農村集體土地“三權分置”的法律問題研究
——以貴州省六盤水市為例

張林鴻 王劉洋 方 印

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

農村集體土地“三權分置”的法律問題研究
——以貴州省六盤水市為例

張林鴻 王劉洋 方 印

(貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025)

2015年年末，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》，明確指出深化農村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。農村土地“三權分置”改革始于2014年，其核心是明晰土地產權與經營權，穩定農戶種糧信心，擴大糧食生產集約化優勢。在中央的大力倡導下，全國各地都在進行土地改革嘗試。在貴州的“土改”中，尤以六盤水市的“三變”改革成就最為突出，在實踐中形成了三種典型模式：可耕種土地入股模式、荒山荒地入股模式、自然風光入股模式。但農村集體土地“三權分置”改革還面臨：土地經營權性質界定存疑；農村集體土地產權不清，權利不明；農地法律供給不足，農民權益難以保障等困境。目前，在我國農村土地“三權分置”改革中，急需釋明土地“三權分置”改革法學理論爭議，通過豐富土改法律供給，為政策執行提供法律保障，建立健全土地經營權轉讓市場，依法依規對土地經營權流轉進行管理，健全土地經營權租賃制度，切實保護合同雙方當事人權益，健全土地經營權流轉程序，進而形成適合我國國情的土地流轉長效機制。

“三權分置”;土地改革;土地經營權

中國自古以來就是一個農業大國，歷史上長期處于男耕女織、自給自足的農耕社會。土地的占有、使用和收益，一直是影響我國社會和諧穩定的決定性因素。隨著社會經濟的發展，城鎮化進程的推進，農村農業人口逐步向第二、三產業轉移，種地人口逐年減少；因環境污染、水土流失、工業用地、商品住宅等因素的影響，我國可耕種土地面積逐年下降；隨著經濟社會的發展，農民生活成本提高，農村種地收入低，加之因人工費、化肥、農藥等價格的上漲，種地成本逐年提高，國家雖實施了免除農業稅、種地補貼等一系列農業政策，但還是難以維持農民兄弟日益增長的生活成本，種地積極性低，大部分人把農村種地當成一種副業。如何守住八億畝耕地紅線，保障國家糧食安全，維護社會穩定，無時無刻不在考驗著執政者的能力和智慧。持續三十多年的家庭年產承包責任制在現代經濟發展過程中已逐漸顯露出頹勢，產生了農業經營細碎化、低效率、低收益等問題，阻礙了城鄉二元化格局發展進程。故以習近平總書記為核心的黨中央高屋建瓴，適時提出農村土地“三權分置”政策。農村集體土地“三權分置”的制度設計，正是在全面深化農村改革的大背景下提出來的。

一、農村土地“三權分置”政策剖析

2015年11月27日，習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上強調：“要通過改革創新，讓貧困地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，讓資源變資產、資金變股金、農民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困群眾增收。”農村經濟發展的基礎是土地，農村土地制度改革是深化農村經濟改革的關鍵一環，關乎農村的經濟發展和社會穩定，涉及個人、社會、集體和國家等多方利益主體。農村土地改革可謂牽一發而動全身，意義重大，影響深遠。

(一)土地改革是“三權分置”政策的核心

土地改革是農村改革的重中之重，土改的成敗直接決定農村改革的成敗。改革開放以來，我國已經歷了兩次農村土地改革：第一次是土地的“二元制”改革，即將集體土地所有權和土地承包經營權相分離，構建家庭年產承包責任制的土地經營模式，放活農村經濟，提高農民種糧的積極性；第二次是土地的“三元制”改革，即土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，對農村土地實行“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”。利用土地經營權的流轉，使農村土地經營權與土地承包經營權相分離，分化土地承包經營權的成員權權能和用益物權權能，利于經營權的流轉，“為加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系奠定了基礎”[1]。

