全國副省級市檔案行政權力清單實證分析

吳雁平

摘要：對全國11個副省級市公布的檔案行政權力清單分析發現，各城市公布的檔案行政權力在數量、類型、依據等方面差異明顯，在歸納共性特點后，提出應依事前審批與事中事后監管劃分檔案行政權力，壓縮削減慎用審批權，明確強化善用監管權。

關鍵詞：權力清單；權力清單制度；檔案行政權力

我國現有哈爾濱、長春、沈陽、大連、青島、南京、寧波、廈門、武漢、廣州、深圳、成都、西安、濟南、杭州15個副省級市，據2015年10月底統計，這15個副省級市均已公布行政權力清單，但是，哈爾濱、青島、廣州、西安市的檔案行政權力清單未列入。這里對其余11個副省級市列入的檔案行政權力清單做出實證分析。

1 11個副省級市檔案行政權力清單公布情況

1.1 長春。長春市政府部門行政權力清單公布在長春市人民政府網站上，其中長春市檔案局涉及本級行政權力共8種17項，行政許可2項、行政處罰2項、行政強制1項、行政檢查1項、行政確認1項、行政獎勵1項、行政監督1項、其他行政職權8項。共性權力7項，行政處罰2項，行政強制3項，行政監督1項，其他行政職權1項。

權力設置依據涉及法律法規規章12部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《吉林省檔案條例》、《長春市檔案安全保護條例》、《長春市城市建設檔案管理條例》、《長春市檔案征集條例》。共性權力涉及法律法規規章5部：《行政許可法》、《行政處罰法》、《吉林省規范行政行為建設法治政府若干規定》、《吉林省行政執法責任制規定》、《吉林省行政執法條例》。

1.2 沈陽。沈陽市直部門權責清單公布在中國沈陽政府網上，其中沈陽市檔案局涉及行政權力共5種12項，行政許可1項、行政處罰8項、行政強制1項、行政檢查1項、其他行政職權1項。

權力設置依據涉及法律法規規章6部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《遼寧省檔案條例》、《沈陽市檔案管理條例》、《沈陽市綜合檔案館管理辦法》、《沈陽市城市建設檔案管理辦法》。

1.3 大連。大連市政府部門權責清單公布在“中國大連”政府網站上，其中大連市檔案局涉及行政權力共5種7項，行政處罰2項、行政強制1項、行政檢查1項、行政獎勵1項、其他行政權力2項。

權力設置依據涉及法律法規規章7部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《遼寧省檔案條例》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《大連市重大建設項目檔案管理辦法》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》。

1.4 南京。南京市行政權力公布在中國·南京網站上，其中南京市檔案局涉及行政權力共4種20項，行政許可2項、行政處罰7項、行政強制1項、其他行政職權10項。

權力設置依據涉及法律法規規章4部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《江蘇省檔案管理條例》、《南京市檔案條例》。

1.5 寧波。寧波市政府部門行政權力清單公布在浙江省政務網寧波市上，其中寧波市檔案局涉及行政權力共3類[市級保留、縣（市、區）屬地管理、共性權力]7種24項，行政許可3項、行政處罰4項、行政強制4項、行政裁決1項、行政確認1項、行政獎勵2項、其他行政職權9項。

權力設置依據涉及法律法規規章12部：《檔案法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《檔案法實施辦法》、《信訪條例》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《浙江省實施〈檔案法〉辦法》、《寧波市檔案工作條例》、《寧波市著名人物檔案管理辦法》、《浙江省重點建設項目管理辦法》、《浙江省人民政府辦公廳關于公布取消和調整行政許可事項目錄的通知》。

1.6 廈門。廈門市市直部門行政權力清單公布在廈門市人民政府網上，其中廈門市檔案局涉及行政權力共5種11項，行政許可1項、行政處罰1項、行政監督檢查1項、其他行政職權6項，委托下放2項。

權力設置依據涉及法律法規規章14部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》、《福建省檔案條例》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《福建省檔案服務機構管理暫行辦法》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》、《基本建設項目檔案資料管理暫行規定》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《福建省建設項目（工程）竣工驗收暫行規定》、《廈門市人民政府轉發福建省人民政府關于發布省級行政審批項目清理結果的通知》。

1.7 武漢。武漢市市級行政權力和政務服務事項清單公布在武漢市政務信息網上，其中武漢市檔案局涉及行政權力共9種30項，非行政許可審批1項、行政處罰2項、行政征收1項、行政執法獎勵1項、行政裁決1項、行政監督檢查2項、行政服務9項、行政備案2項、其他權力事項11項。

