政社互動：基層自治的本質回歸——基于Y社區自治實踐的微觀分析

于　帥

(蘇州大學 馬克思主義學院，江蘇 蘇州　215123)

政社互動：基層自治的本質回歸
——基于Y社區自治實踐的微觀分析

于帥

(蘇州大學 馬克思主義學院，江蘇 蘇州215123)

摘要：“政社互動”作為一種實行基層群眾自治的新模式，其本質在于通過整合基層自治要素資源和“清單化”管理來實現基層自治。Y社區在“政社互動”過程中具有較強的資源意識，通過整合與開發區內各類資源來實現基層自治，取得了不錯的社會效果，更進一步彰顯了基層群眾自治制度的本質精神。當然，Y社區在新模式推進過程中也面臨著“制度依賴”、社會組織發展缺位和權力尋租等問題。

關鍵詞：政社互動；基層自治；Y社區；資源

十八屆三中全會提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，將以往中國社會秩序的實現思維由“管理”轉變為“治理”，只一字之差卻反映出上層權力要通過自我約束以實現對公民社會的松綁。作為基本社會治理單元的城鄉社區治理問題，在社會治理現代化目標實現過程中，顯得尤為重要。特別是基層公民社會尚未形成，在傳統管理主義“越位代管”影響之下，基層自治的民主精神無法得到有效地彰顯。早在社會治理現代化目標提出之前，黨中央、國務院就已開始嘗試理清“政府”與“社會”之間關系，要求建立“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”(以下簡稱“政社互動”)的機制。為實現基層群眾自治精神的本質回歸，Y社區根據基層自治原則和“政社互動”治理模式的制度安排，通過整合轄內資源，優化工作內容，實現了基層民主與社區治理的有效耦合。

一 “政社互動”治理模式的基本邏輯

“政社互動”，是“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”的簡稱。以往政府權力與基層自治之間是“前強后弱”，形成“上面千條線，基層一根針”[1]的格局。而推行“政社互動”治理模式后，鎮政府和基層群眾自治組織協商產生兩份清單，即《基層群眾自治組織協助政府工作事項》與《基層群眾自治組織依法履行職責事項》。根據清單簽署《委托管理協議書》，政府管理基層由基層協助管理，變“命令”行為為“委托”行為。如Y社區在推行居家養老服務時凸顯了“政社互動”的基本邏輯，Y社區所在鎮政府從養老服務提供者轉變為養老服務購買者，即政府購買公共服務。這種模式的意義不僅在于為政府減壓，而更在于激活社會力量共同參與社會養老問題治理。在政府“購買服務”過程中，同時也積極發揮了群眾自治組織的作用，激發了群眾自身參與養老服務工作的積極性。在整個居家養老服務事業推進過程中，政府、基層自治組織、基層群眾和志愿者隊伍等都起到了巨大的獨特作用，只有各方協同互動，才能有效推進居家養老事業，這正是“政社互動”的本質所在。

二 “政社互動”中基層社區的資源意識

“政社互動”的本質在于激活基層治理要素參與社會治理的動力，由于是基層自治組織自下而上的提供服務，基層自治組織在資源方面有較大短板。除利用既有資源，Y社區還充分發揮基層創造力，從“資源開發”角度入手，根據本社區的實際情況，整合、挖掘社區內的特色、專業化資源，經過一段時間的摸索，充分發揮了駐區單位、社會組織、居民代表等資源優勢，并形成了具有Y社區特色的“政社互動”治理模式。

1.駐區單位公益資源的整合與共享。

在Y社區轄區內，有行政機關、企事業單位等7家，個體工商戶42家，這些單位是社區自治的參與主體，同時也是潛在的公益性資源。為利用這些公益性資源，Y社區成立了“天使愛心服務站”，其目的在于進一步加強社區服務工作能力。“服務站”的建立與運行需要兩大支柱：資金和志愿者隊伍。為解決資金問題，Y社區發動各駐區單位向服務站捐資4.3萬元，作為啟動資金，并實行專款專用，公開透明；為解決志愿者隊伍問題，社區發動各駐區單位組成志愿者隊伍，其中包括黨員志愿者、社區干部、社區民警、個體經營戶等，至2015年，陽光愛心服務站已發展65名志愿者，建立扶貧幫困、醫療保健、精神慰藉等7個服務小組。Y社區還特別重視志愿者隊伍建設，通過制度化、組織化、功能化方式，使“天使愛心服務站”獲得了不錯的社會口碑。同時，通過服務站平臺，Y社區還號召駐區單位家庭參與社區治理，特別是青少年公益實踐，獲得了不錯的社會效益。

