共治與自治互動是破解社區治理難題的關鍵

李鴻淵

[摘要]居民自治是社區治理的基礎，但是居民自治面臨著資源缺乏、參與不足等困境，而社區共治強調的是政府、社區組織、其他非營利組織、社區單位、居民協商合作共同參與和維護社區公共產品生產與供給的過程，社區共治與居民自治良性互動的優勢就在于其在保持社區自治活力的前提下，調動更多主體參與到社區共同體的維護和發展中，以實現最大范圍內的資源共享，優化基層社會秩序。

[關鍵詞]共治；自治；社區治理；對策

[中圖分類號] D638 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）03-0051-03

社區共治與自治是社區治理的兩個方面，二者的良性互動才能推進社會治理現代化。上海市松江區廣富林街道松云水苑居民區開展社區自治與共治有效互動的實踐證明，提升基層社會共治與自治的良性互動是破解基層社會治理難題的根本之策。

一、社區共治與自治中的失衡與沖突

隨著社區服務管理功能的不斷增強，社區自治與共治聯動是社區建設和社區發展的必然趨勢，然而由于當前社會體制機制的弊端，社區自治陷入委托—代理的困境、自主權的困境和社區黨政關系等困境之中。[1]因此，只有認識到二者一致協同與沖突失衡，才能更好地界定和整合基層社會不同治理模式。

（一）沖突與失衡。社區治理主體有社區（街道）、居民委員會、業委會和居民自治組織等，社區（街道）是社區治理的行政主導方，是具有行政權力和各類資源的共治，業委會等自治組織是典型的自組織，是社區自治的內推力，而居民委員會是基層共治和自治的組織橋梁和紐帶。理想的結構是社區（街道）是主導，居委會建設是支撐，居民自治是基礎。但是實際上社區自治與共治中經常面臨沖突，具體表現為：一是社區居民多元，利益需求多樣。社區中有居民、政府組織、社區組織、企事業單位等構成的縱橫交錯的互動網絡，由于社區人口的流動化、人口的老齡化，不同群體的利益訴求出現多樣與沖突。二是居委會行政化明顯，自治能力不足。作為社區自治主體的居委會，經常處于一種超負荷運轉的狀態，社區管理行政化傾向嚴重。居委會實際上已成為社區（街道）及其工作的承受者和操作層，主要為政府職能部門服務，甚至居民委員會的選舉考評都由政府或街道辦事處控制管理，嚴重影響了社區的居民自治。[2]居委會的自治功能在行政化的趨勢下大部分落空，而出現了居民自治中基于物業產生的業委會在開展自治。三是自治與法律打架。基層自治在實踐中由于過分倚重投票，反而出現了以多數人投票的形式剝奪少數人的合法權益，也有通過民主的形式通過與法律規定相左的協議，或者超出民主自治的范圍行使民主自治，民主自治與法律打架也成為基層社會治理的難題。

（二）治理困境。所謂治理，是個人和機構共同管理的諸多方式的總和，它是相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們統一或認為符合其利益的非正式制度安排。[3]治理是否有效重要標準就是能否解決社區居民面臨的各種難題，有效治理不是沒有問題，或者預先解決好一切難題，其關鍵在于能夠提供反映問題、解決問題的制度通道。以筆者親身經歷所見，現實中社區治理面臨種種無解困境，制度設計紛紛落空，集中表現為：一是“鄰避主義”。大多數人對社區公共事務不關心，平時不參與，也不積極配合，但是一旦和自己的利益有關，反而過度參與、非理性維權，對業委會每一項事情都是懷疑、質疑，讓一些熱心為居民服務的人心寒退出。二是“公地悲劇”，只關注和維護自身的權益，對公共區域的環境、綠化置若罔聞，基本的文明素養缺乏。三是“沉默大多數”，大多數人不參與，不發言。個別人的參與成了大多數人的意見，甚至左右結果，一些小區業委會很難選舉產生。四是法律困境，對居民區自治規則不認同，投票產生的決議也不能執行，社區（街道）和居委會沒有執法權，很多事情都會在拖延低效的不作為執法面前而抵消。

