宋代官辦藥局的設立及功能評價

劉清明

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宋代官辦藥局的設立及功能評價

劉清明

宋代政府開創性設立了熟藥所、惠民局、和劑局等官辦藥局，建立起較為完善的藥品生產經營管理制度，很好地起到了“利國、利民、利業”的效果。一方面，大大增加了財政收入，為政府帶來了巨大的經濟效益；另一方面，承擔為政府賑災免費提供藥品的職責，體現了政府“拯民瘼、施實惠”的惠民作用，鞏固了當朝封建統治；同時，通過建立起規范的藥品采購、生產、流通制度，確保了藥品質量，規范了成藥標準，對中醫藥事業的發展起到了積極的推動作用，對于促進各民族間的醫藥交流與貿易，也具有重要意義。

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《四庫全書總目·卷一〇三》指出：“有宋一代，于醫最為留意。”［1］李經緯在《北宋皇帝與醫學》一文中指出：“縱觀中國醫學史，在歷代皇帝中，重視發展醫藥衛生并主要發揮積極影響者，當以宋代為最。”［2］宋代政府為了宣揚“仁政”，籠絡民心，建立起一套相對較為完備的醫療管理制度，出臺了一系列的政策措施，在鞏固其統治地位、穩定社會秩序的同時，也有力促進了中醫藥事業的發展。其中，在藥事管理方面，宋代政府開創性地設立了熟藥所、惠民局、和劑局等官辦藥局，建立起較為完善的藥品生產經營管理制度，很好地起到了“利國、利民、利業”的效果，對中醫藥學的發展產生了較為深遠的影響。

1 官辦藥品經營機構——惠民局的設立與管理

1.1 建置與沿革

惠民局是宋代政府建立的藥品經營專門機構。惠民局的前身是合賣藥所，其設立與王安石變法中“市易法”的實施密切相關。宋初至熙寧九年（1076年）宋政府就已經設立熟藥庫、合藥所和賣藥所等機構。但當時藥材和藥品的生產和銷售尚未實行國家經營，國內醫藥市場運行比較混亂，藥品買賣被大商人所壟斷，大多藥品質量較差，一味牟利的現象嚴重［3］。在當時醫療資源相對匱乏、藥材質量參差不齊、醫療水平區域差異較大的社會背景下，宋政府決定采取王安石的建議，于熙寧五年（1072年）頒布“市易法”，對藥材和藥品實行國家專賣，由新設機構“市易務賣藥所”經營，嚴禁商人或私人制造、販賣，以穩定藥品的流通與價格。熙寧九年五月十四日，宋神宗詔：“罷熟藥庫合藥所，其應御前諸處取索俵散藥等，及所減人吏，并隸合賣藥所。本所仍改入太醫局。”［4］正式撤銷合并舊有的熟藥庫、合藥所和賣藥所，在太醫局下成立制造和出售藥材、成藥的專門機構——合賣藥所，又稱太醫局熟藥所，成為中國歷史上最早的官辦藥廠和官辦藥店。

至崇寧二年（1103年），宋徽宗詔：“賣藥所增至五所，修和藥所兩所”［4］，將制藥和售藥分開經營。其中賣藥所增至五所，專營藥品買賣。修合所增至二所，專門負責藥材的加工和中成藥的生產。

醫藥惠民局正式成立于政和四年（1114年），其年四月十一日，尚書省奏：“兩修合藥所，五出賣藥所，蓋本《周官》醫官，救萬民之疾苦。今只以都城東壁、西壁、南壁、北壁并商稅院東出賣熟藥所名之，甚非元創局惠民之意。矧今局事不隸太醫所，欲乞更兩修合藥所曰醫藥和劑局，五出賣藥所曰醫藥惠民局。”宋徽宗“從之”［4］，改賣藥所為醫藥惠民局，修合所為醫藥和劑局。