2.組織化專業資源的挖掘與開發。

為豐富社區居民的文化娛樂生活，Y社區通過對本社區居民特長優勢的調查與挖掘，成立了以本社區居民為骨干的“陽光藝術團”。藝術團內設舞蹈隊、腰鼓隊、合唱隊、健身隊、拳操隊等多支文體團隊。還通過“政社互動”模式向鎮政府申請聘請專業文藝指導老師參與“陽關藝術團”。藝術團定期開展活動，進行公開文體表演，通過較為專業的藝術文體表演，豐富了自己和社區居民的文化生活，并在此過程中融洽了居民之間的關系。除了藝術團外，Y社區還組織原政法系統退休老同志建立法律咨詢平臺，每周一下午為社區居民提供專業的法律咨詢服務，取得了不錯的社會效果。

3.業主委員會影響力資源的集成與潤化。

在城市社區中，業主委員會并不是一個新鮮的組織，但由于政府行政權力的統攝力過大，以至于業主委員會具有半官方性質，其自身并不獨立。業主委員會本身的功能性缺失，使得業主委員會的地位總是得不到業主的廣泛認可，為解決這種問題，Y社區通過廣泛耐心的宣傳和積極動員，以“海選”方式產生了具有廣泛群眾基礎的業主委員會，業主委員會委員中有機關工作人員、退休教師、社區志愿者、社會組織、團體核心人物等，在小區中有較高的威望和人際關系。這種“影響力資源”是隱性的，但影響卻更為直接。Y社區充分集成這種“影響力資源”，進而構建較為健康的社區治理生態，潤化居委會、第三方服務單位和居民業主之間的關系，這種工作思路也取得了較好的社會治理效果。

三 “政社互動”的積極作用

從Y社區所在鎮“政社互動”試點開始到現在，Y社區的試點工作已滿六年。在這六年里，Y社區的治理情況發生了較為顯著的變化。通過調查發現，Y社區“政社互動”有著以下幾個方面的積極作用。

1.理順了政府與基層自治組織的權責關系。

基層群眾自治組織在自我管理方面擁有充分的自治權，但在實際操作過程中卻成了政府的權力“末梢”，長期處于政府的行政隸屬之下。基層群眾自治組織自治權之所以難以實施，其原因在于政府權力邊界的模糊，政府權力延伸到基層，特別是基層群眾自治組織的工作績效評價權也牢牢被政府權力所綁架。這其實也是政府“懶政”的表現，企圖通過行政強制命令的方式讓基層簡單服從而不反對，從不去考慮基層積極性問題。“政社互動”使基層自治權得以松綁，并倒逼政府收斂權力，促使其思考如何與基層自治達到生態平衡。Y社區居委會工作人員認為通過簽署委托協議，社區的工作任務十分明確，政府部門不能隨意下派額外的任務，這不僅有利于減輕社區干部的工作負擔，也使政府工作更具有針對性，使他們有更多的時間和精力為普通社區居民服務。

2.保證了委托管理所產生的費用。

以往社區工作千頭萬緒，而政府對于基層自治經費管控過于嚴格，資金短缺成了基層工作的難題。一方面基層自治組織需要完成政府交代的指標任務，另一方面又要很好完成服務人民的目標，這沒有足夠的資金支持是很難做到的。實行“政社互動”后，由于經費管理按照“權隨責走，費隨事轉”[2]的原則，按照簽訂的協議支付委托管理費用。委托協議使社區治理經費有了制度保障，履職評價標準和具體化的委托管理事項使得社區治理經費支付有了確定性和更為規范化。社區治理經費有了保障也使得社區工作人員增強了工作積極性，較大程度上避免了“白干活，不給錢”的尷尬處境。如Y社區在開展人口普查期間，由于Y社區人口流動面較大、組成結構復雜等原因，普查工作量較大，需要較大的經費支持。社區根據普查工作量的大小，在“政社互動”工作框架下，與政府明確了普查經費。由于有經費保障，社區聘用了45名普查員，在規定時間內較好地完成了10600名居民的人口普查工作。

3.為社區整合多方資源提供了新思路。

以往社區為應付政府的各種指標任務和檢查，總是做足表面文章而忽視深入研究如何為社區服務的問題。實行“政社互動”以來，社區真正回歸其自治本位，由于有足夠的經費保障，社區便更多地通過開發社會自治資源，外包服務項目，挖掘和孵化社會組織等方式來調動各方積極性，進而整合多方資源參與社區自治。基于理性“經濟人”假設，基層群眾自治組織作為聯絡政府行政管理與社區居民自治的紐帶，其在有確定經費支持的情況下會主動尋找承載社會服務功能的服務第三方以緩解自身工作壓力，以期回歸其組織者、聯絡者、傳達者的角色，這樣便會促使基層群眾自治組織努力整合多方資源以拓寬服務渠道，在自治層面實現最小投入而收益最大化目標。

