李永忠：用好巡視制度這把反腐利劍

劉淑君

近年來，利用巡視制度所取得的反腐成果有目共睹。在制度反腐專家李永忠看來，巡視制度充分發揮了異體監督的作用，是反腐的利劍，必須堅持善用。

制度反腐須靠異體監督

《同舟共進》：您親歷了巡視制度的設立過程，能否具體介紹一下有關的情況？

李永忠：我黨一直都有考慮建設巡視制度，鄧小平在1980年的“8·18”講話之所以稱為綱領性文件，關鍵就在于他開創了制度建黨、制度監督、制度反腐的思路。他對黨內監督有兩個“最重要”的認識：一是1962年，我黨已執政13年時，他認為黨內最重要的監督只需要“來自黨委會本身”，這是“同體監督”的認識。而且他舉出幾個理由，認為黨委會成員的水平相同，能力相當，又能經常見面。但十年“文革”讓他的設想失效。18年后，在1980年的“8·18”講話，他再次談黨內監督時便改變了認識，認為“最重要的要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”，這就是鄧小平關于黨內監督的第二個“最重要”的認識，即對“異體監督”的認識。

《同舟共進》：鄧小平強調要有“專門的機構”。

李永忠：對，“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”。這說明從1962年到1980年，鄧小平對黨內監督的認識經歷了一次巨大的飛躍。他的第一次認識處于同體監督階段，第二次認識就提升為異體監督階段。他作為老一輩的無產階級革命家，從自身的經歷中意識到，靠黨委內監督的效果有限，黨內得有一個相對獨立的專門機構，才能保證鐵面無私的監督檢查，我當時便稱之為異體監督。同體監督說白了就是自己對自己的監督，而異體監督則是另外一個不同體來進行監督。當時有人覺得這個“異體”只能來自共產黨外，我說共產黨內同樣可以形成異體監督，關鍵是執行權與監督權要分開，中國2000多年的中央集權制歷史證明，只要監察官不歸行政官管轄，就能有效進行異體監督。所以關于異體的定位，其實在古代就完成了，它就是獨立于執行權的一種監督權。

異體監督的關鍵是隸屬、權限、范圍三個方面，這是判斷異體與否的標志。如果被監督者與監督者之間，存在領導與被領導的隸屬關系，那肯定不是異體監督；如果監督者的權力過大，異體監督就會由監督異化為事實上的管理；監督區范圍通常應大于行政區，這樣的監督易機動也易比較，用現在的話講，可以“一托二或三”。

中國特色的異體監督不一定非得由反對黨來充當，它可以由黨內監督專門機關來完成。因此，紀委的科學定位，第一是黨內監督專門機關，第二才是黨內辦案機關，通過辦案繼續履行監督的職能。2015年9月，王岐山在福建調研時所講的“四種形態”的第一種，“黨內關系要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態”就是在說紀委的監督作用。黨內百分之八九十的缺點和錯誤，都應在這個階段通過批評來解決。把紀律挺在前面，其實就是把監督挺在最前面，這樣能有效防范違紀。曾任中央紀委書記的吳官正，10年前反復強調中醫的“良醫治未病”，講的就是這個道理。第二種形態是“黨紀輕處分和組織處理要成為大多數”。黨內的缺點和錯誤大多數應通過批評和自我批評來解決，剩下這部分需要執紀的，大多數也應通過給予輕處分和組織處理來解決。第三種形態，“對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數”，即黨內重處分雖然有3個檔次（撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍），比輕處分（警告、嚴重警告）還多一個檔次，但在執紀中占的比例只能是少數。占最少數的第四種形態，“嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極少數”，才是需要移送司法機關。根據這四種形態看來，王岐山相當明白鄧小平在35年前的“8·18”講話，明白“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”的含義。

異體監督怎么做到呢？我從30年前開始認真研究這個問題。我最早的研究認為，紀委只要垂直管理，就可以實現異體監督。后來發現，由于黨委是將黨內的決策權、執行權、監督權三權合為一體，因此，即使紀委采用垂直領導體制，也很難監督同級黨委。如果真能實現對同級黨委的有效監督，那么紀委就可能成為下一個腐敗的高發點。1981年11月3日，中共中央組織部對北京市委辦公廳同年11月2日給中央辦公廳的來信進行了答復，北京市黨的顧問委員會、紀律檢查委員會的全稱應是：中國共產黨北京市顧問委員會、中國共產黨北京市紀律檢查委員會。盡管此后各級紀委均可在機關門口掛一個牌子，叫某某紀律檢查委員會，看似可以同黨委平起平坐，但實際情況并非如此。由于黨委權力結構并未改革，同級紀委不可能對“同級黨委及其成員”“進行鐵面無私的監督檢查”。由此也就造成了領導干部，特別是主要領導干部容易“任性”犯錯誤。

對于各級一把手的選擇和任用，組織部門要求最高、標準最嚴，心思用得最多，功夫下得最大。但反腐的實際情況證明，一把手違紀違法犯罪的比率比同級別的人還要多，職務越大的，犯錯誤的比例越高。這就讓人尷尬了，每一位中央委員都是千挑萬選的，但他們違紀違法的比率居然大大高于全國的平均數。他們明明素質高，能力強，長期受黨的教育和培養，黨在他們身上最為用心良苦，為什么他們卻更容易犯錯誤被判刑呢？這就和權力結構及選人用人體制有極大的關系。

打天下時，戰爭能成為反腐的有效載體，血與火的戰爭讓廣大黨員、干部不敢腐敗，因為脫離群眾就得死。改革開放前，群眾運動成為反腐的有效載體，凡脫離群眾搞腐敗，一搞運動，問題就會被揭發出來。但運動反腐有利有弊，利在遏制了腐敗的蔓延，弊在干擾經濟建設，人人自危。改革開放以來，戰爭遠去，運動不再，就應轉向制度反腐，可實踐上并不如人意。

