探究農村土地股份合作

宋新建

探究農村土地股份合作

宋新建

2016年中央一號文件指出，“鼓勵發展股份合作，引導農戶自愿以土地經營權等入股龍頭企業和農民合作社，采取‘保底收益＋按股分紅’等方式，讓農戶分享加工銷售環節收益，建立健全風險防范機制”加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利。

一、創新中的合作模式

土地股份合作制屬于集體經濟組織內部的一種產權制度安排。所謂土地股份合作模式，是指農民以土地的承包經營權折成股份，入股到農業經營企業或合作社，農民作為股東，按股分紅，利益共享，風險共擔。目前從其組織形式來看，主要以土地股份合作社為主。

土地承包經營權入股最早出現于在上世紀80年代中后期的廣東南海市，目前土地股份合作制已成為廣東省土地承包經營權流轉最主要形式。2011年底，超過三分之一的土地流轉是通過土地股份合作形式來實現的。此后這一形式開始在發達地區“長三角”等地區流行。最近幾年，中西部地區不少地方也開始實施土地股份合作方式。如重慶土地經營權入股可以成立農民專業合作社；青海省西寧市惶中縣由村集體將農戶土地承包經營權量化入股，由村統一經營或發包給公司規模大戶經營，年終由村集體按股份分配土地經營所得。山東、河北、山西等地農村土地股份合作也在不斷發展之中。

二、三種類型豐富合作模式

隨著各地試點的深入開展，土地股份合作單顯出的旺盛生命力，也日漸得到法律政策認可。2003年實施的《農村土地承包法》明確規定，“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。”2015年，農業部決定在部分具備條件的縣（市、區）開展土地經營權入股發展產業化經營試點；同年，財政部發布通知，印發《扶持村組集體經濟發展試點的指導意見》，《意見》指出，支持村集體領辦土地股份合作社，按照入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔的原則，鼓勵和引導村集體成員以土地承包折股入社。

土地股份合作社主要有三種形式：其一為單一以土地入股，入股土地原則上不作價；土地入股后，合作社不設大股東，一畝土地算一股，入股社員選舉代表擔任合作社理事長。在這一組織機構中，社員收益為土地入股保底金加年底分紅，另外，還可以在合作社“打工”，但其承包所有權仍歸自己所有。

其二是土地作價入股，參與經營開發；由于單個土地股份合作社先天劣勢，地域性強，資本規模較小，融資能力差。除了“自營”外，土地合作社有時也選擇與專業合作社和農業龍頭企業合作的方式來流轉土地。

其三是承包土地與社區集體資產統一入股或量化，實行股份化經營。隨著資本下鄉，近年，土地股份合作又出現了“龍頭企業+合作社+農民”這一新的形式。即農民以承包地經營權入股，與工商企業、農民專業合作組織等所持有的其他股份一起合并進行合作經營，以進行土地流轉，實現土地規模化效益的一種形式。這種模式建立了現代企業制度的組織架構，在利益分配上大都采取“保底租金+盈余分紅”的模式。但這種模式也存在一些缺點：一是農民難以真正得到土地承包經營權入股的全部權利；二是企業行為短期化可能導致破壞性的開發，農民的長遠利益難以保障。

三、土地股份合作的風險與對策

農村土地股份合作社不僅是資金化土地流轉的方式之一，而且也是未來農村集體組織的發展方向之一。作為農村土地經營制度的一項重大創新，它又存在一定的制度性風險。在初期離不開農村基層行政力量的扶持，但長遠應按市場化來運行，以減少干預帶來的管理決策與財務風險。除此而外，農村土地股份合作模式還存在亟待解決的風險。

其一是經營風險可能導致農民失地風險。顯然，土地合作社的規模化經營帶來的風險遠大于家庭承包經營。這種風險主要包括自然災害帶來的來自于生產過程風險，農產品價格波動風險及契約風險。一旦土地合作社因經營不善或自然風險而出現虧損，資不抵債，作為其資產之一的農地有可能用于抵債。屆時，不僅合作社對農民的承諾將很難兌現，而且入股農民的社會保障也會面臨很大的不確定性。

其二是股份不能流通與抵押而導致流動性兩難風險。如果社員因退股而退地，勢必影響土地規模的完整體性而不利于流轉，土地合作社因之面臨潛在經營風險；但不允許退股，農民利益又難以保證。在股權設置上，對土地股的折算、資金技術股的標準及其他股權的衡量都很難準確規定，對股權分配也很難科學設置。

當前，可采取如下幾點措施，完善土地股份合作制度。

第一、規范農地流轉行為，細化土地流轉政策。政府應嚴格約束工商資本下鄉導致的“非農化”與“非糧化”行為，保證參股農民的權益與國家糧食安全。

第二、建立土地流轉保證金制度和土地流轉風險基金制度，健全農村社會保障體系。保證金應由土地受讓者繳納，風險基金應該由政府財政和土地受讓方共同出資，防止企業破產而損害農民利益，保障土地流轉中農民的收益權。

第三、國家應加大對土地股份合作社的扶持力度。農村土地股份合作社與農民權益的保障息息相關，而農業生產經營風險大，投資回報率低，政府對農村土地股份合作社的扶持責無旁貸。國家應在財政與金融及稅收等政策給予支持。

第四、土地股份合作社之間應加強聯合，大力發展農村合作金融與土地金融，增加資金供給，從源頭上緩解資金短缺的矛盾。同時引入信托工具，促進土地流轉更加標準化與規范化，從而推進土地資金化與城鄉一體化的進程。

誠然，土地股份合作在風險防控、規范發展方面須加強，但不可否認，它為農業經營方式轉變提供了一個新思路，正如中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文在一次講話中指出，發展土地股份合作制，可能是未來中國農業，特別是生產經營體制改革的方向。

（作者單位：河北省農村合作經濟經營管理總站）