論京津冀區域一體化碳足跡盤查之立法構建

曾 菲

(南開大學 法學院，天津 300350)

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論京津冀區域一體化碳足跡盤查之立法構建

曾 菲

(南開大學 法學院，天津 300350)

全球變暖的趨勢下，“碳足跡”一詞逐漸進入人們的視野，碳足跡因對發展低碳經濟具有重要作用成為人們關注的焦點。英國、日本和韓國碳足跡盤查的成功推廣提供了寶貴的經驗，如注重通過多位一體的立法來統籌碳足跡盤查評價標準和規范，設立獨立的碳足跡盤查管理服務機構等。但是，京津冀地區碳足跡盤查規范的設立，既缺乏頂層的立法制度供給，又缺乏國家層面的統一參考標準，且相對封閉的地方立法模式使京津冀碳足跡盤查難以通過立法形成一體化格局。因此，建議在我國《立法法》中增設關于跨區域政府聯合立法的規定，京津冀轉換立法路徑，制定京津冀區域一體化碳足跡盤查共同規章，構建碳足跡盤查統一評價標準與體系。

京津冀區域一體化；碳足跡盤查；立法構建；跨區域共同規章

京津冀地區土地面積21.8萬平方公里，常駐人口約為1.1億人，其中外來人口為1750萬。以汽車工業、電子工業、機械工業、鋼鐵工業為主，是全國主要的高新技術和重工業基地。同時，京津冀地區也是全國大氣污染的重災區。碳足跡盤查(以下簡稱碳盤查)是量化產品或服務碳排放信息的技術手段。碳盤查能透視碳排放來源，因而可直接影響消費者的消費行為和生產者的生產決策。實力強的企業可借以提升企業的環保形象，提高低碳經濟下企業的國際競爭力。居民可以根據足跡盤查的當量來改善自己的生活習慣，選擇低碳消費品，減少大氣環境污染。[1]在京津冀地區實施碳盤查將對該地區的大氣環境的改善、低碳經濟的發展、國際競爭力的提高有所裨益。

一、碳盤查的概念和意義及其對京津冀發展低碳經濟的重要作用

隨著全球氣候變暖，減少溫室氣體的排放成為國際社會關注的焦點。“碳足跡”一詞逐漸進入人們的視野，成為全球討論的熱點。于是，可量化碳排放的碳盤查很快在世界范圍內推行開來。

(一)碳盤查的概念

碳足跡概念是由哥倫比亞大學的REES和WACKERNAGEL提出的生態足跡的概念發展而來，但具有其特有的含義。REES和WACKERNAGEL采用生態足跡來描述人類生產消費對生態環境造成的影響，并以生態生產性土地面積表示。[2]而碳足跡關注的人類生產生活所排放的溫室氣體量對氣候變化的影響，以質量或面積表示。碳足跡的概念直接關系到碳足跡的計算邊界，是碳足跡計算方法的理論基礎和約束條件。目前國際上還沒有關于碳足跡的統一定義，但盛行的定義主要有兩種，一種是由非政府組織、公司和政府部門提出的，主張碳足跡度量的是某一活動或產品直接排放的二氧化碳或溫室氣體量和與電力消耗相關的排放量。這一定義主要來自未經嚴格同行評議的學術論文。另一種是學術界近兩年開始討論的碳足跡概念，認為碳足跡度量的是某一活動或產品在生命周期內排放的溫室氣體量，但是這一概念對于溫室氣體排放的種類和對碳盤查的系統邊界沒有厘清。[3]為了使普通消費者明確碳足跡的具體含義，規范自己的消費行為，選擇低碳產品，又可以使企業明確碳排放的責任范圍，承擔相應的減排責任。更重要的是，讓消費者和企業都明確碳盤查可能帶來的產品或服務及活動的價格或成本增長因素，從產品或服務的供應鏈和活動的周期范圍內對碳足跡下定義。碳足跡的概念定義為度量某一產品或服務在原材料選擇、生產、包裝、包裝、供應和被消費整個生命周期過程中釋放的二氧化碳和其他溫室氣體的總量或者產品或服務以外的其他活動整個生命周期過程中釋放的二氧化碳和其他溫室氣體的總量。因此，與碳足跡相關的碳盤查因為要求主體特定、標準統一、計算方法科學、以碳標簽或資格認證的方式標示、任消費者選擇等內容，其概念可以定義為一國(或組織機構)在統一的可參考的碳足跡評價標準和規范的指引下采取科學的碳足跡計算方法對某一產品或服務在原材料選擇、生產、包裝、包裝、供應和被消費整個生命周期過程中釋放的二氧化碳和其他溫室氣體的總量或者產品或服務以外的其他活動整個生命周期過程中釋放的二氧化碳和其他溫室氣體加以量化，以碳標簽或低碳認證的方式標示處理，從而透視二氧化碳排放來源，任消費者選擇的行為。