（三）成因分析。要實現真正意義上的居民自治，必須具備一定的條件：第一，社區居民的自治意識和自治能力；第二，成熟完善的非政府、非營利組織；第三，足夠的社會空間。當前，我國還不完全具備實行居民自治的條件，這就意味著我國的居民自治還很不成熟。[4]一是社區治理體制不順，頂層設計缺乏。城市管理事務下移，街道層層分解，居委會不堪重負；繼而導致居委自治能力不強，其原因是頂層設計不明確，居委會自身身份模糊，居委會減負效果不明顯。二是治理主體責任不清，功能發揮受限。社區治理主體相互交叉，治理主體多元，但是居民有了問題還是會碰到踢皮球，根源在于責任主體不明確，條塊關系不順，基層社會的社會矛盾化解功能衰退，矛盾不得不上交。三是社會組織發展緩慢，公共服務短板。由于社會組織發育遲緩、社工人才嚴重短缺，以及志愿精神不足等，居民自治缺乏社會組織依托，居委會一旦專注于自治決策事項，居民的服務需求則會落空。四是社區居民主動參與意識淡薄，缺乏內在動力。在社區建設活動中，參與者大多是老年人和待業在家人員，大量的社區居民和駐區單位缺乏主動參與社區事務的責任意識，大多數上班族仍游離于社區活動之外，參與群體的單一性制約了社區建設和發展。

二、松云水苑社區共治與自治的實踐探索

廣富林街道松云水苑居民區是松江新城有名的“民工小區”。從共治與自治良性互動的角度看，松云水苑居委會在街道和居民之間穿針引線，巧妙解決了復雜的社區治理難題，其背后的邏輯就是社區共治與自治的良性互動，發揮基層社會化解社會矛盾的體制效能。

（一）依法治理，建立居民共同的自治規則。依法治理是前提，共治與自治都需要在大家共同認可的規則上，這樣才不會亂了章法，也避免了一事一議，無章可循。2011年松云水苑作為松江區“群租整治”的試點小區，以“四位一體”為核心，居民代表為骨干的小區“議事園”發揮了有效的自治作用，通過了“全體業主大會關于群租整治的決議”，修訂了《小區管理規約》，“決議和規約”作為小區的“憲法”，緊緊依托居民自治為抓手，為打贏整治“群租”戰役提供了行之有效的“法律”依據。居民的參與熱情勢不可擋，小區也已甩掉“民工水苑”臟、亂、差的帽子，呈現出管理有序、和諧相處、快樂生活的新氣象。

（二）民主治理，成立民主議事平臺。涉及到居民利益的事項要讓居民議，大家參與協商來解決。“松云議事園”是小區民主議事的平臺，居委會從每個租賃戶中選派一名代表納入“議事園”，通過召開座談會、宣傳政策法規、商議小區事務等形式，增強他們自我管理的意識，并引導他們做好同戶室人員的宣傳思想工作。松云水苑居民區通過搭好“議事園”平臺，讓社區群眾參與社區自治，居民自己出想法、出技術、出制度，使困擾已久的群租問題迎刃而解。居民還通過“議事園”會議制定了一系列決議，如針對業主裝潢敲承重墻的現象出臺了《小區裝潢與違章搭建交付文明保證金的辦法》；針對租戶高空拋物、破壞門禁、拆取消防設施等現象，出臺了《防“群租”對租戶收取文明保證金的決議》；針對部分出租房業主不按時繳納物業費的問題，出臺了《關于租戶代繳物業費的決議》；為了規范會議召開流程，出臺了《業主大會召開具體程序和責任分工的決議》。這些“自治”決議，收到了很好的治理效果，也讓居民知道小區正在做些什么，居民應該享受的權益和應盡的義務是什么。

（三）共同治理，搭建聯席會的共治平臺。在基層社會治理中，黨和政府的主導始終是關鍵。堅持群眾當家作主，組織群眾有序參與，必須有合適的組織和活動平臺。為此，松云水苑搭建了“居民區事務聯席會議”平臺，當居民有訴求時，先要召開“居民區事務聯席會議”，提出訴求者、相關居民代表、居委會、業委會、物業公司及“自治工作團組”相關負責人都要出席。他們討論并決定是否就此訴求召開相應“聽證會”或“協調會”。在聽證（協調）會上，訴求者可提出更詳細的意圖或方案。會后，“自治工作團組”會把會議內容傳達給每戶居民，征詢意見，以實現全民參與。

（四）居民自治，培養社區居民自治骨干。群眾自治工作的關鍵不僅是要鼓勵黨員參加社區建設，成為群眾自治工作的核心力量。同時，社區黨組織也要不斷挖掘群眾自治帶頭人，在社區文化、社區維穩、社區服務等方面發現和培育一些“社區領袖”，帶動和凝聚一大批居民群眾，推動自治工作的健康發展。比如，松云水苑太極拳、舞蹈隊等團隊負責人都是社區文體活動陣營中名副其實的“社區領袖”。居委會還在樓組長、在冊黨員、教師代表中選出熱心公益事業的居民，成立了“臨時業主代表小組”，彌補了由于業委會還未成立而存在的解決小區事務的空缺。同時，與8位大學城教師代表建立網上信箱，定期牽頭召開教師和物業公司座談會，共同獻計獻策，形成了良好的溝通機制。