南宋時期仿照北宋時期的制度，先是于紹興六年（1136年）在杭州建立太醫局熟藥所，隨著發展，后來更名為太平惠民局。紹興六年（1136年）正月四日，應戶部侍郎王俁之請，宋高宗詔令“置藥局，以惠行在太醫局熟藥東西南北四所為名，內降藥局一所以和劑局為名”［5］，建立4所太醫局熟藥所、1所和劑局。紹興十八年（1148年）閏八月二十三日，宋高宗朝旨：“熟藥所依在京改作太平惠民局。”［4］這一時期的京城太平惠民局隨著發展已經增加至了五部局。據文獻記載：“南局在三省前，西局眾安橋北，北局市西坊南，南外局浙江亭、北外二局以北郭稅務兼領，惠民藥局收贖。”［6］在紹興二十一年（1151年）年二月乙卯，宋高宗“詔諸州置惠民局，官給醫書”［7］。同年閏四月二日，宋高宗詔：“諸路常平司行下會府州軍，將熟藥所并改作太平惠民局”［4］，下令將地方諸路、州、府、軍、縣的熟藥所全部更名為太平惠民局。此后至宋亡，太平惠民局未再改名［8］。

1.2 管理制度

宋政府為保障官辦藥局的正常運轉，制定了一系列管理制度。

一是加強人員監管。惠民局設監官文武各一員，差小使臣和選人。專知官亦于校副尉內選差，其他辦事人員分別為書手一名、賣藥庫子三人。南宋五惠民局之南、西、北三局，由監官執掌；南外、北外二局，由所處稅官兼領［9］。其中監行在太平惠民和劑局為南宋京師局務官，總領太平惠民局、和劑局之事。

二是加強財務管理。對惠民局實行收支兩條線的管理，規定惠民局“賣到藥錢，每五日一次送納藥材所，僅就支用藥材價錢外，將見在錢納雜賣務”［4］。這些收入將作為政府各種開支費用。對于人員俸祿，規定“除請受外，月支錢一十二貫。遇入局日，支食錢二百五十文”［4］。通過這些制度，對人員的俸祿也有了嚴格的規定。

三是實行公吏輪流值夜制度。南宋時，熟藥所采取公吏輪流值夜的辦法，這樣能保證夜間售藥以應急癥之需，也方便了群眾購藥。尤其是當百姓出現急癥的時候，通過這一制度能夠及時解除他們的病痛。

四是實行分輪“雙之日啟閉”的制度。將工作時間分為啟日和閉日，啟日工作就是對外正常銷售藥材，而到了閉日就進行前一日的盤點，對藥物及收入進行盤點。這一制度須嚴格執行，如不是閉日而謊稱為閉日不營業者，則會受到相應的懲罰。

2 官辦藥品生產機構——和劑局的設立與管理

2.1 建制與沿革

和劑局是宋政府建立的專門負責藥材加工和成藥生產的機構。其前身同惠民局一樣，是王安石變法時設立的合賣藥所。在宋徽宗時期，建立修合藥所兩所，這是獨立置局的開始。政和四年（1114年），宋徽宗采納了尚書省的建議，將兩修合所改為醫藥和劑局。在宋高宗期間設置行在和劑局，直到宋孝宗年間，又改為惠民和劑局。

2.2 主要職責

和劑局的主要職責是配方制藥，供惠民局出賣或供朝廷宣賜。據史料記載紹興十六年（1146年）六月二十一日，宋高宗發布了詔令：“方此盛暑，切慮庶民闕藥服餌，令翰林院差醫官四員，遍詣臨安府城內外看診，合用藥仰戶部行下和劑局應副，置歷支破，依例支給食錢。仍于本部轄下差撥擔藥兵士二名，候秋涼日住罷。每歲以此。”［4］乾道元年（1165年）二月十九日，宋孝宗發布《診視醫治臨安府饑民詔》：“臨安府見行賑濟饑民，訪聞其間多有疾病之人，竊慮闕藥服餌，令醫官局于見賑濟去處，每處各差醫官二員，將病患之人診視醫治。其合用藥于和劑局取撥，仍日具醫治過人并用過藥數申尚書。”［4］淳熙十四年（1187年）正月二十七日，宋孝宗發布《俵散湯藥詔》：“軍民多有疾病之人，可令和劑局取撥合用湯藥，分下三衙并臨安府，各就本處醫人巡門俵散。”［4］政府所賜臣僚夏藥、瘴藥和防治各類疾病的藥物均由和劑局制造。

