美國行政道德建設的經驗及啟示

陳超

[摘要]美國行政道德建設的歷程是一個由亂到治的過程，先后經歷先賢時代、失范時代、重塑時代和法治時代。美國通過多年的實踐探索，積累了諸如嚴格法治、專職管理、社會監督和道德培訓等相關經驗，對我國當前加強行政道德建設具有較強的借鑒意義。

[關鍵詞]行政道德；美國經驗；現實啟示

[中圖分類號] [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）03-0060-03

我們黨始終高度重視黨員干部的修身立德，強調選拔干部要“以德為先”。這里的“德”多指行政道德，就是公共部門工作人員在行使行政權力、管理公共事務時必須遵守的道德規則與約束。然而，近年來“官德”失范在少數干部中蔓延，嚴重破壞損害了政府公信力和黨的執政形象。美國在行政道德建設上也經歷了一個由亂到治的過程，這一歷程對我國現階段的行政道德建設具有一定的借鑒意義。

一、美國行政道德建設進程的歷史掃描

（一）先賢時代（1776—1828）。美國自1776年《獨立宣言》簽署之初就奠定了對官員道德行為制約的共識。開國先賢詹姆斯·麥迪遜總統在“凡人和天使”演講更是明確地指出：“任何政府都是由人而不是由天使建立的，也不是由天使統治的。人的本性是墮落、自私、貪婪與自負，熱衷于利用政府的權力擴大私人利益。”[1]這些經典表述代表了美國開國領袖和政治精英們對行政道德建設的極度重視和高標準。此外，美國獨立之初聯邦政府所擁有的權力和承擔的管理責任有限，此時政府官員總體上是講道德和廉潔的。

（二）失范時代（1828-1883）。從1828年安德魯·杰克遜當選總統開始，在新政府中有影響的人會出售他們為其他人獲得職位的能力，以換取后者一定百分比的薪俸，而那些樂意支付的人這么做是因為他們期待著以其他方式從國庫“報銷”。歷史學家莫里森和康馬杰這樣描述這一時期：“道德標準的敗壞幾乎影響了美國社會生活的所有方面。幾乎在所有的地方，舊道德標準都被破壞了，對于許多人來說，正派似乎離開了公共生活。”[2]

（三）重塑時代（1883-1958）。1883年，新的國會頒布了第一個全面的文官法律——《彭德爾頓法》。該法的目的是把聯邦文官建立在道德的基礎上。此后，為保證政府廉潔、防止金錢對選舉的滲透和腐蝕，國會相繼通過了一系列與抑制腐敗密切相關的法律。隨著美國對政府道德標準的不斷修訂，其所謂“現代公共道德管理體系”亦開始逐步建立起來。

（四）法治時代（1958—至今）。第二次世界大戰結束后，美國開始面臨許多新形式的行政道德和腐敗問題。直至1958年7月，美國第85屆國會才通過了共同決議《美國政府部門倫理準則》，使政府在官員道德建設上向前邁出了一大步。1978年，美國國會通過了《政府道德法》，它是美國現代公共道德管理演變過程中的一個里程碑。此后美國歷屆政府都在不斷完善行政道德法規，值得一提的是歷經數次修改、直至2011年才修改定稿的《行政部門雇員道德行為準則》，已然成為行政部門入職雇員的“必讀教材”。[3]

二、美國行政道德建設的經驗集錦

（一）嚴格的法律法規是行政道德建設的“基石”。成文的行政道德規范是衡量公職人員責任心的一個重要尺度，使他們在言行舉止上有章可循。美國在1978年頒布了第一部道德法《政府道德法》，該法于1989年修訂為《道德改革法》，1991年又頒布《美國行政部門雇員道德行為準則》，1992年對其進行了修改，在禮品、利益沖突、職權行使、職外活動等多方面做出了詳細規定，集中體現了從政的道德要求和行為規范。特別有意思的是，這個準則用了很大的篇幅對美國政府官員的收禮做了明確規定。準則規定在同一場合不允許接受超過20美元的禮物，一年不允許接受同一個人價值50美元以上的禮物。其中，20美元的標準從定下來執行到現在，可見美國為預防公務員個人腐敗的良苦用心和規定之嚴厲。[4]與此同時，各行政部門和各州也都制定出不少適合本部門和本州工作人員的規定。在這林林總總的道德規范中，對公務員在行使公共權力、進行社會管理、提供公共服務等活動的過程中可以做什么，不可以做什么以及應該怎么做，如果違反規定會受到什么懲罰等都作了嚴格的規定，具有較強的針對性和可操作性。

