普惠金融視閾下的社區銀行發展研究

馬延霞　潘　璐

(山東警察學院 偵查系，山東 濟南　250014)

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普惠金融視閾下的社區銀行發展研究

馬延霞潘璐

(山東警察學院 偵查系，山東 濟南250014)

[摘要]圍繞普惠金融體系的建立，需要進一步優化我國現有的以大城市、大客戶、大企業為服務核心的金融服務體系，大力發展以社區銀行為代表的金融組織，滿足小微企業、社區居民等弱勢客戶群體的金融需求。同時，在普惠金融的視閾下，金融機構應樹立新的經營理念，讓金融服務沉下去，社區銀行向低端、“草根”和新的服務領域延伸，使社會各階層享受到便捷有效的金融服務，分享經濟增長的成果。普惠金融體系下發展社區銀行的對策建議：社區銀行需要政策支持；社區銀行要加強自身建設；構建高標準的社區銀行監管體系；建立社區銀行存款保險制度。

[關鍵詞]普惠金融；社區銀行；配套制度；監管體系

一、引言

“普惠金融問題本質上是發展問題。”*2012年6月19日，胡錦濤主席在墨西哥舉辦的二十國集團峰會上指出：“普惠金融問題本質上是發展問題。”這是中國國家領導人第一次在公開場合正式使用普惠金融概念。按照世界銀行扶貧協商小組(CGAP)的發展目標，在政策、立法和規章制度的支持下，每一個發展中國家都將建立這樣一個金融體系，即可持續的、能夠給人們提供合適的產品和服務的金融體系。

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品。”這是黨中央在正式文件中首次使用“普惠金融”這一概念。2016年1月，國務院發布《推進普惠金融發展規劃(2016-2020)》，“規劃”對普惠金融的內涵、發展思路、基礎建設等問題進行了詳細闡述，要求建立完善普惠金融體系，不斷提高金融服務的覆蓋面與滲透率，為全社會所有群體、所有地區提供平等享受金融服務的機會與途徑，尤其是為不發達落后地區、貧困地區、中小微企業、低收入人群等提供有效的金融服務。“規劃”為普惠金融發展繪就了藍圖，但是“規劃”目標的實現，還需要扎扎實實艱苦的工作。圍繞普惠金融體系的建立，需要進一步優化我國現有的以大城市、大客戶、大企業為服務核心的金融服務體系，大力發展以社區銀行為代表的金融組織，滿足小微企業、社區居民等弱勢客戶群體的金融需求。同時，在普惠金融的視閾下，金融機構應樹立新的經營理念，讓金融服務沉下去，社區銀行向低端、“草根”和新的服務領域延伸，使社會各階層享受到便捷有效的金融服務，分享經濟增長的成果。更進一步的，普惠金融體系的構建在兩個背景上交匯，從而社區銀行發展有了更大的施展空間，一個是經濟發展新常態的背景，一個是“大眾創業、萬眾創新”的背景。新常態下，經濟發展速度從高速增長向中高速增長轉向，經濟發展方式從規模速度型增長向質量效率型轉向，社區銀行按照普惠金融的服務理念，服務于弱勢客戶群體，有利于消除貧困、改善民生，促進社會和諧發展；雙創背景下，創業創新成為新的經濟增長點，社區銀行通過滿足小微企業的資金需求，解決創業創新主體貸款便捷的問題，打通金融服務“最后一公里”，給創業創新主體增加市場動力、活力和競爭力。

