農村留守義務教育學生關愛服務體系研究
——以服務型政府為視角

■古桂琴

農村留守義務教育學生關愛服務體系研究
——以服務型政府為視角

■古桂琴

義務教育階段學生的健康成長，需要良好家庭教育的支撐。然而，農村留守義務教育學生時常陷入家庭教育不足的窘境。構建農村留守義務教育學生關愛服務體系，有著廣泛而越來越成熟的社會基礎，而服務型政府的創建以及構建農村留守義務教育學生關愛服務體系的多方主體的發展，已為該體系的構建創造了條件，可以從強化農村留守義務教育學生關愛服務體系構建的意識、建立多主體耦合的體系、促進義務教育資源均等化、促成農村富余勞動力就地轉移、、凸顯學校的育人功能等方面，來著手構建農村留守義務教育學生關愛服務體系。

服務型政府；農村留守學生；關愛服務體系

古桂琴，許昌學院法政學院講師，河南省高校（豫南）廉政文化中心兼職研究員。（河南許昌 461000）

隨著我國城市化進程的持續推進，農村留守義務教育學生已引起社會的持續關注。構建留守義務教育學生關愛服務體系，需要社會多方主體的廣泛參與，營造多主體的參與格局。其中，各級政府處于核心地位，由于政府的公共性，其引導并參與留守義務教育學生關愛服務體系的構建是一項義不容辭的責任。留守義務教育學生關愛服務的缺失與當前我國城鄉的二元經濟體制及政府的社會治理方式均有著較大關系，該問題的有效解決有賴于城鄉二元體制的化解及政府自身的變革。構建農村留守義務教育學生關愛服務體系需要整合和利用社會各種資源，而政府是整合社會資源的主體。總之，政府須清醒地認識到構建農村留守學生關愛服務體系的社會價值，也必須充分認識并踐行其自身在該體系構建中的基本職責。唯此，留守義務教育學生關愛服務缺失的現象在現實生活中才會越來減少，留守義務教育學生才能健康、快樂地成長和成才。

一、農村留守義務教育學生與分析視角

（一）農村留守義務教育學生

農村留守義務教育學生，泛指我國廣大農村地區因為父母外出務工而留守在農村老家的約6至16歲且正在農村學校接受義務教育的學生。農村留守義務教育學生有幾個方面明顯的特征：首先，年齡特征。農村地區這些留守的義務教育學生年齡約6至16歲，該年齡段的學生正處于義務教育階段的小學或初中。該階段正是人生觀、價值觀和世界觀形成的重要時期，但在這一重要的時期，父母的教育和引導卻是 “缺位”的。其次，成長環境的特征。這些孩子的父母外出務工，對留守義務教育學生來講，其在生活、學習、健康、人格發展等方面缺少了父母應有的角色，取而代之的是爺爺奶奶或姥姥姥爺抑或是叔叔伯伯對留守學生的照顧，甚至有些留守學生需要自己照顧自己或者是由年齡大點的孩子來照顧年齡小的孩子。最后，由于缺少有效的關愛及監管，農村留守義務教育學生問題頻發。一些農村留守義務教育學生的學習成績不佳、人身安全受到侵害、行為出現偏差、價值觀偏離、人格發展不健全等問題日益凸顯。

農村留守義務教育學生關愛服務體系，是由政府、學校、家庭、社會公眾、民間組織等眾多主體構筑的一個對留守在農村地區就讀于小學和初中的學生的關心、愛護和提供服務的體系。在該體系中，政府、學校、家庭、社會公眾、民間組織等主體本著關心、愛護和為留守義務教育學生提供服務的目的開展各種活動，以期構筑一個有利于廣大農村地區留守學生健康成長和獲得長遠發展的良好環境。

