分稅改革：合作而不合并

閔杰

由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》）于2015年12月24日正式對社會公布。

這次改革方案引起社會關注的一個重要原因，在于回應了長期以來的一個社會關切，即國稅與地稅要不要合并的爭論。根據方案，未來相當長一段時間，國稅與地稅兩套稅務機構將會繼續存在，“合作而不合并”。

中央財經大學財經研究院院長王雍君告訴《中國新聞周刊》，從國際比較的角度看，中國的稅收成本不低，效率卻不那么高。這項改革的主要意義就在于：在眼下合并的條件和時機不是十分成熟的情況下，通過約束兩個部門間的協調與合作，來提高稅務行政的效率，降低稅收成本。

稅收征管體制改革，雖然并非實體稅的調整，也并非稅法的修改，但在上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群看來，征管體制的改革，可能會觸及多方面的利益關系：一是中央和地方的利益關系，也就是全國人民和各地人民之間的利益關系;二是各級政府與其所服務人民的利益關系;三是稅務系統內部橫向和縱向的權責利關系問題。

從2016年1月1日起，證券交易印花稅由現行按中央97%、地方3%比例分享全部調整為中央收入。而從2016年開始，“營改增”或將覆蓋所有行業，作為地方主體稅種的營業稅將成為歷史。

從各種跡象來看，當前稅收有向中央進一步集中的趨勢。在這種趨勢下，如何進一步理順支出在中央和地方之間的分配關系成為社會的關切。朱為群告訴《中國新聞周刊》：“這次改革的前提是分稅制財政管理體制，但是否會有利于‘完善分稅制，現在還不能下結論。”

2015年11月18日，四川省華鎣市國稅局一名參賽人員在比賽中利用算盤算術。未來相當長一段時間，國稅與地稅兩套稅務機構將會繼續存在，“合作而不合并”。

“合作而不合并”更具實操性

從1994年實行分稅制財政管理體制改革以來，中國按稅種把收入劃分為中央稅、地方稅及共享稅，并同時設立國稅、地稅兩套稅務機構進行征管。

但由于國稅、地稅業務多有重疊，影響納稅效率，關于國地稅即將合并的提議也一直在業界存在。在往年的全國兩會上，不少代表和委員都有提議，技術層面上完全可以實現一套征管班子，只需在入庫時，根據收入歸屬辦法分別納入中央或地方國庫。

國家稅務總局局長王軍在談到改革背景時也提及，兩套機構并存也存在一些比較突出的問題，如職責不夠清晰、執法不夠統一、辦稅不夠便利、管理不夠科學、組織不夠完善等。

在現實中，很多企業都要跟兩個不同的稅務部門打交道，相同的資料要遞交兩份，應對兩套系統的監管，而且不同地方的稅務部門對同一個政策的解讀往往也不同。

“最主要問題在于兩套稅務機構做幾乎相同的事：同一個納稅人需要同時面對至少兩個稅務機構，‘什么事該找誰之類問題層出不窮，不勝其煩。”王雍君告訴《中國新聞周刊》，理論上講，一套稅務機構足以完成所有的征稅任務，甚至可以在總成本更低、總體效率更高的情況下做到。

兩套機構執法不協調，不僅導致納稅人重復征稅、不斷奔走于國稅與地稅之間，更嚴重的是，不可避免地會出現搶奪稅源和征管真空并存。

一位在一線工作的北京市地稅工作人員告訴《中國新聞周刊》，國地稅職能劃分不清，在企業所得稅的征管上也比較明顯。國地稅共同征管企業稅，因為職責不清，現實中有爭搶稅源的現象。

在王雍君看來，稅源之爭不可避免，也很普遍，主要的表現有：農村稅源向城市轉移、小城市稅源向大城市轉移、大城市稅源向特大城市轉移，中西部稅源向東部轉移。

基于以上問題導向，《方案》此次國稅、地稅征管體制改革包括六大主要任務：理順征管職責劃分，創新納稅服務機制，轉變征收管理方式，深度參與國際合作，優化稅務組織體系，構建稅收共治格局，共31項具體改革事項。