(二)碳盤查的意義

1.碳盤查是發達國家發展低碳經濟的新政策和技術工具

氣候變暖、溫室效應的問題凸顯已成為全球化的新特點，全球氣候變暖嚴重影響人類環境和自然生態,導致水資源失衡、農業減產、生態系統嚴重損害,對人類可持續發展帶來了巨大沖擊。改變全球變暖已經成為世界各國都無法回避的責任。在經濟社會發展日益受到能源和環境制約的背景下,低碳經濟作為應對全球氣候變化、保障能源安全的基本途徑和戰略選擇,正在全球范圍內得到廣泛認同。[4]碳排放是衡量低碳經濟的新的價值標準，碳盤查能透視碳排放來源，可直接影響消費者的消費行為和生產者的生產決策，幫助減少碳排放，因此，碳盤查是發達國家發展低碳經濟的新政策和技術工具。如英國率先在世界上發布了統一適用于商品和服務的碳足跡測量的核算標準PAS2050，同時，為了配合與跟進PAS2050，英國還頒布了促進碳足跡與碳減排信息交流與管理的條例法案，作為碳足跡機制實施的配套措施，占領低碳產業的技術制高點，走出了一條嶄新的可持續發展的低碳經濟之路。[5]

2．碳盤查是大型企業搶占商業機會和實現低碳管理的重要手段

隨著消費者應對氣候變化的意識增強，碳標簽標識的低碳產品備受消費者親睞，低碳市場對大型企業來說有著巨大的商業機會，如此，低碳產業鏈管理也被納入到企業的社會責任項目計劃中。[6]為了搶占低碳市場的商機及實現低碳產業鏈管理，各大企業開始了世界范圍內的碳盤查。如英國最大的零售商TESCO, 為了讓消費者理解碳盤查的標識碳標簽，與英國碳信托和節能基金聯合進行碳標識宣傳，向公眾散發了100萬份關于如何消減碳足跡的手冊，并宣布其目標是對所經營的7000種商品進行碳標識，以搶占商機。再如世界零售巨頭沃爾瑪要求10萬家供應商必須完成碳足跡評價，“低碳”作為其供應鏈的必需，在搶占商機的同時，實現低碳管理。

3.碳盤查是消費者低碳生活和消費的參考標準

隨著碳盤查在主要發達國家展開，以及主要企業在產品實行碳標簽，以碳標簽標識的產品和服務的碳排放信息起到了對消費者應對全球氣候變暖的警示和教育作用，消費者開始選擇有碳標簽的消費產品和服務。據新加坡國家氣候變化秘書處的意向民意調查顯示，在被調查的194人中，有76%的人在購買產品或服務時，會特意的看一下產品或服務是否有碳標識，[7]可見，碳盤查之后的碳標識對消費者應對氣候變化具有重大的警示和教育作用。此外，碳盤查中的碳足跡計算器作為一種網絡上流行的碳足跡計算軟件,可以用來計算個人和家庭每日消耗能源而產生的二氧化碳排放量，其原理是利用簡單的排放因子公式將能源的消耗量轉化為二氧化碳的排放量, 或者根據運輸工具的大小和運輸里程來計算相應的二氧化碳排放量，雖然不精確，但有助于公眾隨時計算自己日常生活中二氧化碳的排放量,從而有意識地改正日常生活中的行為,減少二氧化碳排放。[8]

(三)碳盤查對京津冀發展低碳經濟的重要作用

1.有利于改善京津冀大氣環境污染和發展低碳經濟

京津冀地區主要產業是鋼鐵煤礦，重化工和農業，產業結構仍然高碳化，特別是河北省仍然以傳統產業為主的格局短期難以改變，致使該區域能源結構和產業結構難以低碳，經濟活動對碳排放貢獻度居高不下。目前，京津冀區域生態惡化嚴重制約了京津冀地區的經濟和社會的協同發展，迫切需要進行京津冀區域生態創新發展策略研究，碳盤查作為一種生態創新發展的手段，使得高耗能、高排放行業的碳足跡信息來源透明化，幫助企業有針對性地進行綠色改造，并采用先進制造技術，特別是利用信息技術對傳統制造業，如機械裝備、汽車制造、化工和輕紡等行業廣泛進行改造，減少碳排放，實現京津冀企業逐漸綠色低碳發展，改善京津冀的大氣環境。河北盛華，作為接受碳足跡評價的社會責任領域的領軍企業，在2010年4月與英國標準協會(BSI)、中國標準化研究院能效標識管理中心、中國化工信息中心協作，深入開展氯堿行業碳足跡評價工作，最終測算出企業每生產一噸聚氯乙烯樹脂的碳足跡1467.7898千克CO2當量，初步完成氯堿行業的碳足跡評價，[9]此次評價不但可有效為企業節能減排和降低經營成本，也為氯堿行業低碳環保的整體升級奠定基礎，并對京津冀地區改善大氣環境和發展低碳經濟起到了很好的示范作用。

