關于構建垂直管理的國家紀檢監察系統的思考

[摘要] 當前紀檢監察體制存在種種弊端，如何對其進行改革關系到反腐倡廉工作能否順利進行，也關系到“有限政府”是否能建好。通過對當前中國紀檢監察系統內存在的問題進行探討，提出對現有紀檢監察體制進行改革，建立在中紀委領導下、地方各級黨委書記負責的全國性紀委監察系統的垂直管理體制。

[關鍵詞] 垂直管理；法定程序；法制化；專業化

[中圖分類號] D693.69 [文獻標識碼] A[文章編號] 1008—1763（2016）04—0152—04

Abstract：This paper discusses how to solve the drawbacks of discipline inspection system，which is not only related to anticorruption， but also related to the construction of “limited government”，and proposes to reform the commission for the discipline inspection and supervision and to establish a vertical management system of nationwide commission for the discipline inspection and supervision under the charge of a Party secretary and the leadership of the Central Discipline Inspection and Supervision Commission.

Key words：vertical management； statutory procedures；legalization；specialization

隨著市場經濟的不斷發展，我國政府與社會、經濟發展之間的矛盾日益尖銳，當前迫切需要構建一個“有限政府”來適應市場經濟的發展。“有限政府”主要是政府的權力和職能等要被憲法和法律進行明確限制和社會進行有效制約。紀檢監察制度就是對政府的權力和職能進行監督和制約作用的重要方式之一。我國紀檢監察相關制度是整個監察機制中的一個重要組成部分，包括黨的紀律檢查機關和政府的監察部門，二者于1993年實行合署辦公，一套班子，兩塊牌子，履行紀檢監察兩種職能。[1]行政監察與黨的紀律監察合在一起被稱作紀檢監察，其職能分別由行政監察部門和中國共產黨紀律監察委員會行使。行政監察部門主要是負責監督各級政府機構及其公職人員是否履行職責，《行政監察法》是其工作的法律依據；中國共產黨紀律檢查委員會是中國共產黨黨內設置的機構 ，主要負責監督黨組織及其成員是否能遵守《中國共產黨黨章》（簡稱《黨章》）以及對違紀黨組織和黨員進行查處。在推進廉政建設和反腐工作的過程中，紀檢監察工作對防止權力的濫用和腐敗發揮了至關重要的作用，保障了公共權力的正常運轉。但是，無論從體系結構上還是從運行上，無論是從主體狀況上還是從監察的效果上，都存在著一些問題，迫切需要從總體上作全面的綜合分析與解決。

一有關紀檢監察體制垂直管理之學理爭議

伴隨“打老虎、抓蒼蠅”反貪腐力度的加大，原有的紀檢監察體制必須改革才能適應社會的發展，有學者提出要建立紀檢監察垂直管理體制，學術界對此有很多爭議。（1）是否進行垂直管理。任建明教授等學者認為紀檢監察系統實行雙重領導體制，紀委監督同級黨委和政府很困難，應盡快實現垂直管理。李周偉、過勇等專家不贊成紀檢監察系統實行垂直管理，因為這將會違反《黨章》且不符合《憲法》有關中央與地方政府關系的規定，并且目前紀委監察系統實行雙重領導體制，其權力并非源自于上級，同時還可能造成對地方黨委自我管理、約束能力的不信任，紀檢監察系統上、下級之間因共同的利益所導致的違紀違法問題也將導致處理不公。于德清等專家也指出解決問題關鍵不在于紀委監察系統實行垂直管理，而在于切實執行依法治國的方針，加強對權力的監督與制約。垂直管理不是靠依法行政解決問題，而是利用上級的行政權力迫使下級去解決問題，這是典型的“人治”，并且也并不能完全擺脫地方政府的干擾。（2）對實施垂直管理范圍和程度看法不一。有的專家認為“全面實施某種程度的垂直領導，是紀檢監察體制改革的必然路徑選擇”[2]，有的專家認為“借鑒工商、質量技術監督實行垂直管理的經驗，開展紀委部門實施省級以下垂直管理的試點改革”[3]。（3）現行紀檢監察系統設置是否合理，是否應單獨設置。有的專家主張“行政監察系統與黨紀機關相分離，在行政監察系統內部實行垂直領導體制”[4]，可有的專家卻力主“將行政監察機關從目前的行政系統中劃出來單獨設置，實行自上而下的垂直領導體制，直接向全國人大和國務院負責，使行政監察機關在人、財、物等方面具有獨立性，不再受同級政府及其下屬部門的制約”[5]，“借鑒古代行政監察制度的成功經驗，實行垂直領導后，在全國設置若干個行政監察區，大的省可以考慮一省設一監察區，小省且相鄰的可以幾個省設一個，每一監察區的監察組織由中央派出并對中央負責和報告工作，相對于地方獨立行使職權”[6]等。

