較強的內在激勵機制和自我約束機制極大地降低了管理負外部性問題，因而經營效益非常高。

而對后者支持的理由有二：一是農地分散化、小規模、零碎化經營存在“弱”、“小”、“散”的缺陷，無形之中會提高農業經營成本，農業生產比較收益自然降低；二是尋求農地規模流轉，實現規模經營，是農業現代化的必要途徑，這樣可以更好地“應用農業技術和農業機械化，進而提高農業生產率。一旦農業生產率提高了，農村就有更多的富余勞動力從土地中解放出來并轉移到城鎮，進一步促進城鎮化的發展”［5］。規模“大”與“小”的思想糾結根源于過多地強調了兩者的對立狀態，而忽略了兩者統一形式的多樣性，實踐上則源于對農業客觀經營條件的片面化把握，以及對農業現代化發展的機械性認識。

（四）到底是政府實施流轉，還是讓農民自覺流轉

在流轉方式選擇上，政府糾結于到底是政府實施流轉，還是農民自覺流轉。一方面，政府實施流轉速度快、規模大、可控強，但由于政府實施流轉容易出現職能異位，特別是在政績工程、官員晉升或經濟利益刺激下，政府容易從外部服務者轉為事實上的流轉主體，甚至直接扮演強行流轉者，致使“農戶正當權益沒有得到有效保障而為諸多社會問題產生埋下隱患，……此類社會矛盾積重難返，極大地增加了社會治理成本”［6］，長此以往必將背離農地流轉的初衷。同時，由于農地流轉涉及眾多談判對象、流轉費用、流轉安置、經營內容等多方面問題，生產成本和管理成本等費用并不會低，規模經營效率具有不確定性，許多地方實踐證明這并不樂觀。另一方面，農民自覺流轉機動靈活、效率高，但其缺陷與不足又受眾人責難：一是農民自覺流轉速度慢，自發分散而難以形成規模；二是轉出方流轉意愿程度不同，受讓方需要的土地多少不一，轉讓方與受讓方的供求意愿難以有效對接；三是流轉雙方意愿各異，農戶經營零碎分散，農民或業主將需要的土地連接成片經營難度較大。

因此，政府實施流轉與農民自覺流轉各有優劣，糾結不清根源于將政府主導與農民主體的身份與職能割裂開來，不能將二者辯證有機結合，農戶分散經營與有效集中經營矛盾不可能得到有效解決。

三、后稅費時期農地流轉制度改革的突破口

（一）突破農地產權主體多重約束，確立農民土地流轉利益主體

農地流轉問題與糾結的制度根源，在于城鄉地權主體二元分隔導致的宏觀面利益虛化與集體地權主體多元難以確定帶來的橫向利益分割。突破農地產權主體多重約束，必須以農民利益為主體來理清產權關系。首先，將城鄉二元分置的產權格局一體化。我國城市土地為“國家所有”、農村土地為“農民集體所有”，這種城鄉有別的地權制度造成同地不同權、不同利的狀況。打破這種二元分置格局必須重新理清農地 “集體所有”的內涵關系，即將過去“集體所有”蘊含的“國家名義主體”、“集體所有主體”和“農民承包經營主體”明確為“國家名義所有主體”、“集體管理主體”和“農民實際主體”，以利于促成政府宏觀管好與市場微觀放活的局面，實現城鄉土地同地同權同利。其次，將橫向多元模糊主體明確化。由于我國法律對農村“集體”主體界定的不確定性，其既可以是籠統“集體”，又可以是“鄉（鎮）”或“村”，還可以是“村集體經濟組織”、“村委會”和“村民小組”。這種多元含糊規定虛化了實際主體利益，要改變這種虛化狀態必須實置產權主體，即將農地“集體”產權明確為“農民集體共地”與“農民個體私地”兩大類，再根據不同層次或交叉的“農民集體共地”對應相應層次或交叉的“集體”所有，而農民個體私地歸“農民”個人所有。最后，以“三權分置”思路確立農民土地流轉利益。根據“堅持集體所有權、穩定承包權和放活經營權”的“三權分置”要求，明確“所有權”、“承包權”、“經營權”三者的產權利益，農民承包地利益歸農戶擁有，農民集體共地利益部分歸農民集體擁有，部分歸承包農戶家庭享有，流轉租金歸承包者擁有，而流轉后的經營利益歸農業經營者擁有。

（二）掙脫“長久不變”不確定性束縛，讓“承包權”物權化落到實處

目前，我國農民只享有農地“承包經營權”，其缺陷在于權能不足與時期有限，盡管政府一再承諾農地承包關系“長久不變”，但這只是個策略性原則，其本身暗含著抽象性與可變性，是典型的“用益物權”。如1998年確定承包期再延長30年，至2028年承包期滿后，是繼續延長，還是重新調整誰都說不清，然而現實又迫切需要將“長久不變”落到實處。因為隨著農民大規模流向城市從事非農工作，許多農民將不再從事農業，而隨著老一代農民逐漸老去，新生代農民大部分又不種田，農業后繼無人的形勢將更加嚴峻。所以，如果“長久不變”的政策得不到落實，必然導致兩難困局：一是承包者無休止地拋荒或長久出租獲利，出現農地閑置；二是農民難以租到自己需要的足夠土地，租用期限難以確定，投資農業的收益也處于低迷狀態。

