大城市“消腫”的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

蒲琳

同世界上許多大城市一樣，因是人口密集的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，上海在自身功能不斷疊加的過(guò)程中，也面臨著人口膨脹、交通堵塞、環(huán)境污染等一些共性的問題。

城市具有高度的復(fù)雜性，對(duì)一個(gè)大城市進(jìn)行有效的治理可以說(shuō)是一項(xiàng)異常艱巨的任務(wù)。因此，探討城市治理問題，借鑒國(guó)外，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的城市在規(guī)劃和治理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，或許能得到一些啟示。

東京“減負(fù)”

提起東京、首爾、巴黎這些大都市時(shí)，人們的第一反應(yīng)恐怕就是“大”——雖然龐大，卻不顯得“臃腫”。這其中的“秘訣”就在于，作為中心城市，它們擁有規(guī)劃較為完備的“首都圈”。這些周邊城市或地區(qū)，與中心城市形成了“都市圈”，不僅疏散了中心城市的人口，緩解了交通壓力，還與中心城市在功能上形成互補(bǔ)，有效緩解了首都“肥大癥”。

以與上海規(guī)模最為相近，最有參考意義的東京為例。在日本，“首都圈”一般是指東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣這“一都三縣”。而狹義上的東京則僅指中心城區(qū)的23個(gè)區(qū)，所謂“首都功能的分散”主要是指從這23個(gè)區(qū)向外分散。

而東京的老城區(qū)又稱中心3區(qū)，即千代田區(qū)、港區(qū)和中央?yún)^(qū)。上世紀(jì)以來(lái)，中心區(qū)各級(jí)政府機(jī)關(guān)、大公司總部林立，商業(yè)設(shè)施扎堆，人口高度聚集，導(dǎo)致這一地區(qū)出現(xiàn)地價(jià)高漲、交通擁堵、噪聲和汽車尾氣污染等各種問題。

為解決上述矛盾，東京從上世紀(jì)50年代起加強(qiáng)了對(duì)中心周邊區(qū)域的開發(fā)，建設(shè)了新宿、池袋、澀谷等7個(gè)副都心。各副都心通過(guò)強(qiáng)化商務(wù)、娛樂、居住等功能，對(duì)緩解中心區(qū)的壓力起到了一定積極作用。

以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開始建設(shè)，1991年?yáng)|京都政府便搬遷至此。如今，這里高樓林立、銀行密集，集中了各種人群和文化，早已成為東京的重要交通樞紐，被稱為“華爾街”的翻版，受到全世界的認(rèn)可。

另一方面，1976年，日本政府在第三次都市圈整備計(jì)劃中提出，要改變東京單中心的結(jié)構(gòu)，在以中心區(qū)為圓心、半徑50公里左右的環(huán)狀地帶再建設(shè)衛(wèi)星城。

除了做規(guī)劃，日本政府在建設(shè)衛(wèi)星城時(shí)還出臺(tái)一些引導(dǎo)政策，并嚴(yán)格限制在東京中心區(qū)新建大學(xué)和工廠，通過(guò)政策的“厚此薄彼”，提高衛(wèi)星城的競(jìng)爭(zhēng)力。其中比較有代表性的如筑波，承接了多所國(guó)家級(jí)研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)的搬遷，被定位為“國(guó)際性腦力城市”，政府一方面對(duì)參與筑波“腦力立城計(jì)劃”的企業(yè)給予減免稅，劃撥援助金，一方面制定較高的新房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，為衛(wèi)星城居民提供比東京市區(qū)更加舒適的居住環(huán)境;而多摩，以宜居城區(qū)為目標(biāo)，吸引了不少在中心區(qū)工作的居民來(lái)此置業(yè);千葉則側(cè)重于發(fā)展國(guó)際空港和海港功能。另外還有立川、橫濱、川越等新老城市，共同構(gòu)成了圍繞東京的環(huán)狀都市群。