2.有利于提高京津冀的產品的國際競爭力

碳盤查可促進人類社會向低碳經濟轉型，主要發達國家已開始推廣應用。繼英國、美國、日本出臺碳標簽實施和管理的法律法規及認證標準后，德國、法國、瑞士、瑞典等要求在相關產品或服務上加注碳標簽以顯示其碳足跡信息，碳盤查制度也將由自愿執行走向強制遵守。法國、日本等已經開始對商品實施低碳準入，碳足跡排放當量低的商品將更易進入國際貿易領域。[1]碳足跡排放當量是產品背后的碳減排技術水平的體現，在市場競爭機制下，低碳產品會更加受到發達國家消費者的青睞，碳足跡排放當量高的產品將處于競爭劣勢。京津冀地區的出口產品主要是工業制成品，而且出口對象主要是美國，日本，德國，英國，法國等主要發達國家。京津冀地區要有效跨越發達國家的低碳技術壁壘，避免碳足跡標簽引發的貿易摩擦，就必須提升京津冀工業制成品競爭力，提高京津冀聯合抵制貿易壁壘的能力。碳盤查使企業能夠清晰地看到每一環節的碳排放量大小，激勵企業低碳生產技術的研發和創新，進而有針對性地采取技術改進措施，生產碳排放低的產品，提高產品的國際競爭力。

3.有利于提高京津冀消費者的環保意識

聯合國環保規劃署執行主任施泰納說，“在CO2減排的過程中,普通民眾擁有改變未來的力量。”在不降低社會人群生活質量的前提下,進行消費領域節能和減少CO2排放也有巨大潛力。[4]京津冀地區持續的霧霾天氣及逐年變暖的氣候，使得居民對氣候變化有深刻的感受，碳盤查作為監測碳排放的有效手段，能以碳標簽的形式向消費者展示碳排放的來源，警示和教育者消費者規范自己的消費行為，提高消費者的環保意識。同樣，在碳盤查過程中，向消費者普及碳足跡計算器，使京津冀地區的消費者運用碳足跡計算器計算個人和家庭每日消耗能源而產生的二氧化碳排放量，進而提高消費者的環保意識。汽車尾氣排放在京津冀地區一直居高不下，是高碳排放的重要領域。如倡導居民用碳足跡計算器對每天的出現進行碳盤查，很快可得出每燃燒1升汽油,要釋放出2.2公斤CO2的結論，居民會意識到出行坐公交車將會大大減少碳排放，進而改乘公交車。

二、碳盤查的國際發展動態及京津冀碳盤查的現狀與困境

(一)碳盤查的國際發展動態

1.英國

2008年10月英國政府發布了由英國標準協會(BSI)、碳信托(Carbon Trust)和英國環境、食品與農村事務部(Defra)聯合制定的《商品和服務生命周期溫室氣體排放評估規范》(以下簡稱PAS2050)，該標準主要用于計算產品和服務在整個生命周期內包括從原材料的獲取到生產、分銷、使用和廢棄后的處理的溫室氣體排放量。PAS2050是英國第一部較權威的、統一的碳足跡測量的標準，也是世界上第一個衡量產品碳足跡的標準。隨后，為了規范PAS2050標準的實踐，英國出臺了由英國碳信托有限公司和節能信托有限公司聯合頒布的以傳遞碳足跡信息和溫室氣體排放量的減少情況信息為目標的《商品溫室氣體排放和減排聲明踐行條例》，為完成依照PAS2050進行測量和計算商品碳足跡后如何交流和傳遞碳足跡信息提供了管理機制。同時，為了對碳標識進行管理，英國政府設立了英國碳信托公司，碳信托公司作為獨立的碳標識管理服務機構，其職責是通過與其他企業和機構的合作，減少碳排放和培育商業性低碳技術，加速英國低碳經濟的發展。隨后，英國又建立了由英國碳信托有限的全資子公司碳標識公司(Carbon Label Company)，碳標識公司負責為參與碳足跡示范項目的合作企業提供標識管理服務的碳標識管理制度，即在其商品包裝上標上包含企業碳足跡數值、足跡形象、Carbon Trust 公司認可標注、制造商作出的減排承諾、碳標簽網絡地址(Carbon-Label. com)等信息數據。2009年，為了與公司的服務范圍相稱，碳標識公司被改制為碳信托足跡公司，還成立一個附屬的碳信托足跡認證公司。碳信托足跡認證公司的職責是為產品碳足跡提供獨立和中立的認證服務。[5]