（二）獨立的管理機構是行政道德建設的“載體”。在眾多道德監督機構中，美國政府道德辦是聯邦行政部門廉政道德體系的中樞。正是這個與聯邦調查局同級別的不足80人的小部門，塑造著400多萬美國聯邦政府官員及雇員的行為規范。而道德辦一年一度對30多萬聯邦政府官員財產審核，也被視為對官員的廉政測試。[5]從涉及的申報人員范圍來看，涵蓋了行政、立法和司法三大系統。不僅申報主體范圍廣泛，申報內容也極為全面。《政府道德法》要求一定級別的公務員在任何年度任職超過60天，則必須在每年的5月15日前提交《財產公示表》，然后由所屬部門道德辦公室在60日內進行審查。必須報告的財產信息包括所有收入及累計超過100美元的酬金，要詳細寫明來源、時間和數額。對從親屬以外的人那里獲得交通、住宿、食品等，也要折合成貨幣價值，累計超過250美元就要報告。收到的任何禮品按市場價格超過35美元，則必須報告。[6]其中對故意提供虛假信息的官員，可提起刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監禁。除聯邦政府道德辦外，政府許多部門設有倫理方面的辦事處；州、市設有道德辦公室或道德委員會——目前，全美國負責倫理事務的專職和兼職人員有1萬多人。

（三）全面的社會監督是行政道德建設的“利刃”。美國國會1966年和1976年分別通過的《信息披露法》和《政府陽光法案》，給予了全體國民最大限度的知情權和政府官員最低程度的隱私權。美國新聞機構更被人們稱為美國政府“三權”以外的“第四政府”，極盡曝光、揭露、調查之能事，使得官員們都處于眾目睽睽的監督之下。新聞界的監督還得到了聯邦最高法院的支持，1964年，最高法院裁決：只有在一篇關于政府官員的報道是不真實的并出自“實際上的惡意”或“不顧一切的無視真相”時才可以被認為是誹謗。實際上，這意味著要證明一家報紙故意登載了虛假的損害性的消息幾乎是不可能的。[7]此外，一些民間監督機構也是一支重要的力量，例如1984年成立于華盛頓的私人監察機構“公民反對政府浪費”，該組織在全美有超過100萬名的成員和支持者，組織的使命是試圖通過公共教育、游說、電子郵件和寫信動員等活動消除政府中浪費、欺詐、腐敗等管理不善現象。[8]設在芝加哥的“改進政府工作協會”和設在華盛頓市的“公仆廉政中心”、“公務員政策中心”等也都是非常著名的民間監督政府的機構，它們對推動美國行政道德建設的發展發揮了積極作用。

（四）有效的教育培訓是行政道德建設的“抓手”。美國非常重視通過教育來培養公務員的行政道德，以增強其自我約束力。美國擁有一支強大的行政道德教育科研隊伍，大學早在1914年就開始了公共行政教育。同時，美國十分重視對在職公務員的道德培訓，分聯邦、州、地方和在職等四級的行政倫理和道德培訓。例如，聯邦道德辦開辦各種研討班的培訓主題緊密結合日常工作，如行政部門雇員道德行為準則，利益沖突刑法，財務申報體系等。培訓形式也是多種多樣，有專題教學、音像教學、案例分析、典型示范等，并開發了網絡互動學習、專題單行本、參考手冊等各種資料。同時政府設立行政道德培訓的卓越和創新獎項目，這些創新項目包括：把《行為準則》制成道德日歷；設立了與道德相關的咨詢郵件，定期發送給部門所有職員。部門間的道德官員還成立了跨部門道德委員會這一非正式組織，定期聚會就培訓技巧、網上發布道德自律信息、旅游規定、對承包人的管理等進行討論，交流情況，分享經驗。[9]