眾所周知，農村土地改革最突出的問題是土地產權制度問題。“如何調整產權結構，協調各產權主體間的利益關系，做到既能最大程度發揮農村土地的效率，又能最廣泛地兼顧社會主義的公平等問題”[2]，長期以來困擾著農村土地制度改革的制定者。“產權困境”時時不破，相關的土地改革也難以推進。對于“產權困境”，中央基于政策制定角度，于2013年提出了“三權分置”的偉大構想。在年底召開的農村工作會議上，中央政府明確提出，針對農業發展，要“不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”*2014年中央的一號文件中，對此明確指出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”基本上明確了三權的歸置：落實所有權、穩定承包權、放活經營權。。學者基于理論發展的學術角度進行了大量的實證研究工作，朱繼勝認為，“三權分置”下的土地承包權，既非土地承包權Ⅰ(成員權)，亦非土地承包權Ⅱ(物權)，而是權利人行使和實現土地承包經營權的一種方式，即在土地承包經營權之上設立一種“權利用益物權”——土地經營權*基于此，朱繼勝教授在《論“三權分置”下的土地承包權》(《河北法學》，2016年第3期)中提出：“對于占有、使用權能受到‘土地經營權’限制的土地承包經營權，形象地簡稱為‘土地承包權’，即只承包土地，并不實際從事農業生產經營，而將實際從事農業生產的占有、使用權能轉移于土地經營權人。”。

(二)六盤水市土地“三權分置”改革成果分析

六盤水市地處貴州西部烏蒙山區，轄4個縣級行政區，國土面積9965平方公里，總人口328萬。全市以山地為主，山地面積占國土面積97.0%，有耕地463萬畝，其中25度以上坡耕地占47.0%。城鄉二元結構突出，2015年城鄉收入比達3.1∶1，農村居民人均可支配收入僅為7522元，而且收入結構不合理，工資性收入占54.9%，經營凈收入占31.4%，轉移凈收入占12.4%，財產凈收入僅占1.3%。耕地量少質低和城鄉二元結構突出決定了六盤水必須因地制宜，結合自身實際，創新管理模式以實現地區經濟發展，縮小城鄉差距。2014年以來，六盤水市結合本地實際探索推進資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，已取得初步成效。2014年全市有貧困人口51萬人，貧困發生率達19.9%(2015年兩項指標已減少為39萬人和14.9%)；全市農民人均可支配收入從2013年的6015元增長到2014年的6791元、2015年的7522元，增長10.8%；貧困人口從2012年的76萬減少到2015年的39萬，貧困發生率從29.0%下降到14.9%。兩年來，共有5.1萬貧困戶16.6萬貧困人口參與“三變”，通過“三變”帶動22萬貧困群眾脫貧*參見中共六盤水市委、六盤水市人民政府2016年4月17日《六盤水市“三變”改革工作情況》。。

六盤水市農村土地“三權分置”改革取得突出成績，主要緣于六盤水市政府的敢于創新，積極響應中央農村土地改革號召，將國家土地改革政策與本地區具體情況相結合，創造性地走出一條“三變”改革之路。資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，是對農村土地“三權分置”改革的理論創新和具體實踐。尤其是“資源變資產”政策，將農民手中的土地資源轉變成能夠集中開發、高效使用的“資源”，正是農村土地“三權分置”改革的應有之意，是土地改革具體實踐的理論總結，值得在全省乃至全國范圍內推廣。

本文所研究的農村土地“三權分置”改革，是指在農業經濟滯后的現狀下，由中央關于“三權分置”指導意見所形成的，針對農業經營規模化、現代化發展的一種指導性政策。在此，有必要對土地改革政策的基本內涵給予以下明確闡述：首先，家庭年產承包責任制保持不變，即保障農民承包集體土地的權利，維護其依法承包集體所有土地的資格，確保農民能夠通過土地經營維持生活，當在城市發展不順利時，進可攻退可守；其次，必須堅持農村土地公有制，即維持目前的集體土地所有制不改變是根本前提，所有對于土地權利制度的改革都要以此為基礎；再次，放活土地經營權，就是在不改變土地承包關系的前提下，允許以多種方式向各類主體轉讓土地的經營權，維護各類主體對所經營土地占有、使用、收益的權利[3]；最后，這種政策的基本目的，就是要放寬土地經營權的轉讓限制，從而引入工商資本參與農業經營，實現農業的規模化、現代化發展。