通過(guò)建設(shè)1個(gè)中心區(qū)、7個(gè)副都心、多座衛(wèi)星城，東京與周邊城市形成了環(huán)狀多極的布局，共同組成了世界上規(guī)模最大的都市圈之一“東京都市圈”，東京的城市功能得到有效疏解。

東京從上世紀(jì)50年代起加強(qiáng)了對(duì)中心周邊區(qū)域的開發(fā)，建設(shè)了新宿、池袋、澀谷等7個(gè)副都心。

大造交通網(wǎng)

需要特別指出的是，城市群的形成和發(fā)展，離不開基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的支持。尤其是交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)城市群空間結(jié)構(gòu)形成和演化的影響最為顯著，即優(yōu)質(zhì)都市圈的“交通軌道先行”法則。

從國(guó)外主要城市群的發(fā)展歷程看，無(wú)論城市群的空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)何種形態(tài)，城市群的發(fā)展都離不開完善的交通路網(wǎng)。如美國(guó)東部大西洋沿岸城市群中的波士頓、費(fèi)城、紐約、巴爾的摩等城市，就是憑借便捷的交通運(yùn)輸條件形成的，并最終聯(lián)結(jié)成完善的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，逐步形成了“波士頓—華盛頓大都市連綿帶”。

東京也不例外。相信不少到過(guò)東京的人都會(huì)對(duì)這里蛛網(wǎng)一樣密集的軌道交通留下深刻印象。可以說(shuō)，正是全世界最密集的軌道交通網(wǎng)托起了整個(gè)“東京都市圈”。

據(jù)了解，東京在1958年、1968年、1976年和1986年分別實(shí)施了四次綜合交通規(guī)劃，通過(guò)大都市圈綜合交通系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)，強(qiáng)化了大都市周邊城市和衛(wèi)星城市的規(guī)模和職能。如今，東京圈軌道交通線路總長(zhǎng)2419.8公里，其中地鐵357.5公里，私鐵1157.9公里，JR鐵道887.2公里，有軌電車17.2公里。40多條線路密如蛛網(wǎng)，而日均客流量超過(guò)1100萬(wàn)人次。

為了增強(qiáng)地鐵站與周邊商業(yè)設(shè)施連接的便利，東京地鐵站普遍修建有直通周邊設(shè)施的地下通道。以澀谷地鐵站為例，全站一共有8層，地上3層、地下5層，僅地下5層的出口就有30多個(gè)，輻射了澀谷商業(yè)中心區(qū)域的幾乎所有重要設(shè)施。不僅如此，人們?cè)诮^大多數(shù)城區(qū)的任意一點(diǎn)，徒步10分鐘內(nèi)都能找到一座車站。

此外，發(fā)達(dá)的軌道交通并不局限于東京一地，在“東京圈”范圍內(nèi)，從各主要衛(wèi)星城乘坐軌道交通到東京市中心的時(shí)間一般都不超過(guò)1個(gè)小時(shí)。這也是吸引人們到周邊衛(wèi)星城居住的一個(gè)重要原因。

軌道交通輸送人流，港口碼頭承載物流，依托這樣的交通網(wǎng)絡(luò)，東京圈充滿活力。

倫敦戰(zhàn)霧

入冬以來(lái)，我國(guó)多個(gè)城市出現(xiàn)嚴(yán)重的空氣污染。

事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所帶來(lái)的大氣污染問題，是所有先行工業(yè)化國(guó)家都曾經(jīng)歷過(guò)的。

例如，提起霧霾，人們首先想到的就是倫敦，而其中最為人熟知的便是1952年12月的倫敦霧霾事件。早在19世紀(jì)，倫敦就已經(jīng)成為真正意義上的國(guó)際化大城市。當(dāng)時(shí)，英國(guó)進(jìn)入到了工業(yè)革命的急速發(fā)展期，倫敦工廠所產(chǎn)生的廢氣形成了高強(qiáng)度的黃色煙霧，這個(gè)時(shí)期關(guān)于英國(guó)所有的關(guān)鍵詞都是與“霧都”“陰霾”“昏暗”等詞語(yǔ)相關(guān)。