所以1994年，我調到中央紀委研究室后，眼見紀檢體制改革搞不了，就貿然向中央紀委副書記曹慶澤寫信，建議在體制不變的前提下，通過變方式、變手段來解決問題。具體講，就是借用中國古代巡視制度。巡視的本質就是借用異體監督的手段。1996年中央紀委開始考慮，后來到了1998年就派了7個巡視組去巡視地方，收獲了較好的效果。對于省紀委、部委紀檢組不敢反映的問題，巡視組看到后，回來給中紀委報告，中紀委向黨中央反映，異體監督的生命力就在實踐中慢慢壯大起來。

巡視制度還能幫助發現黨內權力結構和選人用人體制存在的問題。因為對每次巡視的結果進行反思和總結就不難發現，干部作風只是問題的一部分，更大的問題在于權力結構和選人用人體制這兩個根本性弊端，這就是我寫信的主要目的。

巡視制度為推進改革發力

《同舟共進》：2013年，王岐山書記曾對巡視反腐提出“四個著力”，這“四個著力”與您剛剛說的巡視制度的演變有沒有內在關聯？

李永忠：首先，王岐山為什么要突出“四個著力”——“著力發現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題”，這談的就是權錢交易，以權謀私等腐敗問題；“著力發現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等問題，緊緊盯住，防止反彈”，這就是發現“四風”的問題；“著力發現是否存在違反黨的政治紀律問題”，這就是指發現政治問題，政治紀律問題；“著力發現是否存在選人用人上的不正之風和腐敗問題”，就是發現選人用人的問題。巡視工作的深化就是強調這“四個著力”。形勢決定我們必須加強發揮巡視的利劍作用，以“四個著力”問題導向的利劍，會發現我們權力結構和選人用人體制的弊端，推動紀檢體制改革；通過紀檢體制改革，推動黨委領導制度改革，逐漸“形成科學的權力結構”（習近平語）。

2015年5月，習近平提出“把那些想改革、謀改革、善改革的干部用起來，激勵干部勇挑重擔”。6月5日進而提出，“發揮好試點對全局性改革的示范、突破、帶動作用”。9月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在部分區域系統推進全面創新改革試驗的總體方案》。10月13日，中央全面深化改革領導小組第十七次會議，習近平強調，中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。試點的成功最終會推進全國的體制改革。

《同舟共進》：請您簡要介紹一下巡視制度的運作。

李永忠：首先是組建巡視組；組建完成后，巡視組就到有關部門了解線索，如到中央紀委、監察部、組織部、信訪局、審計署等；了解線索后，巡視組會進行線索梳理，并帶著問題開展巡視；巡視的形式主要有巡視了解和巡視調查，通常是先了解后調查，比如通過召開座談會或微服私訪等；調查完成后，巡視組就開始給中央和中紀委匯報結果，并把領導的意見反饋給被巡視單位。通常情況下，被巡視單位改正過來就行，如果發現沒改的就要督辦或督查，也就是巡視追蹤。這就是運作的大致流程。

巡視制度仍在不斷完善

《同舟共進》：可以總結一下巡視制度的發展歷程嗎？

李永忠：巡視改革完善分為幾個階段。第一個階段叫單干階段。1996年下發了建立巡視制度的試行辦法，第一次向地方和部門派出了巡視組。第二階段是合作階段，1997年巡視制度寫進十七大的黨章；2003年頒布監督條例，以法規的形式確定了巡視制度；2001到2009年，中央紀委和中央組織部聯合成立巡視辦公室。第三個階段叫發展階段，中央發布實施了巡視工作條例，并將中央紀委和中央組織部巡視組，統一改稱為中央巡視組。第四個階段是提升階段，2014年，中央巡視領導工作小組對省市區的工作關系，從指導關系改為領導關系?！邦I導”兩個字是習近平總書記提出并加以明確的。概括起來，從1994年到現在，巡視制度的改革完善，大致經歷了單干、合作、發展、提升四個階段。

巡視工作既在巡更在視，不能只是巡視的“巡”就行，還要看到真情況、發現真問題，尤其要找到主要問題才行。第二，“巡”講究全覆蓋，不能有空白；“視”則要突出重點，發現主要問題。關于巡視工作的開展，我總結了“巡視九法”——就速度而言，既要動如脫兔，也要靜如處子：微服私訪有利于搶得先機，如果問題人都知道你在搜集線索，調查的難度就必然加大。就影響而言，既要山搖地動，又要波瀾不驚：不造一定聲勢，難以擴大影響，不懂得暗度陳倉，就會加大代價。就時間而言，既要定期，又要不定期。就空間而言，既要巡“塊”，也要巡“條”——即不光要巡視各省市，也要巡視各行業系統。就方式而言，既要常規，也要專項：以常規完成巡視的全覆蓋，以專項突出巡視的重點問題。就領銜而言，既要大官，也要小官：其實越是小官越能發現問題，因為小官通常不保守，想創新，敢于直面問題，古代大都用小官巡視。就方法而言，既要直刺，也要回馬：既要直截了當地分析問題，也要敢于殺回馬槍。就借力而言，既靠系統自身的力量，也靠系統外的力量：既要靠紀檢監察系統，也要靠媒體，特別是網絡，媒體其實是巡視最需要借用的。就效果而言，既要治標，更要治本：治標就是解決巡視發現的個案，治本就是要堅決摒棄蘇聯模式不科學的權力結構和不合理的選人用人體制這兩大根本性弊端。