當前我國原有的紀檢監察體制已經不能遏制“塌方式”的腐敗了，要從根本上遏制腐敗就要實行垂直管理。避免第一種爭論的關鍵是在實行垂直管理時如何避免違憲和違反黨章以及如何在法治的軌道上運行，實現依法行政。根據我國工商、國稅實行全國性的垂直管理的經驗以及監察機構實行垂直管理是國際上通行的做法可看出，構建全國性的紀檢監察垂直管理系統是遏制腐敗的必然選擇，在一定范圍內如省級以下實行垂直管理是不可行的，這在本文第三部分會做詳細分析。各級紀委與行政監察機關在1993年未合署辦公以前由于監督對象有很多重合，在進行具體工作時出現了很多職責不分、工作重復、相互脫節以及工作不協調等問題，合署辦公后極大地提高了工作效能，節省了很多人力、物力和財力等相關成本，監督手段也更靈活。封建社會統治者建立了一整套從中央到地方垂直領導的監察體制，起到了很好的效果，不過它是為皇權服務的。權力必須得到制約和監督，當前我國要使監督者與被監督者不處于同一個利益共同體中，充分發揮紀檢監察機構的作用，就要構建垂直管理的國家紀檢監察系統實行垂直管理。

二中國紀檢監察現行制度的不足

根據《黨章》和監察法規可知紀檢監察機關是監督主體，主要包括黨中央、國務院及其各級黨委、人民政府的紀檢監察機關；其監督客體是紀檢檢察機關的監督對象，包括國家的行政機關、國家公務員、黨員、黨的組織和國家行政機關任命的其他人員等。當前在紀檢監察系統相關的體系結構、運行程序、人事與財政等方面存在許多問題。

第一，紀檢監察系統機構職、權不明晰，監督效能有限。紀檢監察制度是我國監督制度中的重要部分之一，中紀委和監察部為全國最高反腐機關，紀檢監察機關的工作對中紀委和監察部負責，容易導致“黨政不分”，監察部門工作易受紀委的掣肘難以展開，甚至變性成黨政機關，增加監督難度。《黨章》和監察法規都明確指出“地方各級紀檢監察機構，既要接受服從同級黨政的領導，還要接受和服從上一級紀檢監察部門的領導”[7]，這從根本上決定了其對本級政府的依附性，各級紀檢監察機關既是同級政府和黨委的監督者，同時又是它們的被領導者。紀檢監察工作是在同級黨委、政府和上級紀檢監察機關雙重領導下進行工作，彼此之間的權力界限和職責劃分沒有明確界定，并且也不能對同級的被監督者進行獨立考察，監督級別不夠，不能對他們進行制約，除非有中紀委和監察部的干預。紀檢監察機關的上級機關主要負責業務工作，而同級政府和黨委控制人權、財權和物權，勢必導致紀檢監察機關工作實際是由同級政府和黨委決定，顯然同級無法起到有效監督，對下級追責也會帶來很多掣肘，從而這種監督所起的作用是極為有限的，尤其是對各級政府和黨委主要領導的監督作用有限，除非同級政府和黨委領導自身支持并自愿接受監督。雖然一些地方紀檢監察部門設置“大紀檢組”或者進行統一直接管理改革，但是由于只把編制與人事權收回，可物權和財權還由同級政府和黨委掌控。當前監督力量分散且存有同級監督弊端，紀檢監察機關、檢察部門的反貪機關、政府部門中的監督機關等部門林立。許多法律規定由司法機關和檢察機關進行處理的案件，被紀檢監察機關用“紀檢”的名義來規避法律，幫助當事人逃避成為行政訴訟中的被告，使得紀檢監察行為規避法院所進行的司法監督。同時紀檢監察的派駐機構所派駐各部委里的紀檢組長是直屬中紀委管理的，但事實上其個人和派駐所在單位之間的聯系又使得不能發揮充分的監督作用。