二、六盤水市農民土地“三權分置”改革中形成的典型模式

六盤水市是因“三線”建設孕育發展起來的一個新興工業城市，有一定的工業基礎，但隨著國家降速提質經濟政策的實施，六盤水的傳統經濟支柱煤炭業受到沖擊。傳統經濟發展舉步維艱，迫使六盤水加強制度創新，尋找新的經濟增長突破口。自2014年以來，六盤水市積極探索推進資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革，已取得了豐碩的發展成果，為國家實施農民土地“三權分置”積累了寶貴經驗。在土地資源入股合作社或農業公司的經營模式上，主要有以下三種模式：

(一)可耕種土地入股模式

可耕種土地入股模式即“公司或合作社+農戶+可耕種土地”模式，農戶以土地承包經營權入股企業、合作社等經營主體，開展股份合作，按股分紅。貴州潤永恒公司于2012年入駐水城縣米籮鎮俄戛村，采取農戶以土地承包經營權和技術及勞動力入股，獲得保底分紅和管理地塊利潤分紅，農民既是公司的股東又是公司的員工，在農民身份轉變的同時也獲得了比以前種地更多的收入。公司還將基地集中分片劃包給懂技術、有能力的農戶進行管理，在給予固定報酬的同時，再把所管理地塊純收入的30%作為利潤分紅分給參與管理的農戶，而公司則把精力轉到銷售和產品培育上來，各司其職，共創收益。

(二)荒山荒地入股模式

荒山荒地入股模式即“企業或合作社+村集體+荒山荒地”模式，村集體將本村荒地整體入股度假區或合作社，土地所有權和經營權發生分離，經營權流轉入合作社或企業用于旅游開發或畜牧，整合資源，規模經營，將沉睡的資源利用起來，以達到農民增收的目的。水城縣玉舍海坪村將本村集體荒山荒坡入股野玉海國家山地旅游度假區彝族風情街項目，村民參與旅游度假區年底分紅；鐘山區大河鎮周家寨村將以210畝集體荒山入股民潤合作社，占總股本的5%，產生收益前，村集體每年可獲得5萬元的保底分紅，產生收益后，每年可獲得5%的股份分紅。

(三)自然風光入股模式

自然風光入股模式即“旅游公司+村集體+自然風光”模式，村集體以景區景點所在地的自然風光、風物名勝、古樹名木等資源折算價值后入股旅游公司，實現農村變景區、農舍變賓館、農民變導游，農民還可從景區門票中分紅，找到一條可持續的、綠色無污染的農民致富之路。盤縣妥樂村把古銀杏樹入股到旅游公司，“林權變股權，銀杏變資產”，農民既能從公司門票收入中獲利，又能通過出售自家的銀杏果增收，最大限度地盤活了1451棵古銀杏樹獨特資源，真正把銀杏樹變成“搖錢樹”；玉舍海坪村充分發揮位于野玉海景區優勢，主動謀劃融入野玉海景區一體化發展，農民按股從富有民族特色的集吃、住、娛、購、休閑養生于一體的彝族旅游村寨獲取收益。

三、農村集體土地“三權分置”改革存在的困境

土地“三權分置”改革受國家土地政策的變更、歷史遺留問題、法學理論界爭議等因素的影響，尚處于起步階段的土改面臨諸多現實困境。六盤水市作為貴州省土地改革的先行示范地，也遇到了同其他地區相同的困境，如農民參與積極性不高，投資周期長、實施土地改革風險大，使民間資本進入顧慮重重，土地確權困難、土地入股折算方式不一、農地流轉法學理論供給不足等困境。