二、文獻回顧

關于社區銀行的稱謂及定義各國并不統一，德國稱“區域銀行”，日本稱“地方銀行”，美國則稱“社區銀行”。國外學者側重于從規模和社區的角度論述其內涵,如美國獨立社區銀行協會認為，社區銀行特指資金規模在1000萬美元至幾十億美元不等的那些獨立運營的金融機構；Critchfield等人(2004)進一步界定了社區銀行的內涵與規模，指出社區銀行是包括銀行、獨立銀行和儲蓄控股公司等在內的總資產或儲蓄規模小于10億美元的金融組織。*Tim Critchfield,Tyler Davis,Lee Davison,Heather Gratton,George Hanc,and Katherine Samolyk.Community Banks-Their Recent Past,Current Performance,FDIC Banking Review,2004(16):356.我國學者在詮釋社區銀行概念時側重于社區銀行的定位與規模，如巴曙松(2002)認為，社區銀行是指在一定地區的社區范圍內按照市場化原則自主設立、獨立按照市場化原則運營，主要服務于中小企業和個人客戶的中小銀行。*巴曙松：《社區銀行能否成為中國銀行業放松管制的突破口？》，《現代科學管理》2002年7月。劉偉(2004)、鐘偉(2004)在界定社區銀行概念時均強調其服務對象，指出社區銀行就是要為社區內的中小企業、居民服務。隨著我國金融體制改革的不斷推進，學者們對社區銀行的發展表現出了更多的熱情，并就其建立的必要性、市場定位及風險防范等提出了不同的觀點。如徐佼、楊燁(2008)指出，發展社區銀行是我國滿足多層次金融需求的必然選擇；*徐佼、楊燁：《村鎮社區銀行:城市金融反哺農村金融的選擇》，《吉林工商學院學報》2008年第1期。高曉燕(2006)也認為,社區銀行的設立是解決當下中小企業融資困境的有效途徑；嚴谷軍(2007)則將社區銀行的目標市場鎖定為社區，目標客戶就是社區內的家庭、小微企業和農戶；賴正球(2007)也指出，社區銀行的競爭優勢在于其“草根性”、“親民性”的運作模式可以為異質性的金融需求客戶提供差異化的金融產品；*賴正球：《美國社區銀行發展研究及借鑒》，蘇州大學學位論文，2007年。錢勇、洪福生(2009)通過對社區銀行經營特征的分析提出了社區銀行在吸收存款、內控防范等方面存在不足；*錢勇、洪福生：《中小企業融資對社區銀行的依賴：山西個案》，《改革》2009年第10期。孫章偉(2009)則在借鑒國際金融危機經驗教訓的基礎上，著重探討了社區銀行的風險防范措施。*孫章偉：《美國社區銀行的最新發展和危機中的財務表現》，《新金融》2009年第8期。

通過對社區銀行相關文獻的梳理，我們感到既往的文獻對社區銀行的市場定位、發展優勢等內容的研究較為成熟，對普惠金融視閾下的具有本土特色社區銀行的研究還不盡如人意。為此，我們擬結合我國金融體系的發展現狀，借鑒發達國家通過發展社區銀行構建普惠金融體系的成功經驗，對我國社區銀行發展進行針對性研究。

三、我國發展社區銀行的機遇和挑戰

“發展普惠金融”，既是我國經濟社會發展的現實需要，也是金融發展框架性理念上升為金融發展戰略的必然選擇。盡管普惠金融對于深化我國金融體制改革具有里程碑的意義，但是既有的金融生態對于社區銀行的發展來說，還是機遇與挑戰并存。

(一)社區銀行的發展機遇

1.社區銀行的定位契合普惠金融理念。社區銀行定位于服務社區居民和小微企業，是解決中小企業融資困難，滿足中小客戶金融需求的重要途徑。眾所周知，中小企業融資難已成為阻礙我國實體經濟發展的桎梏，而且一直以來得不到有效解決。2014年3月，新修訂的《公司法》進一步降低了公司設立的門檻，新創中小企業(公司)如雨后春筍急速增長，蓬勃發展的市場蘊含著巨大的融資需求。然而令人遺憾的是，大銀行信貸門檻高、各種手續繁復，令眾多中小企業望而卻步。據《中國中小企業信心指數報告2014》，2014年12月我國中小企業信用指數由11月的54.4下降至54.0，表明銀行對中小企業的放貸意愿連續第4個月出現下降。中小企業之于社會經濟的意義，無須贅述。中小企業融資現狀必須得到有效改善，否則中小企業的發展前景令人堪憂。解決融資難問題，需要制度創新，而社區銀行的出現就是有效緩解中小企業融資難的制度創新。一方面社區銀行定位于服務社區內的中小企業，貸款門檻低，手續簡單靈活，可以向中小企業客戶提供更有針對性的融資服務，可以有效的降低中小企業的融資成本；另一方面社區銀行具有穩定的存款，金融資本獲得成本不高，能夠保證自身業務平衡運轉。可以說，社區銀行是促進中小企業可持續發展的重要方式之一。另外，隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，居民手中可支配收入持續增多，人們對金融服務的需求也發生了前所未有的變化。大銀行的金融服務有其特定的服務對象和階層，出于成本、績效、風險多方面的考慮，大銀行往往難以滿足中小企業或個人對金融服務的需求。普惠金融的服務理念，彌補了市場需求。社區銀行金融產品靈活多樣，限定性條件少，資金需求金額低，能夠較好地滿足中小客戶的金融需求和向中小客戶提供更多的金融便利。

