檢察機關行政公益訴訟程序與制度探討

周孜予,李北辰

(東北林業大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱　150000)

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檢察機關行政公益訴訟程序與制度探討

周孜予,李北辰

(東北林業大學 文法學院，黑龍江 哈爾濱150000)

關于《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中，對檢察機關提起行政公益訴訟的規定及其沒有做出明確安排的重要制度進行討論與設計，試從司法實踐出發，對檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序、訴前程序與提起訴訟銜接機制以及案件范圍進行分析與探討。希望通過對上述法律程序的詳細探討與設計，建立起基本完善的檢察機關行政公益訴訟制度與規則。為進一步深化司法體制改革，探索建立我國檢察機關提起行政公益訴訟制度，提出啟發性意見。

檢察機關；行政公益訴訟；案件范圍

2015年7月1日，全國人大常委會通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，[1]從制度與程序兩個角度對我國檢察機關提起公益訴訟的相關問題做出了規定，7月2日，最高檢發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，該方案標志著我國在檢察機關提起公益訴訟領域邁出了實質步伐。其中《試點方案》對檢察機關參與行政公益訴訟的受案范圍、身份定位和訴前程序作出明確規定，但對其他重要制度均沒有涉及，除確立了參照行政訴訟法及相關司法解釋的原則外，沒有做出詳細規定。本文擬在深刻體會立法本意的基礎上，結合司法實踐，對《試點方案》中檢察機關提起行政公益訴訟的規定及其沒有做出明確安排的重要制度進行討論與設計。

一　檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序

1.構建訴前程序制度的目的與意義。

相對于其他制度設計的尚待完善，本次高檢院《試點方案》為檢察機關參與行政公益訴訟明確規定了訴前程序。即：檢察機關在提起行政公益訴訟，應以先向有關行政機關提出檢察建議為前提，督促其履行職責或及時糾正違法行政行為。只有當行政機關拒不履行法定職責或拒不糾正違法行為，而國家、社會公共利益仍受到損害之時，檢察機關才有權依法提起行政公益訴訟。

筆者認為，高檢院之所以于《試點方案》為檢察機關提起公益訴訟設立訴前程序，主要出于以下考量。

一是為了保持檢察機關履行法律監督權職能的謙抑性。檢察機關代表國家和公共利益依法行使法律監督權，應當保持謙抑，尤其是行政公益訴訟對于公共利益采取的是公權力的救濟手段，其起訴對象是國家行政機關，在窮盡其他救濟手段之前，檢察機關不宜過早引入訴訟途徑。因為提起行政公益訴訟是救濟公共利益的最后防線，是窮盡其他救濟途徑后的最后手段，并非所有符合嚴重侵犯公共利益的行政行為都必須以提起行政訴訟方式解決。檢察機關提起行政公益訴訟只應是救濟性和終局性解決手段，其提起行政公益訴訟需要有嚴格的條件限制，確保其依法審慎行使其行政公益訴訟人的權力。因此，區別于普通行政訴訟，檢察機關在提起行政公益訴訟訴之前必須設立訴前程序，在先期調查取得違法事實基礎上，先向涉嫌違法的行政機關提出糾正違法行為的檢察建議，其主要目的在于提高司法效率，最大限度地節約訴訟成本和司法資源。同時也更加及時的保護了國家和社會公共利益、更充分的發揮檢察機關的法律監督作用。

二是為了督促涉案行政機關積極依法履行職權。從法律本質上來講，檢察機關在在行政公益訴訟過程中，其地位和性質沒有變化，仍是國家的專門法律監督機關。只是出于履行檢察監督職能的目的，對危害國家、社會公共利益的行政行為采用了不同的監督手段。而行政機關的職責是通過執行國家權力機關制定的法律與決議，通過相應的行政管理活動體現國家意志。行政機關違法行為既可能是主觀有意為之，也可能是客觀條件所致，所以，采取合理的訴前督促手段更有利于推動行政機關積極依法履行職權。在行政公益訴訟中采取檢察建議前置的方法，有利于更好的協調檢察機關與行政機關之間的關系，加強司法機關與行政機關之間的聯系與溝通，從而更好的促進行政機關改進行政措施，依法高效的履行行政管理職能。同時也在某種程度上避免了檢察機關干涉行政行為的嫌疑。

