降低養老金費率面臨多少“攔路虎”

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降低養老金費率面臨多少“攔路虎”

發展商業養老保險，實際上是現在單靠政府已經扛不下去的情況下必須要走的一條路，別無選擇，不然整個社會就會出現嚴重的養老危機。

歲末年初，中國社會保障體系改革引入新話題：剛剛閉幕的中央經濟工作會議表示，“降低社會保險費，研究精簡歸并‘五險一金’”，將成為2016年降低企業成本的重要突破口。

“十三五”規劃建議，生育保險與基本醫療保險合并，中國社保體系從“五險一金”變為“四險一金”——由于2015年已經下調了失業、工傷和生育保險的費率，養老保險和醫療保險成為2016年費率下調的唯二選項。而降低養老保險金費率，勢必會給本已捉襟見肘的基本養老體系帶來更大壓力。據2014年全國社會保險基金預算顯示，養老保險金費率每降低1個百分點，就將減收600億- 800億元。

2014年12月26日，中國社科院社會保障論壇在北京召開，作為一場可能是國內最高規格的社會保障公開論壇，在建立“多層次混合型”養老保障體系的大主題下，降費率被與會的官員和專家屢次提及。而面對基本養老保險的個人賬戶改革難以推進的困境，政策對個人儲蓄型養老保險的配套支持成為論壇討論的重點。

降養老金費率面臨諸多“前提”

中國企業對社保費率過高的不滿已有多年，人社部公開承認我國養老險費率偏高。據此前援引的美國社保局資料，中國企業和個人承擔的社保費率，在173個被統計國家中居第13位。

實施多年的“五險一金”社保繳費中，主要是總費率達28%的養老保險（單位繳費20%、個人繳費8%）和8%的醫療保險（單位繳費6%、個人繳費2%）。2015年，國家對失業、工傷和生育保險的費率進行了調整，三者加起來總共約降了2%。

盡管繼續降低社會保險費是這次中央經濟工作會議提出的明確要求，但在養老金支付壓力與日俱增的情況下，諸多“前提”成為“攔路虎”。

此次論壇上，人社部社會保障研究所所長金維剛稱，降低養老保險金費率必須創造一定條件，“現在有一些地方，當期的養老基金還存在收不抵支的問題，如果不創造一定的條件、貿然降低費率，顯然有風險。所以必須要創造條件，首先是提高統籌層次，實現基礎養老金的全國統籌”。

從上世紀90年代起，中央政府已經提出要提高養老保險的統籌層次，2010年，“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”也被寫入《社會保險法》，但時至今日，養老保險基金不僅沒有實現全國統籌，甚至連省級統籌也未全部實現。

提高養老保險統籌層次，關乎基本養老金投資運營的效率。著名社會保障專家、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾表示，“統籌層次低是我國養老保險制度最大的缺陷，派生出好多問題，導致這個制度的運營質量很差，效率低下”。

2015年8月，《基本養老保險基金投資管理辦法》出臺，意味著養老金將從地方歸集到中央、再由相關機構統一進行投資管理，包括進入股市。這一舉措被認為是提高養老金統籌層次的重要一步。

4個月過去了，人社部近日表示，已經會同財政部等部門成立工作小組，制定了工作方案，明確了具體任務、部門分工和時間要求，正在撰寫地方養老保險基金歸集劃撥流程、投資信息披露和報告制度、財務會計核算細則等配套政策方案。在被問及養老金入市是否意味著養老金統籌層次得以提高時，鄭秉文對表示，“目前看來還需要加強這方面的制度設計”。

但相比基礎養老金的全國統籌，劃撥部分國有資產補充社保基金的落地聲顯得更加遙不可及。論壇上，國資委研究中心副主任彭建國提出，劃撥國有資產涉及諸多問題，比如劃撥股權還是收益？劃多少？劃給誰？從誰劃等，都尚待討論。

降養老金費率的空間有多大

作為最大部分的城鎮職工基本養老保險，《中國養老金發展報告2015》指出，各個省份城鎮職工基本養老保險制度參保人數繼續保持增長，但參保職工人數負增長的省份已經出現，2014年，遼寧省參保職工人數增速為- 0.38%。

同時，報告指出，參保人員的繳費情況不容樂觀，在2006年至2014年，企業部門繳費人數占參保職工人數的比例不斷下降，從89.98%下降至81.19%。意味著，在2014年，每5個參保職工中就有大約1個人沒有繳費。