(一)土地經營權性質界定存疑

對于農村土地“三權分置”而言，最關鍵的一環是土地承包經營權性質的歸屬問題，界定好此問題有助于土地改革下一步的實施。目前學界對土地承包經營權性質的界定主要有兩種學說，即“成員權說”和“物權說”。*謝懷栻先生認為，成員權是成員(社員)對社團享有的各種權利的總體; 在傳統民法上，它一般用于解釋法人成員所享有的權利，尤其是公司股東所享有的權利。參見謝懷栻：《論民事權利體系》，法學研究，1996年第2期，第67-76頁。“成員權說”主張土地承包權實質上是隸屬于村集體的，是農民具有承包集體所有土地的一種資格。這種解釋說明土地承包權確是成員權應有的內涵之一，但尚不是一種實實在在的財產權[4]。成員權是一種資格性質的權利，有資格和取得財產是有聯系但又彼此不同的兩個范疇，并不能確定有資格就能取得財產。“物權說”認為，“物權作為一個法律范疇，是指物權人對物享有的直接支配并排他的權利”[5]，直接支配特定的、獨立的物，具有排他性，是其最基本的特征。當集體成員行使承包權，通過承包合同獲取一份土地時，“承包權就轉化為一種用益物權——土地承包經營權。承包權是一項獨立的物權，性質上為用益物權，是一種實實在在的權利”[6]。承包權的取得雖有身份限制，但其客體指向財產收益，因而是一種財產權。且承包權系從土地承包經營權中分離而來，后者本身是一項用益物權，承包權自其中分離出來后，自當延續此種物權屬性*朱繼偉教授認為，將承包權界定為一種資格，混淆了承包權與農民身份的區別，更重要的是，它無法實現承包權獨立的意義和價值。。這兩種學說在學術界還未達成統一的意見，急需在以后的法律研究中予以明晰，為以后《土地承包經營法》的修改奠定理論基礎。

(二)農村集體土地產權不清，權利不明

土地對農村社會穩定、農民基本生活保障具有重要意義，明晰農村集體土地產權有助于深化農村改革，維護國家糧食安全和社會穩定，進而促進整個國民經濟的蓬勃發展。在我國深化經濟改革、轉變經濟發展方式的國家發展戰略大調整的環境下，農村土地“三權分置”如何在提高效率的同時更加兼顧公平，已成為政府制定戰略決策時予以考慮的關鍵性問題，而要解決這個問題就必須將農村土地產權明晰化、制度化。改革開放之初，改變原有的低效率的農村集體經濟政策，創造性地提出了家庭年產承包責任制，包產到戶，農村經濟得到極大的發展。但隨著經濟社會的發展，城鄉二元化結構的加劇，家庭年產承包責任制的優勢已日漸勢微，困擾著農村土地的市場化改革，阻礙了農業勞動生產率的提高，所有權和經營權分離的農村土地產權制度顯得過時，漸漸顯露出弊端，難以適應當今社會經濟的發展，如農村土地產權因繼承、交易等土地流轉，出現了農村集體土地產權主體虛置、權能殘缺、邊界不明、土地流轉制度缺失等問題。“農村土地承包經營權流轉不暢已經成為制約現代農業發展的瓶頸性因素。”[7]

(三)農地法律不完善，農民權益難以保障

目前《農村土地承包法》《土地管理法》《物權法》等法律對農村土地集體所有權的主體、權利、行使條件和程序等規定還不完善，歸結起來主要有以下兩點：一方面，關于農村集體經濟組織的法律供給不足。如在涉及代表人行使所有權的監管、成員權認定、成員權益被侵害的救濟、土地流轉等還缺乏可操作性，急需出臺相應的司法解釋予以明確。六盤水市響應中央號召，創造性地提出“三變”改革，在實踐中已取得許多寶貴的經驗；另一方面，農村土地征地補償權不充分。《土地管理法》對農民征地補償賦予權利太少，僅有向農民集體對征地補償方案提出意見的權利，且規定存在征地安置和補償爭議時，不影響征地方案實施，致使強征濫征等侵害農民權益的行為時有發生，農民權益難以得到保障*陳沫、楊帆認為：“法律法規將農用地轉為非農用地的審批權力賦予政府，政府掌握了農村土地用途的絕對控制權，而農民作為土地產權主體所應有的權利被忽視，相關權益很難得到保障，使農民提高土地的使用效率變得更加困難。”。