（二）服務型政府：一個分析視角

服務型政府是針對我國傳統計劃經濟體制下的管制型政府而提出的一種以民本位為理念，以為公民服務為宗旨，向公眾及社會高效率提供公共產品和服務的現代政府治理模式。

服務型政府的價值與本質在于為公眾提供高效率的服務，從理念上來看，要求政府部門及其工作人員堅持以民為本、社會為本的核心思想，切實將為公眾提供公共服務當作開展工作的出發點。［1］政府職能要從“劃槳者”轉變為“掌舵者”，這需要逐步重新圈定政府職能范圍，對政府角色進行再塑，政府要借助自身的公共權力及所能調動的資源，與其他社會治理主體共同構筑起多主體并存的治理格局。［2］（P14-15）政府所提供的公共服務理應受到社會公眾的監督。服務型政府強調“顧客至上”，因而作為服務對象的公眾和社會就理應成為監督和評判服務有效度的最主要主體。政府是針對社會公眾來提供公共服務的，服務提供的質量如何要接受社會公眾的監督。因此，需要建立透明且運轉順暢的信息公開及監督制度，把政府所提供的公共服務置于公眾的監督之下。政府要引導社會組織參與到公共服務的供給中來。政府的主要職責包含提供各類公共服務，但政府并不是有效地提供公共服務的唯一主體。近些年來，一些社會組織在提供公共產品和公共服務方面發揮著重要的作用，政府應引導各類社會組織在提供公共服務方面發揮各自的優勢和作用，從而成為社會治理與善治中的中堅力量。建設服務型政府，需要逐漸破除傳統計劃經濟體制下政府對各類公共事務治理及公共服務供給方面的壟斷，以積極的姿態支持和鼓勵各類社會組織參與到公共服務的供給和社會事務的處理中來。［3］（P10-15）服務型政府強調與其他社會主體的相互合作。服務型政府自身的價值所在就是為公眾服務，為了更好地為公眾提供優質的服務，需要強調各級政府與社會中其他治理主體通力合作，旨在于實現政府的良治與善治。相較于以往的管制型政府，服務型政府的服務過程是政府與其他社會治理主體合作，構筑一個多元的網格式主體，從而為社會和公眾提供公共產品和服務的過程。［4］（P872-878）

二、當前社會關注農村留守義務教育學生關愛服務體系的緣由

近年來，就我國農村地區留守義務教育學生關愛服務體系的構建工作而言，社會各界從對留守學生單方面的關注走向對構建良好的關愛服務體系的關注。由留守義務教育學生個人的主體性發展到留守義務教育學生這一群體的共同主體性權益的進一步發展，總的趨向是構建良好的農村留守義務教育學生關愛服務體系。［5］

（一）外出務工人員增多導致農村留守義務教育學生持續增加

城鎮化的飛速發展、農業技術的進步、農村地區機械化的推進以及農村土地流轉的發展，把越來越多的農村勞動力空前地解放出來。農村地區大多數被釋放出來的勞動力都選擇外出務工，于是父母與孩子之間出現了從未有過如此廣度的相互分離。農村地區外出務工人員為務工所在地的經濟發展做出了巨大的貢獻，但與之相對應的是農村地區人力資源的減少以及留守義務教育學生的增多。

（二）家庭教育的不足，心理健康教育、安全教育缺失等問題凸顯

義務教育階段學生的健康成長和良好發展，需要充足的家庭教育的支撐。然而，農村留守義務教育學生則時常陷入家庭教育不足的窘境。由于工作的壓力及城市中生活成本的考量，年輕的父母缺乏履行責任的精神和動力，也缺乏把處于義務教育階段的孩子帶至務工所在地就學的物質條件和財力支持，這些現實和條件的缺乏是家庭教育不足的真實寫照。現實中，留守義務教育學生的健康成長和良好發展離不開父母的監護、引導和支持，然而該問題的解決卻仍囿于家庭教育的薄弱乃至缺位。父母與孩子長時間的分離導致孩子與父母日漸疏遠、孩子成長過程中問題頻發等共性問題，這些問題若不能得到有效解決，將會間接或直接地影響到留守義務教育學生的健康成長和良好發展。

（三）公眾對政府履行職責的期待

在孩子成長發展的過程中，來自父母的關愛和引導有著不可或缺的作用。留守學生的心理、性格、安全問題越多，成長過程中就越容易出現復雜的狀況，處理起來難度就會越大。盡管如此，無論構建農村留守學生關愛服務體系的難度有多大，以政府、學校、民間組織、社會、家庭為主的多方主體都需要去面對，并且普通公眾通常也會對掌握著最重要公共資源的政府充滿期待。各級政府要了解留守學生之難，不負眾望，整合、調動多方資源，全力以赴。然而，各級政府在處理各種公共事務中是需要付出相應的成本的，其手中所調動和配置的公共資源也是比較有限的。在我國廣大的農村地區，公共事務大量增加但基層政府所握公共資源有限，這不免會讓公眾對基層政府產生其難以較好地處理各類復雜公共事務并較好履行職責的認識。

（四）農村留守學生關愛服務問題的公共性越來越引起人們的重視

在我國，留守農村地方的義務教育學生關愛和服務事宜被賦予了較為明顯的公共性，家庭尤其是父母關愛孩子的私人性被社會公共性逐步消解，來自社會各界尤其是政府職責領域的對農村留守學生的關愛和服務將逐步彌補來自家庭和父母的關愛與教育的缺失。這種貌似屬于私人性及家庭性的關愛和服務，實質上將會越來越多地尋求政府、學校、社會、民間組織多方主體的廣泛參與。社會多元化的發展及政府財力的增長為各主體參與進來提供了可能和支撐，使得這一問題的社會公共性能量得到進一步更為充分的釋放。私人性逐步演化成多方主體參與和關注的社會公共性問題，在政府的主導下，各主體間形成合力，最終構筑起農村地區廣大留守義務教育學生的關愛服務體系。