2.檢察建議功能與司法實踐。

在司法實踐中，我國檢察機關履行法律監督職責的方式之一就是在被監督單位行為不當違法時對其提出檢察建議，以督促其糾正違法行為。根據高檢院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》的規定，檢察建議的適用范圍極廣，不僅可以適用于刑事和控告申訴檢察，也適用于預防檢察、民事行政檢察，還適用于反貪污賄賂、反瀆職侵權檢察工作。在行政公益訴訟領域，檢察建議的效力主要依靠于被建議單位的主動接受，因此，為在具體司法實踐中充分發揮檢察建議的功效，檢察機關受理行政公益訴訟案件后，經前期審查認為行政機關某項行政行為確實違法且已對國家、社會公共利益造成損害的，在依法提起行政公益訴訟前，應首先制作檢察建議書發送至該行政機關，以督促有關機關在合理期限內糾正其行政違法行為，并積極采取措施盡可能挽回公益損失，或阻止公益損失的進一步擴大。若涉事行政機關參照檢察建議，及時糾正了自身違法行為，則檢察機關已達到法律監督目的，不必再向法院提起行政公益訴訟。

3.訴前程序與提起訴訟銜接機制。

《試點方案》規定：檢察機關發現行政執法機關的行政行為已經損害到國家、社會公共利益的，可以通過對其發出糾正其違法行為的檢察建議，行政機關應在接到檢察建議書的一個月內予以書面回復說明情況或對其違法行為予以糾正,超期不予回復的或不予糾正的，檢察機關可以依法提起行政公益訴訟。[2]行政公益訴訟是檢察機關依法行使法律監督權權，對于行政機關在社會監管過程中不作為、亂作為，致使國家、社會公共利益受到侵害的最后救濟途徑。檢察機關應當以行政公益訴訟人的身份出庭對其提起訴訟，，并當庭出示訴前發出的檢察建議書，及行政機關的答復情況。

需要注意的是：科學設計建立訴前程序與公益訴訟程序的銜接機制，必須注重加強檢察機關與相關法定主體及審判機關的溝通協調機制，檢察機關在決定提起行政公益訴訟前，必須充分聽取受害主體和其他有權主體的意見和建議，就提起行政公益訴訟的必要性與可行性進行深入充分的研判分析。對于經訴前程序保障，仍無法及時救濟受損公共利益且情形嚴重的，檢察機關應當在層報最高人民檢察院審批后，作出提起行政公益訴訟的決定，避免久督不訴造成的國家、社會公共利益長期受損。

二　檢察機關提起行政公益訴訟的案件范圍

筆者認為，本次高檢院《試點方案》所確定的公益訴訟案件范圍，與司法實踐的預期和學術界和人民群眾的需求相比，還明顯偏窄，實施步伐也較為保守，《試點方案》作為目前階段的指導意見，尚可以理解。不過從長遠角度來講，為了更好的保障國家和公共利益，應當適度拓寬行政公益訴訟的受案范圍。具體來講，應當把以下五方面納入行政公益訴訟案件范圍：

1.涉及食品安全領域的行政案件。

食品安全問題關系到每個公民的生命健康權，食品安全事故一旦發生，其影響范圍巨大、后果惡劣，對公民人身權利和社會公共利益造成巨大威脅，屬于典型的公益訴訟對象。行政機關作為社會的管理者，對于食品及相關生產企業理所應當的負有監督、管理責任，同時對生產質量不符合規定食品的相關企業具有規范、處罰的權利與義務。最近幾年類似“毒奶粉”“毒膠囊”“地溝油”等食品安全事故頻發，嚴重威脅社會公眾生命健康，也對公眾對食品行業的信心造成打擊，使合法生產的企業遭受損失。于此同時，部分行政機關出于懶政思想或利益相關原因，對食品行業的安全監管不力，亟需有力機制對其加以監督，扭轉當前局面。檢察機關應將涉及食品安全領域的案件納入行政公益訴訟范疇，依法監督行政執法行為。

2.涉及公共衛生領域的行政案件。

與食品安全問題一樣，公共衛生同樣關系到公民的生命健康權。區別食品安全問題公共衛生領域專業性更強，群眾依賴度更高，一旦事故發生造成的公眾生命財產損失更為慘重，幾年來發生的幾起大規?！凹偎幇浮焙汀岸疽呙绨浮睂θ嗣袢罕娚】翟斐蓢乐赜绊憽＞科湓虺齻€別企業和機構違背法律與良知，瘋狂逐利之外，也與相關監管部門不作為甚至提供“保護傘”不無關系。為進一步規范公共衛生領域秩序，切實防止公眾生命健康權受到傷害，筆者建議：由檢察機關對公共衛生管理機關怠于履行職責的不作為行為提起行政公益訴訟。