2.新型城鎮化建設蘊含巨大資金需求。目前，我國城鎮化建設已進入以提高質量為核心的轉型發展新階段。國家發改委的一項研究預計，我國總體城鎮化建設所帶動的投資將高達40萬億元。*見國家發改委等主管部門編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011-2020)》。全面推進的城鎮化建設將帶來巨大的金融需求和金融服務的多元化，為社區銀行發展提供了一個非常有利的外部環境。一是城鎮化建設涉及投資領域眾多，基礎設施建設、城鄉人口流動、居住環境改善、產業結構升級、農業生產方式調整等將會產生大量的資金需求。未來十年我國將有約3億人從農村轉移到城鎮，政府需要承擔約36萬億元的轉移成本，而龐大的資金需求依靠現有融資途徑和工具是難以彌補的。同時，銀監會出于風險控制及結構調整的考慮，加大了對地方融資平臺公司借款的總量控制和名單控制，從而導致地方政府在推進本地城鎮化過程中的資金壓力越來越大。社區銀行的建立則可以有效的歸集、高效運用民間資本，提高城鎮化建設資金的使用效率，緩解地方政府的財政壓力。二是城鎮化建設的推進改變了城鄉居民的消費理念，對于金融產品的需求不斷增多、服務體驗不斷提高，即城鄉居民的金融需求不斷上升，而現有金融服務體系已不能滿足。大銀行出于逐利的目的，在基層社區網點較少、產品單一，導致基層社區出現金融服務空白。社區銀行立足社區、服務社區的經營理念，符合普惠金融要求金融機構下沉基層、服務大眾的服務宗旨，可以緩解長期以來基層社區金融服務缺位的狀況。

3.數量眾多的中小銀行機構為社區銀行提供了發展基礎。據中國銀監會年報顯示，截止2013年底，我國銀行業金融機構共有法人機構3949家，各類中小銀行機構達3600家，占法人銀行業金融機構的91.2%。*數據來源于中國銀監會網站。本文3600家中小銀行包括12家股份制商業銀行、145家城市商業銀行、468家農村商業銀行、122家農村合作銀行、1803家農村信用社、987家村鎮銀行、14家貸款公司及49家農村資金互助社。相比大銀行，這些中小銀行在縣域以下地區的網點較多，稍加改造便可以成為利民性更強的社區銀行，且成本支出較少，有利于提升中小銀行改造的積極性。如在農村地區網點最多、覆蓋面最廣的農村信用社就可以依托自身優勢，借鑒美國富國銀行模式，開始積極探索社區銀行小區金融便民店等多種經營模式，除現金業務以外，可以根據社區居民的需要推出諸如網上銀行、手機銀行、理財產品、小額信貸、水電繳費等多項金融業務。由于這些服務聚焦社區、產品價格合理、服務便利，所以可以大大提高客戶粘合度，在迅速贏得社區居民信賴的同時進一步開拓細化業務。