通過多位一體的立法來統籌碳盤查評價標準和規范和設立獨立的碳盤查管理服務機構，英國已占領低碳產業的技術制高點，在低碳發展方面處于世界領先地位。英國PAS2050標準推廣至今，在碳減排、企業低碳文化的創建、居民低碳生活方式的培養以及消費方式的倡導等都取得了顯著成效，已經有食品、家用電器、紡織、建筑材料等行業20家英國本土和跨國企業約75種商品參加，甚至新興電子銀行產業如蘇格蘭哈里法克斯銀行HBOS公司也參與到其中。

2.日本

為踐行低碳經濟戰略, 推動低碳經濟發展和低碳社會建設, 日本首先增設碳盤查的組織機構。2008年經濟產業省為了研討制定適合日本社會發展的碳足跡制度，設立了“實用和普及碳足跡制度推進研究會”， 2008年6月17 日, 研究會召開第一次會議, 討論內容涉及碳足跡的計算評價方法、信息披露制度以及將面臨的挑戰。2008年7月，又成立“二氧化碳排放量計算、顯示與評價規則研討會”和“碳足跡制度國際標準化對策委員會”作為配套機制, 共同推進碳足跡制度的制定、試點和實施推廣工作。其次，制定統一的碳盤查規范。2009年日本公告了其以英國PAS2050標準為藍本，同時結合本國環保產品標識和生命周期分析的執行經驗的碳足跡評價標準TSQ0010，TSQ0010標準是關于產品碳足跡評估和標識的一般性原則規范。此規范詳細介紹了碳盤查的適用范圍、主體以及碳標示、產品碳足跡的計算方法等。適用范圍上采分布分階段的模式，首先在食品、飲料、洗滌劑和電器上進行碳盤查，標識碳足跡，然后逐步擴大碳盤查的范圍，最終做到全面推廣。碳盤查的主體主要由日本經產省負責管理，第三方機構負責查驗評價，將產品生命周期中每一階段的碳足跡用碳足跡標簽詳細標示出來。計算方法上日本TS Q0010標準 與英國PAS2050 在內容和執行步驟上基本一致。[10]

日本通過政府主導構建統一碳盤查規范在發展低碳經濟方面也取得了顯著成就。日本國內最大的超市萬古(Aeon)，開始在包括大米、胡蘿卜和洋蔥等7種產品上試用碳標識，經過在10個店試行后，已經擴大到43種農產品和消費用品，并且已經涉及進口商品。便利連鎖店羅森(Lawson)和7-11(Seven-Eleven)以及電器制造商松下也開始實施碳標識。[11]

3.韓國

韓國碳足跡評價標識制度由韓國環境工業與技術研究機構負責實施，并參考了三個標準：一是ISO系列標準，如ISO14040s的環境管理、生命周期評估、原則和框架和ISO 14025的環境標志和聲明(Ⅲ類標志)指導原則和程序及ISO14064s的溫室氣體排放報告標準；二是產品生命周期標準，如英國PAS2050和韓國EDP電子數據處理的通用標準；三是溫室氣體標準，如溫室氣體議定書、氣候變化專門委員會(IPCC)報告等。為了界定產品的收據采集邊界，將產品劃分為兩類，一類是工業產品、非能耗耐用品、非耐用品和服務；另一類是能耗耐用品和能耗產品目錄中的產品。此外，為了促進自己的產品能出口到英國，環境工業與技術研究機構和英國碳信托公司簽署了實施其碳消減標識的備忘錄。通過引入國際碳標識標準，韓國既做到了保證出口貨物具有全球標準衡量時的“綠色”品質，又吸引海外消費者的興趣，并獲得具有生態意識購買者的認同，確保了每年91億美元消費產品的出口。[11]

綜觀英國、日本和韓國碳盤查的研究和實施，可獲得如下經驗，即制定統一的規范， 設定獨立的管理機構，政府主導與企業實施相結合，分步分階段漸進開展碳盤查，對我國京津冀區域一體化碳盤查具有重要的借鑒意義。