三、美國行政道德建設的現實啟示

（一）“引德入法”，為行政道德建設戴上“緊箍咒”。面對此前行政道德不彰的現象，美國于1978年出臺了《政府道德法》，對上至總統，下至最低一級公務員的行為，在道德上都做了詳細規定和限制。加強行政道德立法，通過法律的“緊箍咒”來維護道德的純潔性，已經成為現代國家共同的努力方向。我國也進行了行政道德法制化建設，制定了《行政機關公務員處分條例》等法規制度，但是總體來說“紀律”和“道德”規定還是尚未“法典化”。習近平總書記也深刻指出：“要注意把一些基本道德規范轉化為法律規范，使法律法規更多體現道德理念和人文關懷，通過法律的強制力來強化道德作用、確保道德底線，推動全社會道德素質提升。”[10]因此，必須加快制定《國家公務員道德法》、《國家政務活動公開法》等法律，使得行政道德建設有章可循，也是順應世界大勢所趨。

（二）“創新機制”，為行政權力規范打造“鐵籠子”。美國公務員道德建設的思路，主要是基于“人性本惡”假定，很多制度設計都是圍繞“利益沖突”概念建立起來的，即“公共雇員不應有任何可能造成利用官職來謀取私利的表現”，所以必須把防止和解決利益沖突作為行政道德和防治腐敗的重要切入點。美國法律嚴格規定了利益沖突的“零容忍”，哪怕一美元的交易，都被視為腐敗行為。這就啟示我們規避利益沖突，把行政權力關進籠子里面是我們制度設計的重點。所以，我們要加快在工程建設、土地出讓、產權交易、醫藥購銷、政府采購等領域和立項決策、招標競標、資金劃撥等環節中的利益沖突問題的制度建設，同時圍繞群眾反映強烈的熱點、焦點問題，進一步制定完善領導干部收入申報、收受禮品、投資入股、兼職、離職后從業限制和配偶子女從業限制等方面的制度，真正實現用制度管權、管事、管人。[11]

（三）“細化標準”，為行政人員行為劃出“參照系”。歷經多次修改、日臻完善的《美國行政官員道德行為準則》對公職人員的行為做了14項基本要求，大到“公共權力”、“利益沖突”，小到“什么可以吃”、“什么不能拿”。反觀我國的行政道德的標準有時過于原則。所以，行政道德建設的標準必須具體且符合實際，才會具有可操作性。新一屆黨中央出臺的“八項規定”就切中了時弊，具有很好的可操作性，效果也是有目共睹。另外，我們要完善行政人員道德考核評價標準，從過去的抽象評價轉到細化評價上來。例如上海市松江區推行領導干部德的“反向測評”，打破測評人員“順向認可”的思維定式，將測評對象隱性問題顯性化。在正反兩個方面劃出“參照系”根本目的不在于對違法者的處罰，而是使得行政人員知導向、樹規矩、明戒律。

（四）“內化于心”，為行政官員自律上好“必修課”。在中國共產黨歷史上，對廣大黨員尤其是黨員領導干部的道德教育歷來非常重視，也有著寶貴的歷史經驗。但是，相對于美國“人性為惡”前提下的底線教育、警示教育、面對利益沖突時的兩難教育等，我們受傳統“圣人”道德教育的影響，很少從公務員的“最低”標準出發，往往先從“崇高道德理想”開始，再從“崇高道德理想”結束，從而容易使培訓內容“虛化”而難以把握。[12]如何破解這一難題，是全社會特別是各級黨校必須認真思考的一個迫切而重要的問題。近年來，中共上海市松江區委黨校以“四力”為抓手，積極探索官德教育的新舉措，即著力于內容優化，增強教育的說服力；著力于方式創新，增強教育的感染力；著力于機制保障，增強教育的長效力；著力于輿論引導，增強教育的影響力，力圖使受訓學員能夠做到內化于心、外化于行，目前看還是卓有成效的。

參考文獻

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[11]陳鋒.美國公務員道德建設對我國反腐倡廉的啟示[J].廉政文化研究，2011（1）.

[12]熊節春，張芳山.美國公務員在職倫理培訓模式及其啟示[J].中國行政管理，2015（4）.

作者系中共上海市松江區委黨校副校長

責任編輯：劉 捷