(二)社區銀行發展面臨的挑戰

1.整體實力欠缺制約社區銀行發展。作為新興事物，社區銀行在整體實力方面仍有欠缺，主要體現在：一是金融產品創新能力不足、產品單一，針對社區特點的個性化產品和服務匱乏。如有些社區銀行就是繳費與理財，其他銀行業務不受理，除去錯時上下班以外并未體現出其經營靈活、便利的特征，反而因為規模小、業務單一限制了其發展；二是業務人員短缺，使得社區銀行在機構設置、風險防范、制度建設等方面與大型銀行存在較大差距。由于缺乏規范的制度指導、有效的人員管理和積極的激勵機制，社區銀行得不到有效的人才供給，多數從業人員缺乏金融知識，從業經驗不足，不利于業務拓展；三是社區銀行經營理念與發展要求存在差距。多數銀行機構在嘗試社區銀行經營時不能真正理解其普惠金融的內涵，被動地轉變經營形式而不是經營理念。如不少城商銀行對社區銀行的探索主要關注于品牌宣傳，國有銀行成立的社區銀行經營目標難以融入社區服務，設計的金融產品依然以“高大上”為其基本依托，不適合社區中小服務對象。

2.信用環境不佳為社區銀行發展帶來隱患。社區銀行的信貸業務主要是“關系型”信貸，而非傳統意義上的“交易型”信貸，其特點是發放貸款主要依靠軟環境，如信貸員對社區居民的了解、熟人擔保等，抵押、擔保等手續并不規范，因此發放的貸款容易出現“逃債”現象。同時，貸款主要集中于本社區內，客戶主要為信用意識不強的中小企業和社區內普通居民，這一服務對象的特征很容易造成社區銀行的經營風險。就我國整體信用環境來看，普遍存在信用體系不完善，社會信用缺失嚴重等不利因素，據相關數據顯示，截止2013年底，我國公共征信系統覆蓋率僅為30.2%，遠低于歐美發達國家，信用體系不完善已成為我國金融機構尤其是社區銀行發展的重要阻礙，不利于社區銀行的推廣普及。

3.外部環境對社區銀行發展形成挑戰。第一，社區銀行面對日益激烈的市場競爭。在吸收存款方面，大銀行具有得天獨厚的優勢，人們出于聲譽等因素對其信任度更高，社區銀行在發展初期難以取得人們必要的信任，市場競爭處于劣勢；在貸款方面，政府近年來陸續出臺了不少優惠政策鼓勵銀行為中小企業放貸，增加中小企業的貸款途徑，這在客觀上也分流了部分社區銀行的目標客戶。作為新興事物，社區銀行的業務開發還處于初級階段，產品創新及服務水平還存在諸多不足，要贏得市場還有很長的路要走。第二，互聯網金融的快速發展成為社區銀行的重要挑戰。互聯網金融的興起打破了金融服務的時空界限，對傳統銀行業務形成有力沖擊。客戶通過網上銀行可以快速便捷的辦理多種轉賬、理財等銀行業務，地域限制被創新的金融產品不斷突破，金融服務的及時、便捷和便利，與社區銀行的優勢出現重疊，導致社區銀行服務下沉優勢與關系型信貸優勢受到重大挑戰。另外，缺乏必要的法律法規，不僅社區銀行監督管理難以規范，而且還極易造成監管標準各異、監管者自由裁量權過大等問題，不利于社區銀行健康有序發展。

四、發達國家社區銀行的經驗借鑒

(一)法律法規體系完善

社區銀行發展成熟的國家都具有完備的法律法規體系。在這個體系中，既有宏觀層面的關于社區銀行準入、經營、退出、監管方面的法律法規，也有具體到規定機構經營地域、經營網點等方面的法律法規。如美國的《國民銀行法》、《銀行合并法》對于商業銀行的經營區域，就以聯邦法律的形式予以規定；《社區再投資法》規定每家經營存貸業務的金融機構必須滿足整個社區的信貸需求，包括中低收入社區，并以此作為其增設分支機構、開展新業務的重要參考。又如《誠實信貸法》、《公平信用結賬法》、《公平信用報告法》為社區銀行的信用管理提供完整的制度依據。通過這些法律法規，對社區銀行的經營予以規范約束，使社區銀行的發展有章可循、有法可依。