(二)碳盤查在京津冀地區的現狀

2006年以來，中國先后發布了《氣候變化國家評估報告》、《中國應對氣候變化國家方案》和《國家環境保護“十一五”規劃》等政策文件，并且在“十一五”規劃綱要中，提出了推行強制性能效標識制度和節能產品認證制度，在溫室氣體管理標準化研究方面進行了積極的探索，鼓勵發展新能源、提出節能減排的具體目標。2009 年10 月，環境保護部環境發展中心與德國技術合作公司在北京共同簽署了“中德低碳產品認證合作項目”，開始了我國開展低碳產品認證合作的先河。2010 年3 月，環境保護部環境發展中心與英國標準協會(中國)在北京簽署了關于低碳產品認證合作備忘錄，為學習英國先進的低碳技術奠定了基礎。在“十二五”規劃綱中，我國更是明確規定了探索建立低碳產品標準、標識和認證制度，建立完善溫室氣體排放統計核算制度。[1]環保部認證中心先后頒布的發展規劃《環境認證中心開展低碳產品認證》和《中國環境標志低碳產品標識使用管理暫行辦法》對京津冀碳盤查具有重要的指導作用。2011年9月11日，環保部發布了首批4項中國環境標志低碳標準。2013年2月18日，國家發展改革委、國家認監委制定并印發《低碳產品認證管理暫行辦法》，根據該辦法，我國將建立統一的低碳產品認證制度，實行統一的低碳產品目錄，統一的標準、認證技術規范和認證規則，統一的認證證書和認證標志，這對京津冀開展碳盤查的碳標識提供了統一的認證規則。[11]

為改善京津冀的氣候條件，在區域一體化的背景下，京 津 冀 三 地 先 后 頒 布《北 京 市2013 ～ 2017 年清潔空氣行動計劃》、《天津市清新空氣行動方案》 以及《河北省大氣污染深入治理三年 ( 2015 ～ 2017) 行動方案》等，對京津冀二氧化碳減排的工作具有重要的指導意義。2014年12月河北省承德市將作為試點與北京市正式啟動跨區域碳排放交易市場建設，通過跨區域的碳排放權交易，建立資源有償使用和生態補償制度，進而推動區域產業結構和能源結構的優化調整，控制溫室氣體排放，協同推進區域大氣污染治理，實現生態環境保護領域的率先突破。天津市政府2015 年 5 月 29 日發布的《天津市人民政府關于實施第五階段國家機動車大氣污染物排放標準的通告》是對上述三個標準的落實和執行，并對機動車的碳排放做了進一步規范。大氣污染防治協作小組2015 年 5 月召開的第四次會議通過了《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控 2015 年重點工作》的文件，該文件明確積極推進京津冀及周邊地區大氣污染物排放標準的逐步統一工作。2015 年 6 月 4 日，京津冀及周邊地區機動車排放控制工作協作小組辦公室成立，確定將推動建立區域統一法規標準。[12]

綜合國家和地方兩個層面看，在碳減排方面，國家主要以行政手段為主導進行調節，在政策上給與積極的支持，但未有頂層統一的立法來規制碳盤查制度。雖然環保部的認證中心和國家發展改革委、國家認監委制定了低碳認證標準和低碳認證管理辦法，但文件均未涉及碳足跡的評價標準與方法體系，也未有建立在我國數據基礎之上的碳足跡計算模型等，致使京津冀的碳盤查缺少國家層面的統一的規范與標準支撐。此外，京津冀三地雖然積極的在政策上和立法上為改善大氣環境而努力，但是三地標準各不相同，并且主要集中在機動車大氣排放標準上，并未引入碳足跡相關評價標準與方法體系來量化機動車碳排放來源。因此，京津冀的碳盤查任重道遠，困難重重。

(三)碳盤查在京津冀地區的立法困境

1．京津冀區域一體化碳盤查立法構建在中央立法層面缺乏制度供給

京津冀區域碳盤查是針對京津冀連續出現的霧霾天氣及大氣環境嚴重污染而提出的具有區域特殊性的措施，碳盤查對京津冀地區環境治理具有重要的意義。英國、日本、韓國均通過政府出臺統一碳盤查標準和設立獨立的碳盤查服務管理機構在低碳發展上取得了顯著成就，對京津冀碳盤查制度具有重要的借鑒意義。但是目前中央立法層面沒有關于碳盤查的統一立法做指導，京津冀地區面對區域新問題，必須聯合構建區域碳盤查統一規范和設立專門碳盤查服務機構來開展碳盤查工作，關于區域聯合立法問題，我國《立法法》只有第八十一條中有關于聯合制定部門規章的規定，即“對涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規或者由國務院有關部門聯合制定規章”。但部門規章的效力及于全國，與區域立法無甚關聯。而關于立法機構間的合作與協調，在國務院制定的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》中是這樣規定的：在起草中，起草部門應當就涉及其他部門、機構的職責或者與其他部門、機構關系密切的規定，與其他部門、機構協商一致，經過充分協商不能取得一致意見的，應該在上報草案送審稿時說明情況和理由；在審查階段中，如果其他部門、機構對行政法規、規章送審稿設計的主要制度、方針政策、管理制度、權限分工等有不同意見的，審查機構應當進行協調，達成一致意見；不能達成一致意見的，應當將主要問題、有關機構或部門的意見和審查機構自身的意見上報國務院決定，在規章制定中報本部門或政府決定。但這里沒有規定不同行政區劃的地方政府間在立法時的協調問題，更沒有提出地方可以聯合立法問題。[13]113盡管中共中央政治局2015年4月30日審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》標志著京津冀協同發展的頂層設計進入實施階段，但是，國家政策要具體到立法層面，則又面臨著當前立法體制造成的現實困境。我國于2015年8月29日修訂通過的《大氣污染防治法》新設第五章“重點區域大氣污染聯合防治”，其中第86條明確規定國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，以統籌協調重點區域內大氣污染防治工作。并授權環保部根據主體功能區劃、區域大氣環境質量狀況和大氣污染傳輸擴散規律，劃定國家大氣污染防治重點區域并報國務院批準。但是該法的新規定也主要依賴行政的手段來解決大氣污染，并沒有解決區域一體化環境治理立法構建問題。