四 “政社互動”治理模式運行中的問題及其對策

“政社互動”治理模式實現了Y社區自治工作的制度解放，產生了較好的社會治理效果，但不可否認的是，由于新模式的無例可循和制度依賴等方面的原因，Y社區的“政社互動”工作也存在著一些問題，這些問題雖初見端倪，但應得到重視。

1.“政社互動”中制度依賴問題。

盡管政府與社區自治組織簽訂了委托管理協議書，也列出了兩份“清單”，明確了政府與社區的權責關系，但政府在實際行政管理過程中仍存在較為明顯的路徑依賴性。政府表現出對傳統管理主義模式的制度依賴，并按照傳統的行政命令方式向社區增派協議框架以外的工作；而社區工作人員也表現出一定的路徑依賴性，即對傳統政府管理主義的適應性導致其對政府的增派任務行為也一般不敢拒絕，遇到事情先請示等現象也有所顯現，這也反映出社區在自治能力方面的缺陷。比如Y社區所屬鎮在Y社區舉辦某項活動后，該鎮要求Y社區工作人員撰寫活動通訊稿、活動總結，整理活動記錄冊等，而這種任務并不在協議規定的事項之內，這實際上增加了社區的工作量和社區的負擔。

為此，政府應該加強對自身權力的自我約束，嚴格按照“委托協議”來執行“政社互動”，并進一步制定相關監督機制，通過多方面監督，來實現自我約束；制定“協議外溢權問責”制度來保障基層自治組織能夠切實按照“委托協議”來履約；基層自治單位相關工作人員也要增強自治意識和權利意識，嚴格按照委托事項清單來履約。

2.社會組織發展缺位問題。

農村社會家族性特點較為突出，血緣關系是農村社會成員聯系的最重要紐帶。而隨著社會的發展，利益主體也日趨多元化。血緣關系不足以承載越來越復雜化的社務，需要各種社會組織、團體等的出現來使利益集群。但Y社區社會組織普遍發展程度不高，其社會組織多是由駐區單位工作人員、黨員、社區工作人員、志愿者等組成，因而這些社會組織必然存在先天的不足。在獨立性意義上，這些社會組織專業性不強，在特殊服務項目承接上更顯業余，因而他們所提供的服務范圍也較為狹窄。

隨著人們的服務需求多樣化的發展，必然要培育更多真正意義上具有較高獨立性的社會組織。當社區獲得更多的自治權時，社區往往會尋求社會組織以承接相應的服務。在“政社互動”治理模式下，若要更高程度改善治理效果，提升服務水平，離開社會組織的參與，是很難實現的。為此，政府應該依托社區，通過建立社會組織孵化基地，針對社區居民需求來孵化業務較為復雜、組織化程度更高的、尚處于創業期的社會組織；積極推廣“服務購買”理念，為那些有償但價格優惠的服務尋找市場。

3.基層自治權力尋租問題。

政府雖然就委托管理費用進行了總額限定，也就委托管理費用使用范圍進行了明確化和規范化，但由于基層事務的細致性，以及政府與基層自治單位之間的信息不對稱等原因，社區基層自治組織在“充權”的過程中可能會導致社區自治權力在場的不作為，并進而產生“權力尋租”問題，其外在表征是社區治理費用的上升。費用的上升除了支付理當支付的委托管理和購買服務費用外，基層權力尋租也可能是一個不能忽視的隱患，這需要政府不在場權力的適當作為和基層權力監督機制的建立，進一步增進社務信息公開等。

參考文獻

[1]陳朋.政社合作中的基層社會管理創新——政府行政管理與群眾自治銜接互動的太倉實踐[J].中共中央黨校學報，2012(06)：76-77.

[2]許遠旺.社區重建中的基層治理轉型——兼論中國農村社區建設的生成邏輯[J]. 人文雜志，2010(04)：179.

Class No.:C912.81Document Mark：A

(責任編輯：宋瑞斌)

On Essence of the Grassroots Self-government Based on the Practice of the Y Community

Yu Shuai

(School of Marxism, Soochow University, Suzhou, Jiangsu 215123，China)

Abstract：Government-society interaction is a new mode of grassroots self-government. Its essence is to realize the self-management by integrating the elements of grassroots. The practice of Y Community is of great significance in the course of government-society interaction. Through integrating, Y Community wants to realize the grassroots self-government which has achieved good social results, and further more manifested the essential spirit of the grassroots self-government. The Y community is also facing the absence of social organization development and power rent-seeking and the system dependence in promoting the process of the new mode.

Key words：government-society interaction; grassroots self-government; Y community; resource

中圖分類號：C912.81

文獻標識碼：A

文章編號：1672-6758(2016)02-0026-3

作者簡介：于帥，碩士，蘇州大學馬克思主義學院。研究方向：社區思想政治教育。