第二，紀檢監察工作程序不明確、不詳細。《黨章》和監察法律法規等沒有對監察主體的權力、職責履行程序作出具體、明確、嚴格的界定，紀委和監察部門的相互關系和各自定位也不夠明確，各類監察權主體彼此之間配合不夠，各自為戰的現象較嚴重。當前權力掌握者被監察時接受監察和不接受監察的后果并沒有具體的法律責任規定，紀委書記和紀檢監察機構負責人作為黨政班子成員的利益相關性促使某些紀檢監察干部即使察覺到本單位一些決策有問題、一些干部有違紀違法行為時不愿去監督。另外，有的紀檢監察程序沒有詳細闡述，導致無據可循。如《行政監察法》第三十五條對監察機關提出的重要監察建議或作出的監察決定在提交同級人民政府和上一級監察機關之間審核時沒有對兩個機關持異議時的工作程序進行說明。

第三，紀檢監察的人、財、物權在一定程度上的缺失。監察法律法規雖然對紀檢監察機關的人事和財政沒有進行明文規定，可是地方各級紀檢監察機關的人事編制、各項辦公經費和員工福利工資都依靠同級政府財政撥款。每一個監察權主體要在同級黨委和政府領導下工作，監察機關人事和財政等都由同級黨委和政府負責，從而實質上依附于行政權，以致不能依法行使紀檢監察職能。有的地方政府領導為了維護自身利益，利用對紀檢監察機關人、財、物等的控制權干擾紀檢監察工作，嚴重影響紀檢監察機關監督權力的行使。相反地，紀檢監察機關由于各項工作經費和人事調動、升遷都由同級黨委和政府控制，不但使得工作時難以滿足所需的通訊裝備和其他工具，還導致工作時所需取證難度加大，工作人員素質難以滿足要求，對上級紀檢監察機關只是在業務上接受指導，難以依法行使監督權力，無法克服存在的地方保護主義勢力的干擾。

三紀檢監察體制之改革策略

由上述紀檢監察體制存在的弊端可知，權力還存在一定程度的濫用和腐敗。依據我國國情我們要構建一個“有限政府”，筆者認為就需要建立一個由中紀委領導的、地方各級黨委書記負責的全國性紀委監察系統的垂直管理體制。為什么要建立全國性的紀檢監察垂直管理系統，而不是在一定范圍內如省級以下紀檢機關實行垂直管理？這有一定的實踐依據。根據管理學系統原理和整分合原理，當前海關、國稅等部門實行了全國范圍的垂直管理，取得了很大的成效。德國、瑞典在逐步實行了監察機構的垂直管理真正起到了監督作用，新加坡和香港以前是亞洲貪污腐敗最嚴重的地方，新加坡在設立直屬總統領導的貪污賄賂調查局、香港在設立直屬特首領導的廉政公署后，對貪污腐敗的懲治取得了極好地效果，特別是新加坡獲得了“全球最廉潔國家”稱號。國民黨在臺灣地區執政時監察機構不獨立、沒有垂直管理，無法起到監督作用，在2001年大選中敗選。我們可借鑒這些部門的經驗教訓來解決針對紀檢監察系統能否實行垂直管理以及實行垂直管理的范圍和程度的爭議，那就是紀檢監察系統能實行垂直管理，并且可以建立一套在中紀委領導下、地方各級黨委書記負責的全國性紀檢監察系統的垂直管理體制，而不是只在一定程度或范圍內建立。這有利于對地方政府尤其是黨政領導進行監督，并讓他們切實負起相關責任，中央紀檢監察機關由人大監督，省級及其以下各級實行黨政領導負責制，各級黨政領導均由上級紀檢監察機關進行監督。如果在一定范圍內如省級以下實行垂直管理，地級市、縣及鄉鎮能很好地被監督，可省級黨政領導仍然被同級紀檢監察部門監督，這又出現了省級黨政領導既是被監督者，又是紀檢監察部門的領導者，從而不能有效起到監督作用，因此，這是不可行的。