2.現行的地方立法供給模式難以解決京津冀碳盤查立法構建

我國地方立法的供給模式是以行政區劃為地域范圍的立法模式。在我國，省級行政區劃、省會城市、國務院批準的較大的市以及經濟特區所在的城市都具有立法權。地方立法供給模式的特點在于，其所制定的法律文件僅適用于所管轄的地方，具有嚴格的地域性特點。它在能夠保障各地方充分發揮其積極性的同時，卻又可能帶來僅從本地區特殊性考慮的負面影響，從而使法治的推進形成一種以地域為中心的分割現象。京津冀上空的大氣層因統一的生態系統而形成“空區”，京津冀二氧化碳排放呈現區域性集中的情勢，構建區域一體化下碳盤查對京津冀大氣環境治理具有至關重要的作用。但是京津冀區域一體化碳盤查橫跨北京、天津、河北三地行政區劃，涵蓋兩個直轄市和一個省。京津冀三地在行政級別上都屬省級地方政府，在現行的以行政區劃為范圍的割據式的立法模式下，京津冀三地在立法時往往只從本地利益出發，而不考慮其他地方特別是相鄰地方的規定；在自己的轄區內，只強化本地方立法的效力而不認可其他地方立法在本轄區內的任何作用，使法治的推進形成一種以地域為中心的“碎片化”、“地方化”現象。各地為了實現自身利益的最大化，在利用公共資源時只關注本地的邊際收益，較少甚至不關注整個區域和全國的邊際收益，具體表現在地方性法規間、地方政府規章間的沖突和不協調。[13]78例如，在大氣污染排放標準立法方面，北京的大氣污染物排放標準遠高于國家標準，部分大氣污染物排放標準已達到國際標準。而天津和河北的大部分大氣污染物排放標準僅略高于國家標準，尚未達到國際標準。由于京津冀三地不同的大氣污染物排放標準，許多企業紛紛由京津遷往標準較低的河北，由此帶來的排污費用、遷廠費用和技術改進的費用不菲，并且這一舉措并未能減輕京津冀區域的整體大氣污染情況。[12]可見，區域內法制的不協調對環境公共資源的治理已形成障礙。

三、碳盤查立法構建具體設想

(一)在我國《立法法》中增設關于跨區域政府聯合立法的規定

鑒于中央立法缺乏制度供給，地方立法的范圍又過于封閉和局限，要構建京津冀區域一體化碳盤查立法，必須要轉換立法路徑，創設一種打破行政壁壘的、跨行政區劃的、能在一定區域的各行政區劃內共同適用的新型的地方行政立法模式，可以將其稱為區域共同規章。區域規章由區域內的各行政區劃政府有關人員在協商自愿的基礎上組成區域共同規章制定委員會，作為區域行政立法機構，經全國權力機關或國務院授權，依據一定的立法程序，就同樣的或類似事項制定能適用于各行政區劃的統一的區域共同規章，為區域發展制定具有法律約束力的行為規則，這有助于改變目前京津冀同時各自進行行政立法的法治“碎片化”“地方化”現象，有效解決地方規章相互沖突阻礙區域環境治理的問題，還能為區域一體化提供良好的法治環境，同時還有助于彌補中央統一立法難以顧及各區域具體情況的缺陷。因此，跨區域政府聯合立法制定共同規章是個值得提倡的立法模式。我國《立法法》是對于地方立法問題做出較多規定的法律，為使跨區域政府聯合立法這種新模式有上位法的支撐，促進京津冀區域一體化環境法制建設，我國《立法法》中需增設關于跨區域政府聯合立法的規定，使跨區域立法主體、立法權限、立法淵源、立法效力等問題有法可依。同時有關區域共同規章制定程序問題、法律監督審查方面的問題可以由國務院《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》中加以規定，以此來協調跨區域行政立法問題。