進(jìn)入20世紀(jì)中期，英國(guó)的霧霾達(dá)到了最嚴(yán)重的狀態(tài)，英國(guó)人為了能夠摘掉“霧都”的帽子，通過(guò)了半個(gè)多世紀(jì)的努力，才使得英國(guó)的霧霾得到妥善的治理。

1956年，英國(guó)出臺(tái)了世界上第一部空氣污染防治法案《清潔空氣法》。法律明文規(guī)定在倫敦城內(nèi)的所有工廠都必須關(guān)閉。并且要求工業(yè)企業(yè)建立有利于污染氣體流通的高煙囪。還包括要求大規(guī)模的城市居民減少煤炭用量，改善新的生活方式使用天然氣等新型能源。

1968年以后，英國(guó)針對(duì)各種廢氣的排放出臺(tái)了一系列補(bǔ)充的空氣污染防控法案。20世紀(jì)80年代后，英國(guó)針對(duì)于交通污染又出臺(tái)了一系列措施。其中包括大力發(fā)展公共交通、抑制私車發(fā)展，目的是減少汽車尾氣的排放和治理交通擁堵等情況。

1995-2003年，英國(guó)又制定了許多項(xiàng)國(guó)家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略，包括政府劃出空氣質(zhì)量管理區(qū)域，有針對(duì)性地加強(qiáng)管理和對(duì)于私家車征收“擁堵費(fèi)”，并將此筆收入投入到改善公共交通系統(tǒng)的發(fā)展中去。如今，在倫敦，公共交通已經(jīng)發(fā)展到了極致，幾乎延伸到了城市的每一個(gè)角落。政府還不斷配備新的技術(shù)，譬如出租車新的節(jié)能環(huán)保裝置，滿足城市的環(huán)保要求。

另一方面，就公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō)，除了傳統(tǒng)的交通、學(xué)校、劇場(chǎng)、醫(yī)院等，在倫敦，還有分布在市區(qū)各處的公園以及綠色走廊。

除了海德公園、攝政公園等8處皇家公園外，社區(qū)附近一般也會(huì)有小型的公園或者戶外健身場(chǎng)所。這些公園不僅綠化了城市，也為居民休閑、娛樂提供了公共空間。

為了維護(hù)這些公園，相應(yīng)的政策支持少不了。其中關(guān)鍵一項(xiàng)是，倫敦市政規(guī)劃對(duì)綠地的保護(hù)相當(dāng)嚴(yán)格，一般情況下城市綠地不得被占用開發(fā)。為了在既有基礎(chǔ)上改善城市綠化環(huán)境，倫敦市近期提出了“口袋公園”計(jì)劃，由倫敦市政府資助2000萬(wàn)英鎊，在倫敦市區(qū)內(nèi)打造100個(gè)“口袋公園”。“口袋公園”顧名思義指的是比較小的公園，一般是將一些荒廢、雜亂的街道角落或者建筑之間狹小空地進(jìn)行整理、改造，營(yíng)造小型花園及休閑地，為附近上班人士或居民提供一塊清新的綠色公共空間。

英國(guó)人用半個(gè)多世紀(jì)的努力，讓倫敦摘掉了“霧都”帽子。

更新城市管線

此外，城市地下管線可以看作是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是城市安全高效運(yùn)行的“生命線”，其運(yùn)行狀況是否安全、平穩(wěn)、可靠、高效，關(guān)系各類物資、信息的輸送傳遞，關(guān)系城市環(huán)境的維持與城市災(zāi)害的防治。