我國城鎮職工基本養老保險基金雖然短期內沒有缺口，但長期來看仍有存在缺口的風險，報告預測，2020年之前，養老保險基金當年收入大于當年支出，且基金結余穩步增加；2020年之后，當年收入仍然大于當年支出，但基金結余增速逐步放緩；2037年之后，當年收入將小于當年支出，且收支赤字可能會逐步增大。

在此背景下，降低養老保險費率的空間到底有多大，機構與學界存有一定的疑問。

金維剛認為，要實現養老金降費目標，必須要創造一定的條件，因為現在有一些地方，當期的基金還存在收不抵支的問題，所以在這種情況下，如果不創造一定的條件貿然降低費率顯然有風險。

他指出，在提高統籌層次的基礎上，企業也可以通過政策扶持引導促進更多企業建立企業年金。這里面就需要加大稅收的優惠力度。“同時政策方面需要適當地進行調整，因為現在要求要建就全體職工都要有，但是實際上企業內部管理上還是有差異性的，可以對一部分群體先建，再逐步擴大，這主要是利于中小微企業參與進來。”

商業養老保險優惠政策將出臺

中央提出降低社會保險費率的同時，學界呼吁基本養老保險需要減壓。

自上世紀90年代我國開始構建以三大支柱為支撐的多層次養老保險體系：第一支柱為基本養老保險，第二支柱為補充養老保險，第三支柱為個人儲蓄性養老保險。其中，補充養老保險包括企業年金和職業年金，基本上僅存在于央企國企和機關事業單位，相關數據顯示，全國1500多萬的企業中只有7萬多家建立了企業年金；職業年金則針對機關事業單位，從2014年10月開始實施。

基本養老保險無疑具有共濟性，然而這也導致其運行效率不佳，主要體現之一就是名義費率和實際費率的差距。為了少繳保險金，企業往往做小稅基、偷逃稅費—在中國較高的名義費率下，差距更大。“為什么費率這么高，替代率（注：勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率）這么低呢？這是制度設計存在的問題。中國現在存在兩個費率，一個是名義費率奇高無比，一個是實際費率很低，只有一半左右。但是名義上的費率在一部分企業里也是執行的，這就導致他們吃虧了，于是出現負激勵，現有養老金的收入趨向減少。”鄭秉文在論壇上指出。

中國基本養老保險制度的改革方向一直不甚明確。由于歷史原因和長久以來的支付壓力，基本養老保險的個人賬戶一直空賬運轉，十八屆三中全會和五中全會都提出要“堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制”，這意味著中央希望能夠兼顧基本養老保險制度的共濟性和效率。

然而究竟如何完善個人賬戶，始終存在“做空”與“做實”兩種爭論。在多年“做實”試點停滯不前的情況下，名義賬戶制成為比較務實的選擇，但如何設計名義賬戶，學界也存在很大爭議。

論壇現場，財政部財科所所長劉尚希提到，現在財政“已經到了非常危險的時候”。財科所前不久組織了一個全國分片調研，發現“有些地方已經沒有錢發工資了，有些地方的養老金已經穿底了”。

此前坊間一直流傳，個人商業養老保險的稅收優惠政策將在年底出臺，鄭秉文此前也表示過稅收優惠政策“終于將要落定”，但2015年已結結束，該政策尚未推出，在接受記者采訪時，鄭秉文稱“有些變化，但不會推遲很久”。

事實上，針對企業年金、職業年金的個人所得稅遞延納稅優惠政策，在2014年1月1日已經開始實施。所謂遞延納稅，是指在年金繳費環節和年金基金投資收益環節暫不征收個人所得稅，將納稅義務遞延到個人實際領取年金的環節。

“發展商業養老保險，實際上是現在單靠政府已經扛不下去的情況下必須要走的一條路，別無選擇，不然整個社會就會出現嚴重的養老危機。”劉尚希在論壇現場表示，大力發展商業養老保險是一種新的制度安排，可以借此化解公共風險。“（公共責任和個體責任）真要分清楚很困難，但是這種前瞻性的認識需要理論指導。如果僅憑個人感覺，老百姓會認為政府應該承擔更多責任，而政府則會說不能陷入高福利陷阱。如果形成這么一種對立的狀態，最終就會出現更大的問題。”劉尚希說。

（《時代周報》2015.12.29、中國經營網2015.12.28）