(二)京津冀區域一體化環境立法轉換路徑

1.實現立法主體的轉換

一方面，實施由當前的國家立法轉換為先由地方立法、在取得成功經驗后再上升為國家立法的“自下而上”的立法路線；另一方面，要打破京津冀三地各自為政，只從本地利益出發，而不考慮其他地方特別是相鄰地方的規定，只強化本地方立法的效力而不認可其他地方立法在本轄區內的任何作用，使法治的推進形成一種以地域為中心的“碎片化”“地方化”現象的局面，京津冀三地必須聯合起來，實現由單一主體立法向多主體聯合立法的轉換，即由單個政府行政立法轉向由三地政府聯合起來立法的轉換。

2.實現傳統立法內容的轉換

在大氣環境治理上由行政手段管控轉向市場手段轉換，由限制排放向鼓勵引導人們積極采取技術手段減少排放。碳盤查是一種新的有助于減少碳排放的技術手段，目前，在京津冀地區引入碳盤查制度，并構建碳盤查的統一標準，引導企業積極進行碳盤查，進而改進生產技術，減少碳排放。并通過利益調整影響市場主體對碳盤查的態度。比如通過折抵政策、綠色信貸等為碳盤查提供有效的融資渠道等，從而激勵他們積極參與碳盤查。

3.實現調整范圍的轉換

調整范圍由國家范圍和單個行政區劃范圍向多個行政區域范圍轉換，實現有針對性的解決跨區域的環境問題，既避免了一部國家法典難以適應區域不同顯示情況的缺陷，又解決了中央立法缺失的尷尬境況，同時突破了地方立法的封閉局面。

(三)制定京津冀區域一體化碳盤查共同規章

京津冀區域一體化碳盤查共同規章是京津冀三個地方政府的聯合立法，區域規章的制定主體是由京津冀三地政府組成的區域行政立法委員會，它是地方政府的聯合立法機構。該立法主體依據一定的立法程序，對區域內碳盤查制定具有法律拘束力的規章。該規章是針對京津冀碳盤查制定的共同立法，在京津冀三地統一適用，是介于中央行政立法與地方行政立法之間的新型立法模式，屬于特殊的地方行政立法，更具有針對性。[13]157-158

京津冀區域一體化碳盤查共同規章的核心內容應包括如下幾個方面：

1.規定碳盤查規章的基本原則

一是互利互惠原則。在進行京津冀區域共同規章構建的過程中，要充分考慮參加的各地方政府能否獲得經濟利益，不能忽視任何一方的利益。要在共同利益的基礎上，整合區域資源，而不應僅僅形成一種“錯位”發展。二是平等協商原則。在起草京津冀碳盤查規章草案、審議通過草案等方面，要進行充分的醞釀、討論，使各方對該行政立法達到意見完全一致。三是依法性與依政策性相結合原則。京津冀碳盤查共同規章依照憲法、法律、行政法規的規定或者依授權的規定，不能與憲法、法律、行政法規的規定相沖突。四是體現區域特色原則。京津冀碳盤查共同規章必須立足于區域實際，采取分步發展的漸進模式解決區域溫室氣體排放問題。[13]168根據氣候變化對產品的影響程度、國內市場與國際市場競爭力、與民眾生活密切度等進行分級，對影響程度大而迫切的產品先行先試，再根據碳標簽市場的發展情況進一步擴大實施力度。一般是從食品、日用品等消費類產品入手，使碳足跡排放信息進入大眾視野，為消費者所接納后，再逐步擴大碳盤查的影響力。

2.構建碳盤查統一評價標準與體系

2008年中國標準化研究院與英國BSI開展“氣候變化和能源”合作項目，將PAS2050標準引入中國，PAS2050是產品碳足跡的盤查標準，為京津冀碳盤查提供了技術藍本。2009年6 月，由中國標準化研究院劉玫等翻譯的《商品和服務在生命周期內的溫室氣體排放評價規范(PAS 2050：2008)及使用指南》已出版。此外，國際標準ISO 14064-1,2,3 的轉化已基本完成。2010 年3 月，環境保護部環境發展中心與英國標準協會(中國)在北京簽署了關于低碳產品認證合作備忘錄。2010年9月，又將 PAS2060標準引入中國，PAS2060是證實碳中和的規范。[9]這些都為京津冀構建碳盤查統一評價標準與體系奠定了基礎，因此，京津冀在構建碳盤查統一評價標準與體系可以參考英國標準和國際標準，既可以保證我國產品能出口到英國，又可保證我國出口貨物具有全球標準衡量時的“綠色”品質，又吸引海外消費者的興趣，并且可以使我國碳盤查標準與國際接軌，同時實現與其他國家低碳產品的互相認證。