（五）團隊自治，大力培育社區自治團隊。有效的自治需要組織的有效參與，社區團隊則是居民組織參與的中間橋梁。松云水苑居民區設立5個自治團組，包括文明創建、綜合治理、環保護綠、文體教育和關愛互助，成員皆由居民組成。居委會借助社區網絡招募、居民自薦和互薦等方式，吸納了相關居民加入其中。根據居民興趣和社區需求，在5個團組下，又設立了近20個小團隊，如環保護綠自治工作團組中，就有愛綠護綠服務隊、清潔家園服務隊、垃圾分類服務隊等不同小組。自治團組獨立“運作”，定期召開例會，交流工作，商討下一階段活動安排。自治團組是居委會開展工作的延伸和助手，原先不少由居委會承擔的事，都“賦權”給了自治團組，這也激發了居民的參與熱情。

三、用自治與共治聯動實現治理法治化的制度協同

（一）三位一體，厘清基層社會治理主體的權責邊界。一是多元共治。在三位一體共治格局中，社區黨組織主要是發揮政治優勢，發揮好黨組織服務和利益訴求表達功能，居委會要發揮居民自治優勢，發揮好直接聯系服務居民的紐帶優勢，業委會要發揮其物權利益優勢，發揮引領業主合法理性自治的優勢。二是黨組織主導。要防止九龍治水，必須創造性地開展社區黨建活動，不是替代不同治理主體的依法治理行為，而是切實發揮基層黨組織領導核心作用，要給居民以組織依靠和支持，為不同治理主體之間的矛盾提供協商的平臺。社區黨組織應該在共治與自治中發揮價值引領等作用，引導社區共治與居民自治交融互動、共同發展，實現最大范圍內的資源共享。三是形成治理體系。對政府來說，就是要發揮主導作用，推進法治政府和服務政府建設，讓市場在資源配置中起決定性作用，真正服務社會、服務群眾；改進社會治理方式，運用法治思維和法治方式治理社會。對于社會來說，就是要提高自我管理、依法自治的能力和水平，實現政府治理與社會自我調節、居民自治良性互動，最終實現各種利益機制的和諧穩定。

（二）協商治理，搭建自治共治交融互動新格局。一是搭建區域化協商治理平臺。依托黨組織的整合凝聚優勢，發揮執政黨優勢，體現權威性共治，通過黨建聯建工作加強社區不同性質單位之間的聯系，強化黨組織主導的各方力量協商治理，整合街道（社區）轄區內的各種治理資源。二是完善網格化管理服務通道。按照縱向到邊，橫向到底的原則，依托信息化和網格化的管理手段，實現基層社會治理的全覆蓋，從而體現協作性共治，通過多部門的合作過程，解決單個部門不能解決或不易解決的問題。三是深化多元主體協同共治。社區共治是互惠基礎上的合作，即借助科層制、市場機制、組織間網絡、自組織制等混合機制，達到各方利益的平衡和效果的最優化。[5]建立包括政政協同、政社協同、政企協同、多方協同的社區委員會，實現國家治理體系與基層社會治理的對接，并把基層社會治理融入到整個國家治理體系中，提升基層社會治理的范圍和價值。

（三）依法治理，培養法治素養和規則意識。一是培育居民參與的寬容感。避免參與中的過激行為，引導大家盡可能地采取制度內表達自己的利益訴求，而不是采用極端的行為，對一些問題的解決給予必要的包容，包括對解決問題所需要的程序和時間，以及對處理結果的服從。二是培養居民參與的道德感。要引導居民在自治行為中遵守法律的規定，不侵犯其他人的合法權益，在維權的同時不對社會造成不必要的負擔。三是培養居民參與的責任感。要對居民自治主體意識行為進行引導和教育，及時疏導公民的情緒，讓居民在合法有序的適度自治參與中充分表達利益訴求，通過尊重居民的正當權益提升其對社會的責任感。

參考文獻

[1]王紹文，羅文君.社區自治的困境及其成因與對策[J].廣西社會科學，2008（4）.

[2]任丹鳳.共存機制下城市基層社會治理的共治與自治—以上海市為例[J].社會工作，2012（2）.

[3]范志海，劉鋼，李高業.大型居住區治理模式初探——以上海市三林世博家園社區為例[J].華東理工大學學報（社會科學版），2010（5）.

[4][5]潘鴻雁.社區治理新模式：共治與自治互動[N].學習時報，2013-06-28.

作者系中共上海市松江區委黨校科研室主任、副教授

責任編輯：劉 捷