2.3 監督與管理

由于藥品的生產事關重大，宋政府對此工作高度重視，不斷加強各環節的監督與管理，制定并實施了一系列規章制度，保障了藥品生產的順利進行和藥品質量。

強化監督管理，派遣京朝官或大使臣擔任監官。紹興六年（1136年）正月四日，宋高宗詔：“和劑局置監官文武各一員，差京朝官或大使臣，依雜賣場請給。”［4］官額由京朝官或大使臣充任，顯示了政府對和劑局的重視。

強化安保力量，派遣士兵充當搬運和巡防。由于和劑局所炮制的成藥，須運至各熟藥所以備出賣，為避免運送途中出事故，宋高宗于紹興六年（1136年）二月二十三日規定：“和劑局搬擔藥至熟藥所，并輪差巡防兵。”［4］同年七月十六日，規定熟藥局并和劑局，令臨安府差撥兵級巡防。

強化采購管理，實行專門人員或部門負責。宋政府盡管每年能從各地征集數額不少的藥材，但是仍遠遠不能滿足官府制藥的需要，特別是北宋中后期以后，隨著藥品生產規模的擴大，對藥材的需求量劇增，為此宋政府又專設機構，派專人到各地采購藥材。紹興六年（1136年）二月四日，宋高宗詔：“和劑局藥材令雜賣務收買……雜賣務監門機察錢物出入。”［4］當朝規定只允許雜賣務購買和劑局所用的藥材，其他機構不得收買，可見當時對供制成藥的原料藥材己出國家有計劃收購。雜買務下設專門的“收買藥材所”，具體負責采購藥材的事務。針對當時社會上一些不法藥商唯利是圖，往往售賣偽劣藥材的情況，政府為了保證藥材的質量，又在“收買藥材所”中設置了一名辨驗藥材官，負責辨識藥材真偽。紹興六年（1136年）十月二十五日，宋高宗發布詔令：“藥局修合并辨驗藥材官，令本部于醫官局并有官人及在外有名目醫流內踏逐申差。其請給和劑局監官例添破茶湯錢八貫文。如系有官人，亦與理為資任。”［4］讓戶部從翰林醫官局選取辨驗藥材官道和劑局差使，監管藥材質量。

強化生產管理，嚴禁藥品生產中使用毒藥。宋政府為了保障藥品的安全性，對一些毒藥進行了嚴格的限制。大觀三年（1109年）九月二十五日，宋徽宗發布《嚴禁砒霜等合藥詔》：“經大制煉砒霜、硫黃、朱砂等藥，已令不得入皇城門。即今醫藥和劑局見修合湯藥，如有合使上件藥物之類，宜行止絕。”［4］嚴禁在藥品生產中使用烈性毒藥，避免對人身造成傷害，這很大程度上保障了用藥的安全性。

實行商標制度，防止生產假藥和假冒官府藥品。為了防止藥商生產假藥和假冒官府的藥品，當朝在管理上推行商標制度。紹興六年（1136年）十月八日，宋高宗發布《和劑局諸事詔》：“藥局印記‘和劑局記'，四字為文，熟藥東西南北四所各以‘之記'六字為文，撰合假藥、偽造貼子印記，作官藥貨賣，并依偽造條法。”［4］通過這一制度的推行，很大程度上遏制了假藥、劣質藥的生產與銷售。

定期檢驗藥品，保障藥品質量和藥局信譽。和劑局在其創辦初期，規定每隔一段時間對藥品做一次檢驗。這項對藥品質量檢驗的工作有專門的戶部委官負責，首先得由和劑局進行質檢的申請，然后進行。經過質檢，一些不合格的藥物會進行銷毀處理。通過這種新的管理方法，既保障了藥品的質量，也提高了藥局的信譽［10］。

嚴禁買賣假藥，對不法分子予以嚴懲。為了維護和劑局的聲譽，宋政府對市場上借和劑局之名盜賣假藥的不法行為予以嚴懲。紹興六年（1136年）二月二十三日，宋高宗詔令：“太府寺置牙人四名，收買和劑局藥材……責牙人辨驗無偽濫堪充修合狀，監官再行審驗，定價收買。如受情中賣偽濫，并例外收買錢物，許人告，每名支賞錢五十貫，并依偽濫律斷罪。及官知情，各與同罪。不覺察，減二等。”［4］把“偽濫律”作為懲治牙人的法律依據，如牙人辨驗有誤，即以此律斷罪。