(1)碳足跡的計算。碳足跡的計算體系分流程圖繪制、 系統邊界確定、 數據收集、 碳足跡計算、 不確定性檢查等五大步驟。流程圖繪制主要是繪制某一產品或服務在原材料選擇、生產、包裝、包裝、供應和被消費整個生命周期或者產品或服務以外的其他活動整個生命周期的流程。京津冀碳盤查計算的系統邊界可用生命周期方法中的評估邊界及重要性水平確定，即根據不同的活動內容和排放量，設置與其對應的邊界并引入以1%閾值為標準的重要性原則，低于1%閥值被認為是不重要，可以忽略不計，但被忽略的總排放量不能超過整個生命周期碳排放量比重的5%。數據收集即在劃好邊界、界定好數量級的基礎上對某一產品或服務在原材料選擇、生產、包裝、包裝、供應和被消費整個生命周期或者產品或服務以外的其他活動整個生命周期的活動水平數據和排放因子進行收集。活動水平數據是指產品生命周期中涉及到的所有材料和能源( 物料輸入和輸出、 能源使用、 運輸等); 排放因子是一種聯系，可將這些數量轉換成溫室氣體排放量，單位活動水平數據排放的溫室氣體數量( 如每千克輸入量或每千瓦時能源使用量的千克溫室氣體)。原則上要求所收集的數據均為原始數據，特定情況下，可靠的二手數據也可使用，但應有嚴格的要求。[14]目前國際上關于碳足跡的計算方法主要有四種：1)LCA法，又稱生命周期法；2)I-O法，又稱投入產出法；3)IPCC計算方法；4)碳足跡計算器。四種方法各有優缺點，并且著眼的碳足跡計算的行業領域不同，只運用單一的方法往往難以對單個領域的碳足跡做出全面而準確的評價，若要對碳足跡的計算做到全面準確，則需采混合計算方法(hybrid method)，碳足跡的混合計算方法能夠綜合各種計算方法的長處，同時相互彌補不足，計算結果更加準確。[15]在實際應用中，可根據獲得的不同數據或對計算結果的不同要求采用相應的方法，應用靈活多變，京津冀碳盤查的計算方法可采混合計算方法。不確定性檢查這一步驟的目標是衡量碳足跡結果中的不確定性并使其最小化，判定數據收集的重點和非重點，向內部和外部讀者提供有關碳足跡的確鑿性信息。

(2)設立碳盤查咨詢服務機構。京津冀碳區域行政立法委員會可以授權京津冀三地環保局成立碳盤查咨詢服務機構，該機構的職責是直接面向企業或組織，幫助企業或組織完成整個碳足跡的計算、申報直到獲得許可，并根據企業或組織的需求可以靈活的提供各種服務。

3.規定碳盤查的懲處協調機制

在京津冀三地全面推廣跨區域碳排放交易市場建設，通過跨區域的碳排放權交易，建立資源有償使用和生態補償制度，把生態補償與碳交易聯系起來，實施補償性碳交易，可達到雙贏的目的。同時考慮征收氣候變化生態補償(稅)費，向從事溫室氣體排放的單位和個人征收一定數額的費用作為生態補償資金的一個重要來源。

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(責任編輯：李瀟雨)

Legislative Construction of Carbon Footprint Measuring in Beijing-Tianjin-Hebei Regional Integration

ZENG Fei

(Law School of Nankai University, Tianjin 300350, China)

With the Global warming, the word ′carbon footprint′ gradually comes into people′s horizon. As it plays an important role in the development of low-carbon economy, it causes people′s attention. UK, Japan and South Korean have set good examples for Beijing-Tianjin-Hebei in establishing a set of carbon footprint measuring standards and norms and setting up independent management services of carbon footprint measuring. But Beijing-Tianjin-Hebei region has the difficulty in constructing a set of carbon footprint measuring standards due to lack of the uniform standards of the country level to refer to and top supply of legislation. Relatively closed pattern of local legislation makes Beijing-Tianjin-Hebei region difficult to form a pattern of integration through legislation. Therefore, it is necessary to add the cross-regional joint legislative regulation in the Legislative law of China, and government of the Beijing-Tianjin-Hebei region changes legislation path, develops Inter-regional Common Regulations of the Beijing-Tianjin-Hebei region, and formulates carbon footprint measuring standards.

Beijing-Tianjin-Hebei regional integration; Carbon footprint measuring; legal construction；inter-regional common regulations

2016-07-19

2016年國家社會基金年度項目“京津冀大氣污染治理一體化立法研究：國際視野與區域問題”(項目編號：16BFX146)；中國法學會2014 年度部級法學研究課題 “京津冀霧霾防治立法一體化研究” (項目編號: CLS( 2014) C45); 天津市科學技術協會2014 年重點決策咨詢項目“京津冀地區霧霾天氣防治立法研究”(項目編號: TJKX1418)。

曾菲，女，南開大學法學院碩士研究生。

D920.4； F127

A

1008-2603(2016)06-0062-09