雖然中央政治局指出對紀檢監察體制要進行以下四個方面的改革：“首先要落實黨風廉政建設主體責任和監督責任，實行黨委（黨組）書記責任制；其次要推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化；三是要逐步落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，派駐機構要全面履行監督職責；四是實現巡視工作全覆蓋，探索開展專項巡視”[8]，但是我們可看出如何將雙重領導體制具體化、程序化、制度化并沒有明確規定，并且對現行地方各級紀檢監察機關的人事編制和財政制度的弊端如何解決也沒有明確的解決措施，勢必導致克服雙重體制的弊端提高紀檢監察系統監督的有效性是極其有限的。同時，紀檢監察部門作為黨和政府內的專門監督機構，“沒有一定的獨立性是無法進行監督的，但完全獨立也未必符合政黨內部運作的規律”[9]，這里的獨立并不是要從黨紀機關中分離出來，而是能有效地獨立的發揮監督作用，“政權之運用必賴有監察之機關執法以繩其后，而后權力始不至有濫用之嫌，此為古今各國所同，然發揮此種監察之權能至于極點，使之成為政府組織上獨立一系統”[10]。那么建立全國性紀檢監察系統垂直管理體制如何避免違反《黨章》和《憲法》，同時又能夠解決當前雙重體制的弊端以及在人事和財政方面的弊端呢？第一，根據中央會議精神，全國性紀檢監察系統垂直管理體制要在黨中央、中紀委和監察部領導下；第二，根據權力監督和權力制約的原理，針對地方各級政府和黨委領導對紀檢監察工作采取地消極態度，同時也避免弱化同級地方政府的權能，可把地方各級職能部門的廉潔奉公程度納入同級黨政負責領導政績考核內容，也就是黨委、黨組書記責任制（政治責任），地方各級黨政主要領導接受上級紀檢監察機關的監督，通過制定黨內規章明確黨委和紀委、黨委書記和同級紀委書記之間的權力和責任界限；第三，為了避免在紀檢監察系統內部部門保護主義和利益部門化的形成，地方各級黨政機關設紀檢監察機構，接受本級人大、政協和新聞媒體等的監督，這是符合憲法和法律的規定的。同時中紀委和監察部掌握各級地方紀檢監察機關的財政權和主要領導的人事權，加強和外單位的人事交流，并對其進行業務上的指導和領導，對其工作進行執法監督；第四，通過法律明確劃分紀檢監察系統與同級地方政府、檢察機關和司法機關之間的職責權限，明確人大、政協、社會等對紀檢監察系統監督的權力界限，避免他們因共同利益導致違紀違法。由此我們可以看出，構建全國性的紀檢監察系統主要是通過法治的手段，同時這樣做既不違反《黨章》，也遵守了《憲法》的相關規定，盡力擺脫地方政府的干擾。

下面根據權力必須得到制約和監督的理論就如何構建全國性紀檢監察機系統的垂直管理體制中地方各級紀檢監察機構的設置、人事編制和財政的安排、工作程序以及相關法律法規進行具體論述。

第一，建立全國性紀檢監察系統的垂直管理機構，明確其職、權界限。中紀委和監察部是全國的最高紀檢監察機關，兩機關合署辦公，接受黨中央和國務院領導，同時必須接受黨代表大會和全國人民代表大會的監督、人大監督、社會監督與系統內部監督等。針對一些專家認為實行垂直管理體制后會導致地方的管理權限逐步減弱，影響政府的組織健全性，使職能部門權限擴張，容易由“條塊專政”邁向“條條專政”等問題，必須在垂直體制機構設置上，按地區主要由中央級、省級、地市級、縣級四級組成，根據各地實際，可以建立區、鄉鎮級垂直站點，明確各自職責和權限，對權力進行有效限制。各級紀檢監察機構須接受中紀委和監察部的領導和業務上的指導，通過督促、協作、監督等方式對中紀委和監察部決策進行落實。地方各級紀檢監察機構實行黨委書記責任制，行使紀檢監察管理職責。黨委（黨組）書記接受上級紀委的監督，分管本行政領域的紀檢監察領導工作，負責本級紀檢監察內部干部管理工作，和同級紀檢監察主要領導相互監督，明確其各自的責任和權力，避免職能重疊。紀檢監察機關主要領導由上級紀委提名并任命，但不得連任，可規定任期，負責具體業務，對內部各級組織、干部實施監督。在職能部門組成上，精簡機構，查案時能夠協同作戰。當前中紀委、監察部內設27個職能部門，與原來相比增加了2個負責案件工作的紀檢監察室，各省級紀委普遍增加了紀檢監察室數量，增加了執紀監督人員編制數量，這是非常合理的。各級黨委在做重大的決策時，相關紀檢監察委員須列席相關會議，對于重要人事任免，紀檢監察機關須填寫專門意見，對擬提拔選任的干部候選人根據其黨風廉政表現可投贊成票、否決票或者建議暫緩任用；對監督對象在工作中被檢舉時，須依法進行調查。紀檢監察工作不能只靠權力的制約，還需要網絡電視媒體等外部監督，因此必須加強全國性紀檢監察系統的信息化建設，為紀檢監察工作建立一個廣泛、便捷的信息化平臺。