1850年前暴發(fā)的嚴(yán)重霍亂和其他傳染疾病最終迫使英國(guó)政府下決心修建現(xiàn)代化的市政管道體系。

倫敦現(xiàn)代化的市政管網(wǎng)建設(shè)始于19世紀(jì)中后期。19世紀(jì)早期的倫敦，因?yàn)閷⒋罅康纳钗鬯唇?jīng)處理直接排入泰晤士河，使得當(dāng)?shù)仫嬘盟词艿絿?yán)重污染。1850年前暴發(fā)的嚴(yán)重霍亂和其他傳染疾病最終迫使英國(guó)政府下決心修建現(xiàn)代化的市政管道體系。

至1865年，倫敦共修建了超過(guò)2000公里的排水管道工程，構(gòu)成了市政管道的重要基礎(chǔ)。經(jīng)歷了超過(guò)150年的發(fā)展，倫敦的城市管道建設(shè)的自身特點(diǎn)也愈發(fā)明顯：一是城市管道系統(tǒng)為單一的合流制;二是因地制宜，依托河流規(guī)劃城市管道系統(tǒng);三是城市擴(kuò)展中管道規(guī)劃和建設(shè)先行;四是城市管道建設(shè)融入更多的高科技元素;五是全面監(jiān)控污水排放。

當(dāng)前，大倫敦地區(qū)和周邊地區(qū)一共有7萬(wàn)公里的排水管道和超過(guò)2500個(gè)污水泵站。這些城市管道系統(tǒng)雖然有諸多先進(jìn)之處，但是并非“一勞永逸”。倫敦地區(qū)每年都會(huì)投入大量資金進(jìn)行市政管道的維修、維護(hù)和改造。

同時(shí)，為了滿足日益增多的人口需求，倫敦市也在不斷新建現(xiàn)代化的管道系統(tǒng)。2014年，倫敦市政府再次投入42億英鎊興建“泰晤士河排水管道”，這是英國(guó)水務(wù)建設(shè)史上投資最大的項(xiàng)目。該管道項(xiàng)目沿泰晤士河橫穿倫敦中心城區(qū)，全長(zhǎng)約25公里。管道設(shè)計(jì)直徑為7.2米，深度為泰晤士河河床下16米。英國(guó)市政部門預(yù)計(jì)，該項(xiàng)工程建成后，倫敦地區(qū)的污水處理能力每年將增加5500萬(wàn)噸。

目前，英國(guó)已經(jīng)成為了最適宜居住和學(xué)習(xí)的國(guó)家之一。而隨著人口出生率的回升以及其他國(guó)家移民的遷入，倫敦市的人口達(dá)到了860萬(wàn)的歷史性峰值。雖然同許多千萬(wàn)人口城市還有一定的差距，但是仍給城市的管理和發(fā)展帶來(lái)了許多新的挑戰(zhàn)，尤其是移民涌入后的交通和住房問題。

為了緩解住房短缺和房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，倫敦市政府只能從城市規(guī)劃角度著手，在一些以前的工業(yè)區(qū)促進(jìn)私人住房投資，這些地方往往公共交通比較便利。

而在日美等國(guó)追求核心城市的“大”的同時(shí)，英國(guó)倫敦城市群追求的是小城鎮(zhèn)的“小而精”——英國(guó)倫敦城市群是地域面積最小的世界級(jí)城市群，以倫敦-利物浦為軸線，包括倫敦、伯明翰、曼徹斯特、利物浦等數(shù)個(gè)大城市和眾多中小城鎮(zhèn)。

從20世紀(jì)60年代開始，隨著家用汽車的普及，英國(guó)人口開始大量向小城鎮(zhèn)遷移，大中城市周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)迅速興起。為進(jìn)一步帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，英國(guó)政府實(shí)施了逆城市化行動(dòng)，將政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。英國(guó)政府的行動(dòng)很快得到公共事業(yè)單位的響應(yīng)，高校等公共事業(yè)單位隨后開始了遷移。英國(guó)大企業(yè)總部落戶小城鎮(zhèn)也漸成趨勢(shì)，英國(guó)泰晤士水公司總部落在斯文登小城，英國(guó)燃?xì)夤究偛吭O(shè)在了溫莎小鎮(zhèn)。