(二)市場定位精準、經營理念先進

精準的市場定位和先進的經營理念是發達國家社區銀行得以持續發展的重要原因之一。在市場定位方面，社區銀行以中小微企業、社區居民、家庭和農戶為主要服務對象，如美國的社區銀行提供了全國50%以上的小額貸款；歐洲、澳洲的社區銀行注重社會功能，不以盈利為主要目的，服務對象主要為服務轄區內的中小企業、老人、殘疾人、低收入人群等弱勢群體；南美洲一些國家則把為貧困人口提供貸款作為社區銀行的主要業務。在經營理念方面，實施差異化戰略，注重發揮社區銀行自身優勢，回避與其他金融機構的正面競爭。在選擇服務區域時多選擇農村和城鄉結合部，不盲目擴張經營規模和不斷拓展經營業務，同時業務費用低廉，如美國社區銀行的業務收費普遍比大銀行低15%左右。另外，注重金融產品的持續創新滿足客戶個性化的金融需求，以服務打造品牌。如美國富國銀行社區銀行的金融服務涵蓋儲蓄、融資與財富管理三大領域，社區內客戶各層次的金融需求基本都能得到滿足。

(三)監管體系完備

社區銀行面臨的經營壓力和潛在風險并不遜于大型銀行，因此各國都十分重視本國社區銀行監管體系的構建。美國對于社區銀行的監管十分嚴格，對其監管主體、監管標準及監管內容都進行了法律層面的規定。美國社區銀行的監管主體與方式以銀行自身內部控制為根本，以金融監管當局的專職監管為關鍵，以行業協會的自律監管和以存款人代表的社會監督為補充。*李長健、毛丹丹：《我國農村社區銀行的監管制度探討》，《海南金融》2013年第2期。在內部控制上采用民主管理方式，在監管主體上實施多元化監管。美國聯邦存款保險公司主要監管社區銀行的資產流動，聯邦儲備銀行則著力于社區銀行的信用監管，貨幣監理署強調監測社區銀行的業務數據和監管社區銀行的業務交易，州政府側重對社區銀行是否遵守相關法律法規進行監管；在監管內容上豐富而具體，涵蓋了市場準入、經營、退出等諸多內容，尤其是通過《金融機構改革、恢復和強化法》等8部法律或法律修正案對社區銀行的退出方式、程序等做出明確規定，以保證社區銀行正常有序退出；通過存款保險制度的實施來維護存款人與債權人利益，降低金融風險、避免出現社會風險。

(四)政策扶持到位

社區銀行發展成熟的國家在社區銀行發展過程中普遍給予多方面的政策扶持，除前文所述的法律法規制度保障以外，還采取多種形式的財政支持，如通過采取低息或無息貸款資金、提供政府擔保、實行差別準備金制度、損失補貼、稅收優惠，甚至政府直接注資等方式為社區銀行提供實質性的資金支持。如日本政府對社區銀行存貸款利率和資本充足率實行優惠政策，免征營業稅、固定資產稅及所得稅，允許分紅進入成本；法國政府從20世紀60年代起就采取預留專項資金的方式向法國農業信貸互助銀行提供利息補貼；美國聯邦政府允許社區銀行參照市場利率自主決定存貸款利率，免繳存款準備金、免征或減征部分稅賦等。

五、普惠金融體系下發展社區銀行的對策建議

(一)社區銀行需要政策支持

作為我國普惠金融體系的重要組成部分，社區銀行的建立與發展需要政府相關部門的統籌規劃，出臺包括法律法規、制度建設、財政支持等政策予以扶持，為社區銀行發展提供良好的金融生態環境。一是盡快出臺或完善相關法律法規。可以通過對《商業銀行法》等現有法律法規的修訂，補充關于社區銀行的專項法規，對其性質、注冊資本、經營區域、業務范圍、市場定位、退出機制等內容予以明確，效仿美國嘗試頒布信用監管方面的法律法規，降低信用風險。二是建議明確社區銀行享受各種服務于中小企業、服務三農的財政補貼及稅收優惠，減免營業稅、所得稅，向社區銀行提供政策性業務貸款補貼、中小企業風險補償金等，鼓勵社區銀行發放貸款。三是地方政府應在營業場所選取、基礎設施配置等方面給予社區銀行一定的便利條件。中央銀行與監管部門在資金拆借、存款準備金繳納方面給予政策支持，增加社區銀行的貸款投放能力。

