杜漸防萌 以法治災
——讀方印教授《中國防災減災基本法立法問題研究》一書

楊軍昌

(貴州大學 人口·社會·法制研究中心，貴州 貴陽 550025)

杜漸防萌 以法治災
——讀方印教授《中國防災減災基本法立法問題研究》一書

楊軍昌

(貴州大學 人口·社會·法制研究中心，貴州 貴陽 550025)

方印教授是我在法學院任副院長時的同事，交往頗多，知其學識深厚，尤由勤于著述，成果較豐，是國內比較知名的防災減災法學者，研究成果多次獲得國家民政部獎勵。前不久，其又在人民法院出版社出版了其花費近五年精力才完成的近五百頁的《中國防災減災基本法立法問題研究》學術論著，我拜讀了他贈送的書本后，甚感欣然。

關于防災減災法治事業，國外發達國家是怎么做的，看看作為我國鄰邦的日本就可知道。眾所周知，日本是自然災害高發地區，特別是地震災害，時常可見。但是，如果進行比較，會發現日本的災害造成的損失小，人員傷亡少。這與日本政府制定的防災減災法律有著直接關系，日本先后制定了《災害對策基本法》《大規模地震對策特別措施法》《災難救助法》等法律法規，從制度上保證了日本在災害中的損失盡量降到最小，也間接拯救了數以千萬計的日本民眾。而我國在防災減災立法上進展緩慢。從時間上看，日本1961年就制定了《災害對策基本法》這樣的防災減災法律，而我國直到1998年才開始施行防震減災，而對于全面性的防災減災法立法進展緩慢，一直缺乏一部綜合性、完善性、整體性的防災減災法律規章，這一事實與我國災害侵害過大密不可分。

《舊唐書·王志寧傳》曰：“杜漸防萌，古人所以遠禍；以大喻小，先哲於焉取則。”這句話是說，古人在事故或災害尚未發生時就預防，把隱患消除在開端與萌芽狀態中，所以可以遠避禍事；以前的哲人們以大事推及小事，可以從中了解自然的法則。當我拿到方印教授這本《中國防災減災基本法立法問題研究》時，立即想起了這段古時的精言及其與該書的關聯。

《中國防災減災基本法立法問題研究》分上、中、下三編，從立法意義述至基本原則；從宏觀立法經由災前預防、災中應急—乃至災后重建，詳細構筑了各級法治框架；而立法思想與立法建議稿頗為成型。可以說，該書較為全面、系統、深入地研究了中國防災減災法的理論與制度問題，給出了翔實的防災減災基本法立法路徑，不僅具有重要的理論價值，也為防災減災法的立法建設實踐提供了素材。可以說，該書在防災減災學術領域極具開創價值與參考意義。

知曉國情，回顧歷史，是各項事業發展前行的基本前提。我國地大物博，幅員遼闊。除了物產豐富之外，災害多發也并隨而來。從古代大禹治水，到2008年四川汶川萬眾一心，可以說中華民族與災害斗爭了五千年有余。中國歷史上諸多大變均與災害有關，水災、旱災等災害都在歷史上造成過重大傷亡，甚至歷史變革，因此防災減災是中國基本制度中重要的一方面。而防災減災工作卻收效甚微，一直警鐘長鳴。如果說遠古時期，是為生產力低下，無力與大自然抗衡而災害連年的話，而近現代的災害疊出、因災而損失重大的狀況在很大程度上實是法制建設不完善使然，法制建設的必要性、緊迫性更為凸顯。客觀的現實是，與鄰國日本比較，我國無論是建筑防災標準與執行，還是民眾救災與自救意識，都有明顯差距。這種差距既來自思想，更來自法規。千里之行，始于足下。我國政府只有注重和加強防災減災法制建設，開展防災減災工作，才能如有源之水，潤之無聲，真正將防災減災落到實處，結出碩果。方印教授的《中國防災減災基本法立法問題研究》從立法構建框架，到立法建議稿，以大至小，論述至翔。書中將我國原有的“因災立法”的主導模式導轉為“以法治災”，運用數據、比較、跨學科等多種分析方法與手段確立的我國防災減災基本法的立法指導思想與立法路徑、內容框架體系，總結的我國防災減災立法原則及其管理、監測、評估、安置、重建、信息共享等防災減災制度安排，無疑對于保障我國人民群眾的生命財產安全，促進社會經濟發展具有積極的理論與實踐意義。

讀完此書，讓我想起著名音樂家貝多芬的那句經典名言—“我要扼住命運的喉嚨。”(IchwilldemSchicksalindenRachengreifen)。這句經典名言源于貝多芬對于命運的態度，來源于他有意為之的修辭，是一個要將不可能之事意會到現實中由此創造一種新現實的吁請。而這也正是方印教授此書的內涵價值。災害無情不可控，而立法完善可先知，將防災減災法基本問題協調統一進行立法正是該書的重點成果。災害給予我們命運，而防災減災基本法的制度生成與實踐則是扼住它的喉嚨。可以遇見的是，當防災減災法基本立法完成之際，不僅許多學者會在此基礎上將該問題研究深入，并且力圖盡善盡美；同時隨著防災減災法律制度體系的健全完善，自然災害發生之際，許多損失因此將得以避免，更多的生人依此得以續存。而我國對于災害的防控管理也將會比之現在提高數個臺階。學術研究成果能行之于此，以濟世之基而助鑄逢災之盾，作者著述之初心實不枉費也。

綜而觀之，此書不僅體系宏大、結構合理、內容浩瀚、文獻豐富、語言規范、邏輯清晰、結論科學、建議可行，而且研究視角獨到、研究方法新穎、原創性強。其在完善我國防災減災法治理論體系多方面的較大突破，及其不少獨到的建議，填補了我國防災減災法治研究領域的諸多空白，具有較大的學術參考價值與立法借鑒意義，是我國在防災減災法法治領域眾多研究成果中的一部十分難得的學術論著。

(責任編輯 鐘昭會)

2016-11-03

楊軍昌(1963—)，男，侗族，貴州石阡人，博士，教授。研究方向：生態民族學、民族法學與人口法學等。

G256.4

A

1000-5099(2016)06-0171-02

10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.06.028