第二，中紀委和監察部統管各級紀檢監察機關的人事和財政，地方各級黨委和政府對同級紀檢監察機關的人事和財政意見作為參考。設立全國性的紀檢監察垂直管理系統使下級部門的人事、財務擺脫地方政府的控制，其人事編制和考核主要由上級紀檢監察機關負責，同級黨委和政府主要領導給出相應評價作為考核的一部分。同時，實行紀檢監察派駐機構的人事編制和財政經費均由原派出紀檢監察機關負責。各級紀檢監察組織專門設立內部監督機構，明確專門人員負責實施。紀檢監察干部監督管理，按照干部管理權限，實行統一領導，分級管理，主要領導負總責，分管領導具體負責全國性紀檢監察系統的垂直管理。各級的辦公經費通過法律規定由中央財政預算劃撥，由財政部劃撥給中央紀檢監察機構，然后再逐級下撥給各級相關機構，以保障對各項工作的開展所需調查經費，與同級黨政脫離經濟關系，讓監督部門發揮主觀能動性。在辦公經費上，由中央財政通過金融互聯網將辦公資金、人員工資等款項直接劃撥到地方規定銀行，不通過地方財政轉款，避免地方財政的挾持和關系拉攏紀檢監察部門。同時還要制定出開展各項業務活動經費管理的具體制度，如進行工作所需的通訊工具和調查經費等都要有明確細致的規定；對收繳的贓款及罰沒收入也要設專戶進行管理，全額入賬，接受審計和會計監督，從而避免紀檢監察工作中地方保護主義勢力進行干擾。

第三，全國性的紀檢監察機構實行垂直管理體制必須得依法定程序確立，要建立和完善紀檢監察工作程序和相關法律法規制度。各級地方紀檢監察機構都屬于中紀委和監察部的一部分，并且其人事、編制、業務、經費等都要制定相應法律條文和程序由中紀委和監察部統一管理，對其工作程序也要依法進行規定，從而調動各級紀檢監察機構的積極性，實現管理創新，使得整個部門的運轉更有效率。全國性紀檢監察垂直管理系統的各級紀檢監察垂直機構的設立、地位和權限、性質、職責及其與同級地方政府之間的關系都必須通過立法作出界定，同時還必須對各級紀檢監察機構監督職能與法院、檢察院、人大及其常委會與專業委員會的權限通過立法作出界定。除了《行政監察法》與《黨章》及其相關法律法規外，各地方紀檢監察機構也可因地制宜制定本地方的相應法規，如哈爾濱市就制定了《全市紀檢監察機關重大案件線索報告制度》和《交叉辦案暫行辦法（試行）》此舉大大提高了監督效能。

針對有些專家指出紀委是由同級黨代會選舉出來、實行垂直管理背離了法治原則等，可在黨委（組）責任制下通過制定專門《監察法》解決此類問題明確全國性的紀檢監察管理體制和地方各級黨委（組）責任制的權力界限，形成一種權力互相監督的關系，使得各級地方政府在法律上不干預紀檢監察工作。2014年6月中央進一步提出要紀檢監察體制實行黨委書記責任制，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，實現巡視工作全面化。不過“有些專家就擔心垂直管理單位不受地方人大、政協、紀委等的監督，且上級部門監督太遠，也存在放大廉政風險的問題。在上級部門監督不力的情況下，就會形成‘天高皇帝遠’的局面，從而成為垂直行業容易發生腐敗的根源”[11]，故應避免地方的管理權限逐步減弱，影響政府的組織健全性，避免地方干擾，避免紀檢監察職能部門權限擴張，由“條塊專政”邁向“條條專政”。

同時，我國還應賦予紀檢監察機關以立法建議權，以推動行政程序法、舉報法、審批法等法律法規的制定進程；推動立法機關盡快把廉政建設、政務公開等行政規章提升為法律，以提升這些法律的約束力度。同時還要制定《舉報法》，其中應對舉報機關和舉報人的權利義務、對舉報人保護的程序、對舉報線索處理的程序作出詳盡的規定；應制定《反貪污賄賂法》，使打擊貪污腐敗、失職瀆職等行為有明確法律法規作指導。制定相關紀檢監察機關及其工作人員的工作專門法規，對各級紀檢監察機關及其工作人員的權限進行限制，把這些都納入國家憲法、黨章和其他法律的軌道。

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