權力設置依據涉及法律法規規章15部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《政府信息公開條例》、《全國檔案信息化建設實施綱要》、《國務院辦公廳關于保留部分非行政許可審批項目的通知》第203項、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》、《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《國家電子政務工程建設項目檔案管理暫行辦法》、《湖北省檔案管理條例》、《武漢市檔案管理條例》、《湖北省重大活動檔案管理試行辦法》、《湖北省檔案登記辦法》、《省人民政府關于取消和調整部分行政審批項目的通知》。

1.8 深圳。深圳市政府部門行政部分權責清單公布在廣東省網上辦事大廳深圳分廳上，其中深圳市檔案局作為政府直屬單位共涉及8項事項，均為社會服務事項，適合網上辦理事項。主要有：機關檔案綜合管理達標升級考評、工程檔案驗收、地下管線檔案信息查詢、檔案中介服務機構的備案登記，等等。

權力及辦事設置依據涉及法律法規規章14部：《全國檔案館設置原則和布局方案》、《廣東省檔案條例》、《廣東省機關檔案綜合管理達標升級辦法》、《廣東省檔案中介機構備案登記管理辦法》、《深圳市檔案中介機構備案登記管理細則》、《檔案館建設標準》、《檔案館建筑設計規范》、《城市建設檔案管理規定》、《深圳市城建檔案館接收建設工程檔案規范》、《深圳市城建檔案整理規范》、《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》、《建設工程質量管理條例》。

而其他權責清單則公布在深圳檔案信息網上。涉及行政權力共4種21項（42個子項），行政處罰4項（10個子項）、行政檢查1項（4個子項）、行政指導3項（6個子項）、其他事項13項（22個子項）。

權力設置依據涉及法律法規規章25部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《廣東省檔案條例》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《機關檔案工作條例》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《關于認真貫徹國務院第279號令和建設部第78號令切實加強工程檔案管理工作的通知》、《廣東省機關檔案綜合管理達標升級辦法》、《廣東省企業檔案工作規范測評》、《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》、《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》、《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》、《檔案館工作通則》、《建設工程質量管理條例》、《城市建設檔案管理規定》、《深圳市市屬機關、團體、事業單位文件集中管理辦法》、《關于調整深圳市文檔服務中心機構編制事項的批復》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》、《國家重點建設項目檔案管理登記辦法》、《深圳市重大項目檔案登記驗收與移交管理辦法》、《全國檔案館設置原則和布局方案》。

1.9 成都。成都政府部門行政職權目錄公布在成都市電子政務大廳網站上，其中成都市檔案局涉及行政權力共4種20項，行政審批1項、行政處罰5項、行政強制1項、其他行政職權13項。

權力設置依據涉及法律法規規章10部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《成都市人民政府決定公布確需保留的行政許可項目目錄》、《四川省〈中華人民共和國檔案法〉實施辦法》、《檔案行政處罰程序暫行規定》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《四川省重大建設項目檔案管理辦法》、《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》、《檔案專業人員職務試行條例》。

1.10 濟南。濟南市市級行政權力清單公布在濟南市人民政府網站上，其中濟南市檔案局涉及行政權力共6種26項，行政處罰6項、行政強制1項、行政確認3項、行政獎勵1項、行政監督1項、其他行政職權14項。

權力設置依據涉及法律法規規章10部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《山東省檔案條例》、《山東省重大活動檔案管理辦法》、《濟南市檔案管理若干規定》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》、《關于做好我市國有企業改革改制檔案工作的通知》、《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》。

1.11 杭州。杭州市行政權力清單公布在浙江政務服務網杭州市上，其中杭州市檔案局涉及行政權力共3類[市級保留、縣（市、區）屬地管理、共性權力]5種26項，行政許可4項、行政處罰3項、行政強制4項、行政確認2項、其他行政職權13項。

權力設置依據涉及法律法規規章14部：《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《浙江省檔案登記備份管理辦法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《浙江省人民政府辦公廳關于加強行政調解工作的意見》、《行政復議法實施條例》、《浙江省檔案登記備份管理辦法》、《浙江省實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》、《科學技術檔案工作條例》、《重大建設項目檔案驗收辦法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《信訪條例》、《行政許可法》。

2 11個副省級市檔案行政權力清單的主要特征

歸納上述城市權力清單的情況，除了與部分省級檔案行政管理機關權力清單具有的同級權數不同、權力類型不同、權力依據不同、詳略程度不同、行使層級不同、承辦機構不同的特征外[1]，還有如下一些特征：