3 對官辦藥局的功能評價

惠民局、和劑局等官辦醫藥機構的建立，既為政府帶來了巨大的經濟效益，又很好地體現了政府“拯民瘼、施實惠”的惠民作用，對中醫藥事業的發展也起到了積極的推動作用。然而，由于封建專制主義中央集權的弊端，南宋時期惠民局、和劑局出現了管理階層的腐化行為，導致了內部管理的混亂，嚴重影響了其惠民作用的發揮。

3.1 經濟效益

由于實行政府專營，官辦藥局從制藥、流通、銷售等環節幾乎壟斷了整個的藥物市場，由此大大增加了政府的財政收入。據記載元豐元年（1078年）四月二十四日，三司奏：“醫局熟藥所熙寧九年六月開局，至十年六月收息錢二萬五千余緡，計倍息。”［4］在文獻中，官方公布的一年息錢即收入二萬五千余貫，這是一筆很大的財政收入來源，因此政府對官辦藥局的設立及發展高度重視，除予政策上的支持，還將這種醫藥機構在全國范圍內迅速推廣。崇寧二年（1103年）五月九日，吏部尚書省何執中奏：“太醫熟藥所，其惠甚大，當之天下凡有市易務置處，外局以監官兼領。”宋徽宗“從之”［4］，允許各地建立熟藥所。至此，宋朝政府在全國大部分的州縣都建立了熟藥所，進行售賣藥材和成藥。這一時期，政府每年通過官辦藥局從制藥、賣藥業中獲利可達40余萬緡。

3.2 惠民作用

惠民局、和劑局創辦之初，政府對藥品的質量非常重視，從藥材的收購、檢驗、管理到監督藥物的炮制、中成藥的制作，每一個環節都有專人負責，因此由官辦藥局生產的藥品質量有了較高的保障。因為有當朝政府的補貼，官辦藥局對百姓出售的藥品價格相對比較便宜，這也從一定程度上緩解了百姓買藥的經濟負擔。如周密在《癸辛雜識別集》中記載：“和劑惠民藥局，當時制藥有官，監造有官，監門也有官……出售則又各有監官。其藥價比之時直損三之一，每歲糜戶部緡錢數十萬，朝廷舉以償之，祖宗初制，可謂仁矣。”［11］由此文獻中也說明無論是藥品的制備過程還是流通環節都有相對完善的管理制度。

宋政府將官辦藥局推廣至全國，特別是在一些邊遠鎮寨也設立合賣藥局，進一步增強了政府醫療服務的公平可及性。如政和二年（1112年）七月十五日，陜西運判陳建奏：“竊見利州路文、龍二州系緣邊州郡，相去州縣三、二百里，各有民居寨戶及商旅往還。并他州縣有外鎮，相去州縣地遠。設遇有疾病之人，本處無醫藥，往往損失者眾。乞應州縣外鎮寨有置官處，并許于本州島縣取買熟藥出賣。”［4］由此當朝政府準許在邊遠鎮寨地區建立賣藥所，大大提高了邊遠地區醫療水平。

官辦藥局還承擔診療疾病、免費散藥的職責。惠民局既是售藥機構，又是百姓療疾的場所。另外官府會向各惠民局頒發監本醫書，百姓可以通過這種資料指導購藥，對百姓而言非常方便。由于其性質是官辦機構，因此也承擔了社會預防、賑災、急救等重要職責。如當疾疫流行時，惠民局也會派醫施散醫藥。在文獻《宋會要輯稿》職官二七之一五中也有記載，“紹圣元年閏四月十二日，三省言京師疾疫，詔太醫局熟藥所即其家診視，給散湯藥”［4］。另外，和劑局更是承擔了大量的為政府賑災、免費提供藥品的職責。

3.3 對中醫藥發展的促進作用

官辦藥局的設立促成了《太平惠民和劑局方》（以下簡稱《局方》）的修訂成書。這部由當朝政府組織編寫并頒布的醫籍具有非常重要的意義，是中國第一部成藥制劑手冊。《局方》最初為太醫局內藥物部門熟藥所配方時使用的指南手冊。據文獻記載在元豐年間（1078-1085年），太醫局將該手冊進行了刊印出版，稱之為《太醫局方》。到了大觀年間（1107-1110年），由陳承、陳師文、裴宗元等人奉敕對《局方》加以校正和增刊，修訂以后的書命名為《和劑局方》。此后，政和年間還校訂刪補一次。南宋紹興二十一年（1151年），改名為《太平惠民和劑局方》。《局方》初步統一了中成藥的制藥規范，對醫藥發展有很大影響。