三、構建農村留守義務教育學生關愛服務體系的可行性分析

從現實情況來看，提倡構建農村留守義務教育學生關愛服務體系不是憑空而談。服務型政府視角下構建農村留守義務教育學生關愛服務體系有著廣泛而越來越成熟的社會基礎，服務型政府的創建和構建農村留守義務教育學生關愛服務體系的多方主體的發展，已為該體系的構建創造了條件。

（一）從主觀意愿來看，農村留守義務教育學生關愛服務體系建立在參與各方積極選擇的基礎上

農村留守義務教育學生關愛服務體系的建立，得到了相關主體的群起響應。各主體都為農村留守義務教育學生關愛服務體系的建立和發展而積極參與，他們已達成基本共識，認識到不顧其他主體的作用而單靠自身的力量，將難以使該問題得到有效的解決。因此，各主體只有聯合起來，走合作之路，構建一個相輔相成的協作網，才能更有效地促進該問題的解決。該關愛體系的形成，完全建立在各方主體主動參與的基礎之上，是各主體自愿合作的產物。當然，該體系的形成與發展也離不開各級政府的廣泛參與和支持。

（二）從外部關系上看，農村留守義務教育學生關愛服務體系具有開放性和包容性

在參與主體多元化的情勢下，各主體之間的合作可以以多種方式來開展，共同的目標把各主體的力量凝聚到一起。農村留守義務教育學生關愛服務體系內可以你中有我、我中有你，各主體作用的發揮能帶動整個體系的發展。教育主管部門、學校、家庭、社會、民間組織等各主體日益緊密的合作關系，使得它們彼此認為有必要深化其合作關系。農村留守義務教育學生現實問題的嚴重性，客觀上要求各主體之間是一種包容性較強的合作伙伴關系。該體系的建立，體現了參與者平等合作的理念。

（三）服務型政府的構建為農村留守義務教育學生關愛服務體系構建提供了保障

簡單來講，判斷政府行為的有效標準是政府能否做到高效、公平、科學、有效地服務于公眾及社會的發展。長期以來，在城鄉二元體制下，農村地區留守義務教育學生的增加與社會為解決這一問題所投入資源的不足之間形成了鮮明的對比。由于我國教育資源分配不均、農村教育資源不足以及主要依賴國家指令性計劃和行政命令辦教育，義務教育階段學校的辦學能動性與自主性較低，在發展上缺乏相應的靈活性。隨著服務型政府構建工作的深入推進，農村地區初步形成了一種能對時代變化、學生需求、學生發展做出及時反應和具有活力的局面。

四、服務型政府視角下構建農村留守義務教育學生關愛服務體系的路徑

構建農村留守義務教育學生關愛服務體系是當代社會的需求。那么，服務型政府視角下怎樣才能有效地構建農村留守義務教育學生關愛服務體系呢？

（一）強化農村留守義務教育學生關愛服務體系構建的意識

意識是行動的先導。在價值取向上，構建農村留守義務教育學生關愛服務體系已成為縮小留守與非留守學生之間差別，實現共同健康發展的重要舉措。隨著農村地區外出務工人員的增多，無論是家庭還是學校幾乎每一個主體都無法擁有足夠的資源來獨立滿足留守義務教育學生關愛服務體系構建的需要。這就需要家庭、學校、政府等主體實現意識的轉變，擺脫各自為戰的狀態，強化農村留守義務教育學生關愛服務體系構建的意識，強調各主體之間權力與資源的共享。在農村留守義務教育學生關愛服務體系構建方面，每個主體都有其獨特的功能優勢，既受其他主體的影響又需要其他主體的支持與配合。因此，應當強化農村留守義務教育學生關愛服務體系的構建意識，推進區域內各主體關系的整合，以形成各主體間的整合效應。各主體要以積極的態度去思索和實踐農村留守義務教育學生關愛服務體系構建的方法和路徑，逐步構建并完善農村留守義務教育學生關愛服務體系，確保農村留守義務教育學生的健康成長和良好發展。［6］

（二）主體協同：建立多主體耦合的農村留守義務教育學生關愛服務體系

各主體之間基于各自功能形成相互協調合作的機制，包括搭建各級政府與學校、家庭、公眾、民間組織等主體間的協同合作關系。在堅持教育主管部門主導地位的基礎上，構建起政府、學校、公眾、家庭、民間組織等多元主體的有機結合體系，初步建立政府指導、家庭支撐、公眾及民間組織廣泛參與的農村留守學生關愛服務體系多元主體運行模式，最終形成農村留守義務教育學生關愛服務體系參與主體多元化、運行管理規范化的格局。基于義務教育的特性，政府應充分履行其職責，建立多主體耦合的農村留守義務教育學生關愛服務體系，完善該體系并對之規范管理，出臺各種激勵措施，通過多種形式來支持農村及城市地區的中小學校向外出務工人員子女開放，加強各主體在履行職責過程中的監督和管理。