四、農村集體土地“三權分置”改革法學理論爭議釋明和完善建議

農村集體土地“三權分置”改革要在全國范圍內推廣應用，必須在法理上給予土地承包經營權以合理界定，并通過健全法律、完善程序、訂立制度等措施，保障農民基于土地的承包、流轉、支配和使用的權利，避免“土改”違背土地“三權分置”改革的初衷。

(一)農村集體土地“三權分置”改革法學理論爭議釋明

土地“三權分置”改革的法學理論爭議主要表現在土地承包經營權的定性，及如何保障農民基于土地的相關權利上，釋明該問題能為下一步完善相關法律奠定法律基礎。

1.析清土地承包經營權是成員權還是物權

朱繼勝教授認為，在農民土地“三權分置”下的土地承包權，既非成員權，亦非用益物權，而是權利人行使和實現土地承包經營權的一種方式，即在土地承包經營權之上設立一種“權利用益物權”——土地經營權*“在現有物權理論和法律框架下，似乎只有一種途徑，即權利人行使土地承包經營權，在土地承包經營權之上設立一種‘權利用益物權——土地經營權’。”參見梁慧星：《中國物權法草案建議稿》，社會科學文獻出版社，2000年第19-20頁。。“像物權法中表述為占有、使用、收益的權利，這種所有權主義的立法，是保護所有權、弱化使用權的立法，不符合現代物權法立法精神。”[8]我們贊同朱繼勝教授的觀點。土地承包經營權不歸屬于成員權或物權，將其單列出來。在此種觀點下，農民只是承包土地，并不從事農業生產，具體從事農業生產的農業公司或合作社受讓土地的經營權能，對土地進行經營管理，獲取收益。

2.明確界定地方政府征地理由的“公共利益”范圍

土地是農民最基本的生產資料，是農村社會穩定、經濟發展的基本保障，當前農村土地“三權分置”改革必須保持農民現有的土地承包關系不變，在此基礎上談改革，方能不悖離農村土地改革的初衷。近年來，地方政府強征濫征土地與農民爆發的沖突不時見諸報端，農民對自己承包土地的流轉、支配和使用難以得到保障，故必須對政府假借公共利益之口強征濫征土地、隨意改變土地用途等侵害農民、國家利益的行為給予限制，以保障農民對承包土地的權益。在法理上必須將現有的公共利益的范圍予以細化，具體細化方案可在現有的憲法和行政法規定的公共利益的基礎上，結合土地征收行政行為的特殊性，以土地征收的必要性、緊迫性和可受益性及土地用途為切入點，形成可指導政府工作實踐的具體理論體系，同時還要制定嚴格的審批程序，對于濫用公權力損害農民權益的行政行為，及時訴諸法律，嚴懲涉事責任人。

(二)積極推進農地“三權分置”改革的建議

土地改革關鍵在于放活土地經營權，要放活土地經營權就必須允許土地經營權在市場中流通，允許其轉讓、轉租、入股及質押擔保，司法機關也可依據土地承包經營權的轉包、出租、入股以及權利質押等法律規范予以裁判[9]，在相關法律供給不足時，能在短時間內滿足土地經營權流轉時可能產生的糾紛的解決。當前我國農村土地改革還處于政策實施的初始階段，在法律完善、制度建立、程序的設立和規范等方面還有大量的配套工作要做，故我們基于放活土地經營權的視角，挑選當前急需完善的幾個方面進行闡述，建議如下：