3.涉及壟斷和不正當競爭行為的行政案件。

從法理依據來看，壟斷和不正當競爭等不當商業行為行為毫無疑問的對國家和社會公共利益造成損害，而且由于壟斷和不正當競爭行為的專業性和隱蔽性，反壟斷和不正當競爭的職責對相關行政監管機關的依賴度極高。相應的，一旦監管機關出于利益或其他目的怠于履行監管義務，普通公民和社會團體很難發現并對其提起法律訴訟，從域外國家經驗來看，涉及反壟斷和不正當競爭案件也構成了行政公益訴訟的重要組成部分。隨著我國經濟發展與社會進步，上述不正當經濟行為可能會迅速增加，對社會公共利益造成的損害也將大幅上升，壟斷和不正當競爭行為必須受到充分的行政規制，從這一點出發，筆者認為也應該把涉及壟斷和不正當競爭領域的行政案件納入檢察機關公益訴訟范圍。

4.涉及金融安全領域的行政案件。

類似于商業領域的壟斷和不正當競爭行為，金融領域的違法行為同樣具有專業性強、隱蔽度高、損害范圍廣、維權困難等特點，對行政監管機關提出了很高的要求。然而近年來類似“老鼠倉”“非法集資”等嚴重金融案件時有發生，從另一角度折射出行政機關監管的缺位與錯位。出于保護主義目的，部分違法金融行為甚至獲得了地方政府及監管部門的站臺支持，造成了極為惡劣的影響。公共財產安全關乎社會穩定，影響國計民生，考慮到金融領域的專業性，有必要通過行政公益訴訟手段，建立起對主要監管部門的檢察監督機制。

5.違法使用公共資金的行政案件。

對于各種專項資金的挪用、濫用和截留等違法使用公共資金一直是行政管理領域的高發違法行為。違法使用公共資金案件的一大特征是其多以單位行為出現，如監管單位違法挪用或濫用扶貧資金、社保基金、殘疾人保障金、土地出讓金等。該類案件的另一特征是受害群體極為廣泛，也屬于典型的公益訴訟對象。同時針對違法使用公共資金類案件，調查取證更為困難，普通公民或團體甚至無從知曉案件情況，提起訴訟更是無從談起，筆者于此建議：對于違法使用公共資金的行為，應由檢察機關予以監督，對于沒有觸犯刑法、不構成犯罪的行政違法行為，符合條件的，檢察機關應通過對其提起行政公益訴訟的手段追究其行政違法責任。

三　結論

2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議審議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。同月，最高人民檢察院下發了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，明確了檢察機關提起行政公益訴訟的法律身份和的案件范圍。上述兩文件，開啟了我國公益訴訟領域全新篇章，為全面深化司法體制改革注入了新的活力。授權和規定檢察機關以公益訴訟人身份參與行政公益訴訟，對國家權力配置、機構設置與法律體系建設必將產生歷史性的影響。

以此為前提，筆者認為：探索建立檢察機關提起行政公益訴訟制度，必須圍繞檢察機關的法律監督職能定位，謹慎穩妥的進行制度設計和實踐驗證。嚴防盲目的擴張與濫訴，以防止對現有的司法格局造成不必要的沖擊。另外，在具體操作領域，可以適當發揮創新精神，在不影響大局的前提下，應用新思路、建立新機制，努力把國家最高權力機關的授權用活、用好。

[1]全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定[N].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2015(04).

[2]檢察機關提起公益訴訟改革試點方案[N].檢察日報，2015-07-03(002).

Class No.:D925Document Mark：A

(責任編輯：蔡雪嵐)

On Procedure and System of Administrative Public Interest Litigation by Procuratorial Organs

Zhou Ziyu, Li beichen

(School of Law and Literature, Northeast Forestry University, Haerbin, Heilongjiang 150000，China)

According to "Reform experimental plan of administrative public interest litigation by procuratorial organs", the paper analyzed the pre-litigation procedures of administrative public interest litigation by procuratorial organs, the linkage mechanism of the pre-litigation procedures and action, the scope of the cases. The aim of the discussion is to establish a consummate system and rules of administrative public interest litigation and to further deepen the judicial system . The paper proposed some ways to establish the prosecution of administrative public interest litigation.

procuratorial organ; administrative public interest litigation; case scope

周孜予，博士，副教授，東北林業大學農林經濟管理學專業。

1672-6758(2016)06-0084-3

D925

A

李北辰，碩士，東北林業大學憲法學與行政法學專業。