（三)促進義務教育資源實現均等化

城鄉義務教育資源的均等化對于緩和農村留守義務教育學生教育問題，促進農村留守義務教育學生關愛服務體系的構建，乃至全社會的和諧與穩定都有著重要作用。［7］由于現實社會中的資源、城鄉經濟與社會發展水平、城鄉教育基礎等的不同，城鄉之間、地區之間義務教育水平適度的差別較容易被人們所接受，但過度的差別則容易對公平造成一定的傷害。義務教育資源配置的不均衡已經成為社會各界關注的焦點問題，也成為構建農村留守義務教育學生關愛服務體系的障礙。一般來講，義務教育資源均等化體現著公共服務的平等性，揭示著現今社會中服務型政府的發展方向及其基本性質。義務教育資源均等化不僅可以使農村留守義務教育學生對良好教育的需求得到一定程度的滿足，而且能在全社會起到重視公平的良好示范及導向作用。

（四）促成農村富余勞動力就地轉移，從“出口”方面減少農村留守兒童

目前，到大城市務工是廣大農村地區富余勞動力轉移的主要方向，但可以嘗試促成農村富余勞動力就地轉移。要穩步推進農村地區經濟發展，發展鄉鎮企業，實現農村富余勞動力在本地就業，從而增加農民收入，在為構建農村留守義務教育學生關愛服務體系提供物質支持的同時，減少農村地區留守義務教育學生的數量。與此同時，還要大力發展縣域經濟，改善小城鎮的投資環境，增加農村地區的就業機會，加大農村吸引外來資本的力度，促進二、三產業的發展，充分發揮外出務工人員返鄉就業與創業的帶動作用，促使廣大外出務工人員實現在自己的家門口就業，從“出口”方面減少廣大農村地區的義務教育留守學生。因此，廣大農村地區經濟的發展及廣大農民收入的增長是解決農村留守義務教育學生問題的關鍵一環。［8］

（五）凸顯學校主體的育人功能

促進農村地區的中小學參與到農村留守義務教育學生關愛服務體系構建中來，對學校在其中的職責進行明確分工，從學校、班主任、任課教師、輔導教師等多個層面展開。對于農村地區義務教育階段的學校，其職責多集中于持續關注、部署、研究與具體安排留守義務教育學生關愛服務工作，支持構建該體系的頂層設計，制定構建工作的發展規劃，確保留守義務教育學生學習的正常進行及正確世界觀、人生觀、價值觀的塑造。班主任的主要職責在于貫徹學校及教育主管部門關于留守義務教育學生教育工作的規劃，建立關愛服務的網絡，與留守義務教育學生及其家長保持緊密聯絡，組織留守義務教育學生的家長參與該體系建設的相關工作。任課教師及輔導教師與該體系的建設也有著比較密切的關聯，其職能主要在于對留守學生開展針對性較強的專項輔導及幫扶工作等。此外，學校也可以加強與社會愛心人士的聯系，爭取一些愛心捐贈等。

［1］毛中根，洪濤.服務型政府建設與南京市創業環境優化［J］.南京社會科學，2004，（2）.

［2］竺乾威.公共行政學［M］.上海：復旦大學出版社，2003.

［3］遲福琳.中國政府轉型新課題——從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變［A］.第三屆中國金融論壇論文集［C］.2004.6.

［4］熊國兵.中國構建服務型政府：背景、障礙及對策分析 ［A］.湖北省行政管理學會2005年年會論文集［C］. 2005，12.

［5］李珍剛.當代社會公共性的發展與公共管理者的責任［J］.學習論壇，2009，（12）.

［6］隋建華，孫俊超.地方高校關愛農村留守兒童的路徑探析——基于綏化學院關愛農村留守兒童的思考［J］.綏化學院學報，2011，（6）.

［7］李珍剛.當代社會公共性的發展與公共管理者的責任［J］.學習論壇，2009，（12）.

［8］王正惠.《規劃綱要》視域下農村留守兒童教育關愛服務體系的構建［J］.教育理論與實踐，2011，（12）.

【責任編輯：陳保林】

G629.2

A

1004－518X（2016）04－0237-05

河南省教師教育課程改革研究項目“服務型政府視角下的農村留守義務教育學生關愛服務體系研究”（2015-JSJYLX-053）