因此，突破“長久不變”的不確定束縛，必須將“兩權分離”轉向“三權分置”：一是在堅持集體所有權原則基礎上，擴大農民承包經營權的權能范圍，讓單純的債權關系轉向物權關系，確權賦能以穩定承包權，最大限度放活經營權；二是大膽改革流轉制度，而最具有根本意義的是讓農民流轉承包權或買賣承包權，以徹底流轉來實現農民分化。

只有在物權化基礎上，“通過市場機制自發地實現土地資源優化配置，使‘人多地少’、‘人少地多’現象得到解決，‘想種田’的能夠得到土地，‘不想種田’的自愿放棄土地，最終使市場主體準確到位，相關利益人各得其所”［7］。這樣農地流轉才能張弛有度，農民才能有序分化。

（三）改變狹隘的現代農業經營觀，讓農民選擇適宜規模經營

在農地拋荒與變相拋荒日益嚴峻情形下，人們對大規模農業經營情有獨鐘，政府力推規模經營又助長人們追求大規模經營的狂熱，誤以為只有大規模經營才是現代農業的必然選擇。要扭轉這種狹隘的農業經營觀，首先，必須擺正規模“大”與“小”的效率偏見。根據國內外實踐，農業經營規模大，其效率并不一定就高，農業經營規模小，其效率也并不一定低，兩者并不成正比關系，而是呈現非線性關系。因此，不能簡單地以大規模好于小規模來論斷農業經營。其次，根據自身實際情況選擇適宜的經營規模。由于各地經濟狀況、自然地理條件、農村勞動力狀況、農業生產成本和農業機械化水平等因素存在差異，農地經營規模應 “因地制宜”、“因時制宜”、“因人而異”。所以，在進行農地流轉實踐時不應盲目追崇和采取 “一刀切”的做法，應從優化外部條件角度靈活適度地選擇與推進規模經營，如經濟發達地區流轉規模可以適當提高，經濟欠發達地區不宜大搞規模經營。對于農民或農村集體經濟組織而言，更是要視自己經營實際情況，既要高瞻遠矚又要腳踏實地，既要盡力而為又要量力而行。最后，優化規模“大”與“小”轉化的外部條件。一是明確農民為農地產權實際主體，讓農民有權力有能力流轉土地；二是生存保障逐步社會化，讓農民敢于非農轉化，使之“宜農則農、宜商則商”；三是搞好農地硬件設施建設，科學進行農地整理，讓農戶家庭經營與規模經營能夠有效進退；四是搭好中介平臺，克服流轉雙方信息不對稱的制約，讓市場機制自發實現適宜規模經營。

（四）糾正政府對流轉管理的過度與不足行為，使宏觀管好與微觀放活有效結合

正確處理好政府與市場關系，是突破農地流轉管理過度與不足的有效路徑。在農地流轉中，發揮政府主導作用應從主體難以觸及的宏觀層面著手，發揮市場決定作用則從微觀層面充分放活，讓政府權能有進有退。一方面，限制或弱化政府強勢干預流轉。由于政府行政權力強大而又能隨心所欲，在農地規模經營的旗號下，政府非常容易強力介入，甚至不顧農民意愿而一意孤行。因此，防止政府強行流轉侵權，必須限制政府行政權力，使其從直接參與者轉向外部服務者，即為農地流轉提供政策宣傳、資金政策支持、技術咨詢服務、農地整理規劃指導、流轉主體利益關系協調、搭建流轉交易平臺，以及建立科學的農業補貼政策。另一方面，扭轉政府對流轉干預的不足。由于后稅費時期農地流轉問題層出不窮，流轉過程中違規行為頻現，老問題沒有解決而新問題不斷，流轉政策設置的滯后性又使許多問題懸而未決，這極大地降低了農地流轉效率和效益。

所以，政府當務之急是要把好三關：一是把好土地紅線關，限制農地非農化使用，占用農地搞商業開發、地產建設、基礎設施建設等非農建設項目，必須經過嚴格審批，嚴格死守耕地紅線；二是把住耕地質量關，堅持農地農用原則，減少破壞性或掠奪性經營現象；三是把好土地流轉關，防止非法流轉，有效防范與應對農地流轉中不斷發生的糾紛與沖突。總之，只要政府與市場各司其能，市場決定性作用與政府有效干預相得益彰，宏觀管好與微觀放活的局面才能形成，農地流轉效益才會普遍提高。

［1］董旭明，何蘇鳴．六成以上農村成空心村，農民“離土不離鄉”如何破題［N］．錢江晚報，2011-09-25.

［2］李成貴.為了“空心村”的明天［N］.人民日報，2013-03-11.

［3］胡同澤，任涵．農村土地流轉中的主體阻礙因素分析及其對策［J］．價格月刊，2007,(7).

［4］閔桂林，祝愛武．近代以來中國農地產權變革路徑與方向探析［J］．中國流通經濟，2010,(9).

［5］楊群．土地流轉:實現城鎮化與農業現代化協調發展［J］.學術交流，2013,(2).

［6］于傳崗.我國農村土地流轉方式、流轉成本與治理績效分析［J］.江漢論壇，2011,(6).

［7］閔桂林．農地流轉市場化理論與實踐問題爭論的辨析［J］．現代經濟探討，2011,(10).

【責任編輯：陳保林】

F301

A

1004－518X（2016）04－0062-06

國家社科基金項目“城鄉發展一體化視閾下農村土地產權制度創新研究”（13BJY086）、江西高校人文社科項目“三權分置背景下農民土地權益保障政策研究”（JC1531）