2.1 與責任清單一同公布。推行責任清單制度是繼建立行政權力清單制度之后，又一項改革任務，體現了權責一致的理念。比如：沈陽市檔案局在其所設定的行政權力后詳細列出了該權力項目相應的責任事項。大連市檔案局則直接稱之為“市檔案局權責清單”。武漢市是將市級行政權力和政務服務事項清單與市級行政權力和政務服務事項“責任清單”（權力行使通用責任規范）公布在同一個網頁上，使群眾在了解政府行政權力清單的同時，也能了解政府應當承擔的責任（由于是權力行使通用責任規范，武漢市檔案局自然也在規范的約束之內）。杭州市將行政權力清單、企業投資負面清單、部門責任清單和財政專項資金管理清單一并置于浙江政務服務網杭州市的“陽光政務”欄目上。杭州市檔案局列入了行政權力清單和部門責任清單之中，并在責任清單中清楚地列出了部門職責、與相關部門的職責邊界、事中事后監管制度、公共服務事項四項內容。

2.2 除檔案行政權力，還設置了共性行政權力。長春市檔案局在檔案行政權力之外，設置了4種7項共性權力（行政處罰2項，行政強制3項，行政監督1項，其他行政職權1項）。寧波市檔案局設置了4種8項共性權力（行政處罰2項，行政強制3項，行政獎勵1項，其他行政職權2項）。杭州市檔案局設置了4種8項共性權力（行政處罰2項，行政強制3項，行政確認1項，其他行政職權2項）。

2.3 一項行政權力下設置若干子項。沈陽市檔案局在其所設定的行政權力下設置了若干子項。深圳檔案局行政權力共4種21項（42個子項）。

2.4 權力不固化，實施動態調整。多數城市在清單公布說明中明確，公開清單不是對現有行政職權事項予以固化，將在聽取社會各方面意見的基礎上，實施動態調整機制，進一步推動行政職權事項的取消、調整和下放。如沈陽、大連等。

2.5 既有本級權力，亦有上級委托下放權力，還有本級下放給下級的權力。廈門市檔案局11項行政權力中就有兩項（攜帶、運輸、郵寄檔案出境許可；贈送、交換、出賣國家所有檔案復制件許可）是省檔案局下放的權力。杭州市檔案局17項市級保留權力中有3項屬于省檔案局委托下放的權力（贈送、交換、出賣國家所有檔案的復制件審批；攜帶、運輸或者郵寄檔案出境的審批；集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案向國家檔案館以外的單位或個人出賣的審批）。杭州市檔案局和寧波市檔案局的行政權力中，各有1項“縣（市、區）屬地管理”權，是依法列入市檔案局行政權力總數中的，但按照“重心下移”原則，下放由縣（市、區）檔案局屬地管理為主，一般不再直接行使的行政權力（重大事項、跨區域執法和重大案件、舉報案件的查處除外）。

2.6 設置了相對人權利救濟渠道。深圳市檔案局在行政處罰事項中依法設置了相對人權利救濟渠道，并就具體的救濟程序做出了規定。

2.7 規定了事前、事中、事后的具體職責要求。如深圳市檔案局在每一項行政權力事項中，都明確規定了事前、事中、事后的職責要求。再如，杭州市檔案局雖然在行政權力清單中沒有列入專門的事前、事中、事后職責事項，但在部門責任清單之中專門列入了事中事后監管制度。

2.8 同省同級權力類型與數量不同。比如同屬遼寧省的沈陽市檔案局與大連市檔案局，同屬浙江省的杭州市檔案局與寧波市檔案局在權力類型與權力數量上就存在著差異。

3 結語

權力清單所列的行政權力是行政主體依法實施的對公民、法人和其他組織權利義務產生直接影響的行政職權。非直接影響的行政職權列入了責任清單。權力與責任不可分離。法律法規賦予行政主體職權的同時，也賦予行政主體義務和責任，行政主體在接受法律法規授權的同時，也接受相應的義務和責任。行政主體應當按照法律法規等規定，積極有效地實施行政管理，依法行權履職，不能隨意增加、減少、轉讓、推諉或放棄行政權力。濫用審批權是亂作為，放棄監管權是不作為。當前，各級檔案行政管理機關在制定檔案行政權力清單時，重點應當是依法依規梳理檔案行政管理中的各項監管權，明確我們的責任，加強對各類各種各項社會事務中檔案工作的事中、事后監管。

參考文獻：

[1]劉東斌.部分省份省級檔案行政權力清單實證分析[J].檔案管理，2015（6）.

（作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2015-10-16）