1.豐富土改法律供給，為政策執行提供法律保障

我國現行法律與農村集體土地“三權分置”改革在部分領域存在缺失甚至沖突，限制農村土地經營權的放活，需予以修改或補充完善：首先，適當放寬農村土地入股農業公司或合作社的制度限制。放寬土地流轉的限制，可以更好地實現土地的整合應用，實現規模經濟，但對此放寬也僅限于適度的范圍內，應避免農村土地過分集中。故應賦予家庭承包土地經營權更多的轉讓權能，如增加抵押、質押等土地經營權流轉方式；對于以發展旅游或農業經濟為目的的土地經營權流轉入股，承包方可自愿入股，事后登記備案。其次，在土地經營權的流轉上宜采用“登記生效主義”。現階段我國《土地承包法》上規定為“登記對抗主義”。為適應土地“三權分置”改革的需要，我們必須轉變觀念，保障土地實際經營人的土地經營安全感，有助于企業持續經營目的的實現，采用土地經營權流轉“登記生效主義”更具現實意義。最后，有必要建立土地經營權抵押貸款制度，以便合作社或農業經營企業能以土地經營權抵押向銀行貸款，解決資金周轉困難等問題。農業生產需要前期投入大量的資金修建相關農業設施，以保證農業生產的順利進行，而這些前期投入在短時間內難以收回，導致企業資金周轉困難，土地經營權的抵押貸款制度能適時地解決資金問題。但在土地經營權抵押貸款制度實施前，必須進行大量的調查研究，在建立健全土地確權、土地折算標準、認證機構、信息交流平臺等機制后，方可實施，并考慮后期不能還款法院執行土地經營權可能面臨的現實問題。

2.建立健全土地經營權轉讓市場，依法依規對土地經營權流轉進行管理

建立健全農村土地經營權轉讓市場是實現農村土地“三權分置”的重要機制，是放活土地經營權的經濟制度保障，極具現實意義。土地承包人能在土地流轉市場中自由轉讓自己的土地經營權，這可以有效適應承包權和經營權分離，便于農業經營者集中管理土地，規模經營，實現土地收益的最大化。國家建立土地經營權流轉信息平臺，交易雙方依據自愿、等價、有償、合法等原則轉讓土地經營權，同時對交易土地實行登記注冊、規范管理、動態檢測、適時介入等制度，在國家層面建立全國性一體化的土地經營權交易市場，在省、較大市、自治區建立區域性交易市場，相關部門直接管理，統一領導。實際上，要讓土地經營權轉讓市場發揮功效，還必須建立土地承包權退出機制，這樣才能讓需地農民獲得土地，而對于那些已經在城鎮有穩定就業和住房的農民獲得城市居民的就醫、養老保障以解決失去土地后的生活保障問題，則需要審慎做出制度安排。當解決好進城農民的后顧之憂后，土地承包經營權退出機制便能讓需地農民獲得更多土地，以便進行大規模的農業生產，為下一步建立家庭農場或合作社奠定基礎，實現農業經濟的現代化。

3.健全土地經營權租賃制度，切實保護合同雙方當事人權益

土地經營權租賃制度是放活土地經營權的制度保障，租賃雙方當事人可基于租賃合同對自己將來的投資和收益作出預期，有利于保護當事人的合法權益。土地經營權租賃制度的不健全，土地實際經營者的權益極容易受到損害，會產生不安全感。如土地租金確定不科學合理導致租金占農業生產成本的絕大部分，經營者無利可賺，不利于長期承包關系的形成；土地經營權流轉預期的不穩定性，由于農業生產具有前期投資大、回收周期長的特點，若經營前景不明朗，可能會影響投資者的投資積極性，不利于農業生產的可持續發展。為解決上述問題，應建全土地經營權轉讓制度，具體可從以下兩方面著手：其一，建立土地租金上限制度。在確定土地租金的上限時應綜合考慮交通運輸情況、人力費用、農產品預期產量及價格等影響農產品生產成本的因素，建立科學、規范的測算標準和方法。土地租金以不超過農業生產成本的50%為宜；其二，鑒于農業經營生產的特殊性，長期穩定的投資預期極為重要，應賦予經營者“買賣不破租賃”的權利，在土地承包經營權出現轉讓、抵押和強制執行等情況下，保證土地租賃不受到影響，有利于促進土地經營權的流轉和規模經營。