在理順征管職責劃分上，方案明確，要合理劃分國稅、地稅征管職責，中央稅由國稅部門征收，地方稅由地稅部門征收，國稅、地稅部門可相互委托代征有關稅收。要在全國范圍內實現服務一個標準、征管一個流程、執法一把尺子，并強調要建立統一規范的信息交換平臺和信息共享機制。《方案》也明確，行政事業性收費、政府性基金等非稅收入項目，將改由地稅部門統一征收。

在受訪專家看來，國地稅“合作而不合并”有其現實邏輯。朱為群告訴《中國新聞周刊》，國地稅分設的前提是分稅制，進一步說，是分級財政體制。這個前提未變，國地稅分設也不會變。另一方面，機構合并會產生巨大的組織成本，會牽涉到稅務系統的各個領域和各個層次，搞不好就會影響稅務機關基本功能的發揮，“在收入壓力日益加重的情況下，全面進行機構合并面臨著巨大的不確定風險，尤其是財政收入風險”。

在朱為群看來，國地稅合作在實際上早已具有基礎，這次改革就是擴大和加深這種已有的國地稅合作，把面向納稅人的那部分相同的功能（如受理申報納稅、購買發票、稅務稽查等）整合起來，一方面可以節約稅收征管資源，另一方面也可以方便納稅人辦理稅務事宜，可以兼收降低稅收管理成本的雙重好處。

“營改增”后博弈“再平衡”

2012年開始的“營改增”，成為當前央地之間財稅收支失衡的又一個導火索。

為了解決重復征稅等問題，2012年開始了“營改增”試點工作，目前“營改增”試點擴至全國，試點行業擴至交通運輸業、郵政業、電信業和7個現代服務業，只剩最后四個行業——建筑業、房地產業、金融業和生活服務業尚未被納入“營改增”。

財政部部長樓繼偉近日在部署2016年財政工作時表示，全面推開營改增改革，將建筑業、房地產業、金融業和生活服務業納入試點范圍。

這被業內人士解讀為，2016年“營改增”將覆蓋所有行業，營業稅將成為歷史。

從中國稅種的收入結構看，增值稅是第一大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為26%，屬于中央和地方共享稅，分成比例是75%：25%。營業稅是國內第三大稅種，2014年占所有稅收收入比重約為15%，屬于地方稅，是地方主體稅種。

此前，營業稅、企業所得稅和個人所得稅是地稅收入中的三大主體稅種，也是地稅收入增長的主力軍。全面“營改增”之后，此前完全歸屬地方的營業稅，將變成中央和地方共享的增值稅，央地之間按照75%和25%的比例分成。如此一來，地方稅收收入必將大大減少。

不過，在目前，為了減輕營改增對地方稅收帶來的影響，采取了過渡政策，即營改增后收入歸屬保持不變，原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬試點地區。

以稅種劃分為內核的收入劃分，向來是中央和地方博弈的主戰場。新中國成立以后，也曾歷經數度博弈。營改增全覆蓋后，中央和地方稅收收入如何再平衡，業內也有很多不同聲音。

“營改增之后，原來屬于地方政府的營業稅將不復存在，如果沒有任何補救措施，地方政府就會失去非常重要的收入。”朱為群告訴《中國新聞周刊》，解決這個問題的方法有幾種：一是重新調整增值稅的共享比例，提高地方政府在增值稅收入的分享比例，但是這種做法可能與中央財政的利益產生直接沖突，在目前體制下可能不會被采納。

在不能調整共享比例的情形下，第二種方式是把消費稅的一部分分給地方，比如，把某些稅目的消費稅劃歸地方，中央保留煙酒汽車等主要稅目的消費稅收入，其余劃給地方政府。

“第三種方式就是開征房地產稅，實際上就是把現有的房產稅和城鎮土地使用稅加以合并，并且擴大征稅對象和范圍，將城鎮、農村的所有房地產納入征稅范圍。”朱為群表示，這種方式雖然難度很大，但目前房地產稅法已經納入人大立法計劃。

在他看來，以上的解決方法都是在收入上動腦筋，但解決地方財政收入來源還有一個不能忽略的方式，就是加大中央和省級政府對下級政府的財政轉移支付力度，特別通過壓縮各類專項轉移支付同時擴大一般財政轉移支付力度，從而保障各級地方政府提供基本公共服務的資金需要。