(二)社區銀行要加強自身建設

面對眾多挑戰，社區銀行需要加強自身建設才能在競爭中脫穎而出。一是準確定位，堅持差異化戰略，選擇大型銀行服務空白區，大力開辟中低端客戶市場，圍繞服務社區的核心目標，立足服務社區居民、服務中小企業、服務三農，不盲目追求規模與品牌效應；二是加強金融產品創新，發揮“金融+生活+工作”服務體系的優勢，融入社區居民生活場景，為社區提供個性化、定制化的金融服務。三是提高服務質量，通過熱情、周到的服務增強客戶對社區銀行的認同與信任，為形成忠誠的客戶群與穩定的儲蓄提供堅實的基礎。四是建立完善的公司治理機構，用現代企業制度約束社區銀行的經營與管理，以提高社區銀行經營決策的科學性，注重員工培訓、提高綜合素質、加強人才儲備、提升核心競爭力。五是順應互聯網時代潮流，嘗試建立特色化的社區電商平臺，在社區形成線上線下協同作業的一體化金融服務體系。區別于傳統電商網站產品繁多、商戶數量大的特點，社區銀行電商網站可主打不同社區、特色商戶的差異化服務，為客戶提供簡單實用、操作方便的社區金融體驗。

(三)構建高標準的社區銀行監管體系

由于社區銀行的經營特性，對其監管應有更高的要求。政府相關部門應加強社區銀行的外部監管與內部管控。外部監管主要包括：出臺或完善各類監管法律法規，保證社區銀行依法合規經營；制訂社區銀行審計機制、授信審批流程化機制、信息披露制度等規章；現場與非現場監管手段相互配合和互補，持續性跟蹤監管社區銀行業務經營的資本充足性、流對性、風險性等，對于出現的違規操作進行問責，出現的風險及時預警；充分發揮中介機構、社區銀行行業協會、消費者保護機構等社會力量的監督作用，加強對社區銀行的約束力，避免出現非法集資、放高利貸等違法行為，損害客戶利益。內部管控主要由社區銀行通過制度監管、人員監管來實現。制度建設方面側重細化、量化，豐富風險考核內涵，建立內控規劃責任制；監管制度既覆蓋前臺營銷也涵蓋后臺維護，強化柜面信貸業務巡查；完善業務流程，如銷售理財產品時應對投資者進行風險能力評估，貸款時應嚴格履行貸前審核、貸中監督、貸后追蹤制度等；人員監管應做好工作人員風險管理培訓及職業道德培訓，完善獎懲機制；業績考核應加大風險考核力度，提高風險認知度，增強風險防范能力。

(四)建立社區銀行存款保險制度

美國社區銀行之所以能夠與大型銀行共存發展，存款保險制度的保障可謂功不可沒。存款保險制度的存在，保證了銀行破產倒閉后存款人的利益能夠得到最大化的保障，穩定市場信心，避免出現金融市場過度動蕩。目前，我國社區銀行獲得國家財政的支持不多，一旦破產沒有國家財政作為后盾，存款人、投資人將遭受巨大損失，社區銀行也會遭遇信任危機，不利于其今后發展。存款保險制度的建立可以為社區銀行提供最好的信用基礎，它能夠增強客戶對銀行的信心，同時也可以依托市場分擔銀行經營風險，為社區銀行有序退出市場提供通道。建立存款保險制度應立法先行，對投保方案、費率、賠付額度、監管等方面做出明確細致的規定。

(責任編輯：欒曉平)

[中圖分類號]F83

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4145[2016]05-0134-05

作者簡介：馬延霞，女，山東警察學院偵查系副教授。研究方向：財政與金融、經濟犯罪偵查。

收稿日期：2015-10-17

潘璐，女，山東警察學院偵查系講師。研究方向：國民經濟學、經濟犯罪偵查。