4.健全土地經營權流轉程序，做到審批嚴監管厲

完善的土地經營權流轉程序，對土地經營權流轉起規范作用，在合作企業選擇、農地用途、運行監督等方面可以依據土地經營權流轉程序進行，能最大限度地放活土地經營權。首先，在引進農業生產主體時，必須結合本地區實際和農業企業的經營項目，同適合本地區的優質企業合作，寧缺毋濫。同時，建立嚴格的民間資本準入機制，工商行政部門嚴格審批農業公司的經營資質，尤其是在農業經營主體是否具備從事農業生產的技術儲備、資金、人才和誠信度等，并對農業企業的經營歷史進行嚴格審查，確保其具有參與農業生產的必要條件。其次，農業生產主體進入農村后，依據本地區土地的具體情況和農業生產的預期收益確定適當的土地經營權轉讓價格，保障農民和農業企業的權益；同時，政府的工商、農牧等部門應加強后期追蹤，監督企業的生產經營，發現違規行為及時查處，避免對本地區農業生產造成不必要的破壞。最后，嚴格監控土地經營主體的土地用途，對于農用地非農化用途現象，責令農業企業限期改正，恢復土地原貌；對土地造成永久性傷害，導致在以后很長一段時間內不再適合耕種的，應責令相關企業賠償損失。

五、結語

中央為解決當前我國農業發展困境，適時提出農村土地“三權分置”政策。全國各地響應中央號召，紛紛將中央土改文件精神同地方自身實際相結合，探索出適合本地區農業發展的具有地方特色之路。六盤水市作為貴州省土地改革的示范城市，市委市政府勇于探索、敢為人先，探索出一條適合本地區農村改革的“三變”改革之路，放活土地經營權，將農民手中最有價值的資源——土地利用起來，短時間內就取得了令人矚目的成績，成為全省農村改革的典范。但我們還應看到，土改在全國各地如火如荼進行之際，農村土地“三權分置”政策的配套設施還不完善，甚至在部分領域還存在空白：法學理論上的爭議，農地流轉法律欠缺，土地轉讓制度不健全等等，都需要在“三權分置”政策實施過程中不斷建立和完善。土地改革有了法律和制度保障，才能更好地發揮其政策優勢，農村經濟方能持續健康發展。

[1] 孫中華.關于農村土地“三權分置”有關政策法律性問題的思考[J].農業部管理干部學院學報，2015(1):1-5.

[2] 趙寧，張健．中國農村土地制度變遷的經濟績效評價[J.商業時代，2012(9):106-108.

[3] 李愛紅.完善農村集體土地“三權分置”下的法律制度[J].重慶行政(公共論壇)，2014(5):67-69.

[4] 劉俊.土地承包經營權性質探討[J]．現代法學，2007(2):174-175.

[5] 王利明．物權法論[M]．北京: 中國政法大學出版社，1998：275-290.

[6] 張力，鄭志峰．推進農村土地承包權與經營再分離的法制構造研究[J]．農業經濟問題，2015(1):79-92.

[7] 陳沫，楊帆.農地“三權分置”實現機制探析[J].知與行，2016(2)：107-111.

[8] 陳錫文．關于解決三農問題的幾點考慮——學習<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>[J]．中共黨史研究，2014(1):5-14.

[9] 姜紅利.放活土地經營權的法制選擇與裁判路徑[J].法學研究，2016(3):133-140.

(責任編輯 鐘昭會)

2016-09-12

貴州大學2014年文科重點學科及特色學科重大科研項目“中國物權法的學理解讀與解釋適用研究”(GDZT201401)。

張林鴻(1972—)，男，土家族，貴州德江人，博士，教授。研究方向：經濟法、環境法。 王劉洋(1990—)，男，貴州習水人，碩士研究生。研究方向：經濟法學。 方 印(1969—)，男，貴州甕安人，教授。研究方向：環境法、民商法。

DF413.1

A

1000-5099(2016)06-0096-06

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.06.015