王雍君也認為，“營改增”之后，地方稅收困境的解決方案，主要是加快地方稅建設和改革政府間的轉移支付。在地方稅建設方面，零售消費稅和房地產稅是兩個比較有前途的地方稅種，“轉移支付改革的方向是因素法、公式化，要按照標準收入與標準支出及其差額作為設計原則，這在技術上沒有實質的困難。”

支出責任劃分是改革癥結

在朱為群看來，如果只把注意力聚焦在中央和地方之間稅種的劃分，只是稅收收入在中央和地方之間的分配方式，其實還沒有完全觸及分級財政體制的核心，即支出在中央和地方之間的分配問題。而后者，事關中央和地方之間的事權和支出責任如何相匹配的問題。

2014年6月底，財稅改革頂層設計方案——《深化財稅體制改革總體方案》獲通過，明確了三大任務，除了預算管理制度改革和六大稅收制度改革兩大任務外，最后一大任務就是調整中央和地方政府間財政關系。

在前兩項改革相繼推進之后，完善中央和地方的事權與支出責任就提上了議程。在不久前結束的全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉在部署2016年財稅改革任務中，排在首位的正是中央與地方事權和支出責任劃分改革。

中央與地方的稅收收入與財政支出不匹配的問題曾一直飽受詬病。1994年以來的分稅制過于偏向中央，地方稅種大多稅基窄、不穩定，直接影響了地方財力，客觀上導致地方難以承擔提供公共服務的義務，也間接助推地方政府對土地財政的依賴。地方承擔過多事權，但缺乏可用財力。

“現在我們觀察到的現象確實是財政收入存在進一步集中的趨勢。這種集中不僅表現為地方向中央的集中，也表現為基層地方政府向上級政府的集中。”朱為群告訴《中國新聞周刊》，越往基層，財政收入就越少。基層政府要履行必須的公共服務和管理職能而沒有相應的財政資源，就會迫使它們以各種方式向轄區內的企業和個人征集收入，“一旦基層地方政府及其公務人員行為失范、失控，就會引發、加劇甚至惡化各種沖突。”

在王雍君看來，稅權相對集中于中央，支出權力主要下沉于地方、尤其是基層政府，這兩者在一定程度上都是合理的。“不能說中央集中稅權或財力就不正確，真正的問題是：中央集中財力后，這些錢用來干什么？”王雍君認為，最好通過因素法、公式化的轉移支付，提前直接測算到各個縣級轄區，“這比讓每個地方都建立自己的‘主體稅種的構想，要好得多，也更容易操作。”

而事權和支出責任劃分，才是化解中央和地方之間一系列財政困境的癥結所在。2015年年底，樓繼偉曾表示，目前已經起草了關于推進中央與地方事權和支出責任劃分改革的指導意見，正在多方征求意見過程中。樓繼偉透露，這個指導意見提出了事權和支出責任劃分改革的時間表和路線圖，準備2016年率先啟動國防、國家安全、外交、公共安全等領域的改革，2017年和2018年擴大到其他相關領域，2019年到2020年基本上完成主要領域改革。

“現在一個很大問題是，哪些事務是哪一級政府的職責，這個根源的問題從來都是不清楚的。”朱為群認為，往下延伸，當上一級政府給下一級政府提出任務要求的時候，相應的財政配套也是不明確的，“有可能有，也可能沒有。”

以義務教育為例，朱為群認為，應該由省級財政或者中央財政買單，因為這是帶有全民普惠性質的，“但以前農村的義務教育一直是由鄉政府財政支出，后來改為縣政府財政支出，但在實際操作中，很多地方還是由鄉級財政支出。”再比如，國防支出，由于國防歷來屬于中央事權，由中央財政負責支出，但在實際中，地方財政也承擔了諸如征兵工作等大量與國防有關的支出。

“中央和地方稅種的調整，不僅要在收入劃分上考慮，還要把中央和地方在支出上的職責劃分考慮進來。否則，這種調整都只是暫時的而不是長遠的;是表面的而不是實質的。”朱為群告訴《中國新聞周刊》，如果中央和地方，地方各級政府之間的支出責任不能徹底分清，那么無論如何調整稅種的劃分，都不會從根本上解決中央和地方之間、地方各級政府之間的財政關系。