中藥炮制方法和中成藥劑型的規范，大大促進了中成藥的發展。惠民局在制藥過程中在繼承前人經驗的基礎上使炮制和制劑方法趨于定型，在記載的中藥炮炙方法比《雷公炮炙論》還要豐富。從《局方》起，將中藥飲片的炮炙方法列為法定制藥規范，使過去為了減少毒性而進行的“炮炙”，變成為制成藥品的“炮制”，實現了中藥炮制目的轉變、炮制范圍的擴大和炮制技術的迅速進步。《局方》對187種中藥的炮制方法進行了收錄記載，并且通過總結制定出了相應的炮制通則，其功能與地位相當于現代的藥典。如在制丸藥的煉合藥方面就有水、醋、酒、蜜、甘草膏、阿魏膏、阿膠、豬膽、豬胰等；掛衣劑方面就有金箔、銀箔、青黛、朱砂衣等［12］。官辦藥局對中藥炮制方法、劑型及用法等的規范，也為后代中醫臨床藥歷的建立提供了依據［13］。

促進了醫學教育的推廣及醫藥知識的普及。《局方》中將藥物分為諸風、傷風、諸氣、痰飲、諸虛、瘤冷、積熱、瀉痢、眼目疾、咽喉口齒、雜病、瘡腫傷折、婦人諸疾、小兒諸疾等十四大類，每類中又各有數十種成藥，共計788首成藥處方，這也大大推動了方劑學的發展。通過編書對中醫藥理論進行系統的整理，有利于后世學者的學習，有利于醫學人才的培養，為社會提供更充裕的醫療資源。同時，由于成藥易于存儲攜帶，適應面較廣，醫生根據病人病情選用相應的成藥，易于掌握學習，加之為官方頒布具有很強的權威性，因此當時受到醫生和患者的普遍歡迎，促進了醫學知識的推廣和普及，提高了地方百姓的醫療水平。

3.4 鞏固了當朝的封建統治

據鄧云特在《中國救荒史》中統計：“兩宋災害頻度之密，蓋與唐代相若，而其強度與廣度則更過之”［14］，兩宋在中國歷史上是一個災害頻發的時期，當百姓受到災害的傷害時都會對醫療資源有極大的需求，一旦發生災害，百姓得不到救治就會對當朝統治階級的不滿，從而威脅當朝的統治。當社會爆發瘟疫等傳染病時，一旦百姓得不到救治也會引起社會的動蕩不安，對統治者而言是一個巨大的威脅。而官辦藥局的設立，對這種特殊時期提供了醫療保障，使百姓在特殊時期能夠得到及時的救治，避免了社會的動蕩不安，從而也鞏固了當朝的封建統治。另外，官辦醫藥機構的設立對當時的醫藥市場進行了規范，一定程度上遏制了社會上的庸醫、假藥，從而使百姓得到更好的醫療服務，緩和了當時缺醫少藥的社會矛盾，籠絡了民心，同時也是統治階層標榜施以“仁政”。當時百姓對此舉也皆有稱贊：“貨藥濟四方，甚盛舉也”［15］，從而鞏固了當朝的封建統治。

3.5 促進了當朝內外各民族間的醫藥交流與貿易

隨著官辦醫藥機構的出現及發展，國內的醫藥市場也出現了一片繁榮，而受到地域、環境等因素的限制，國內生產的藥物不足以滿足日益增長的需求。這就產生了當朝與周邊地區及海外國家的醫藥貿易，這種貿易主要通過在邊境地區設立榷場來實現。比如西北邊境地區西夏的麝香、蜜蠟、羚羊角、肉蓯蓉等；龜茲的琥珀、乳香、香藥等民族地區藥材都通過邊境貿易進入官辦醫藥機構。另外少數民族統治者通過朝貢也向當朝進貢藥材，如宋太祖年間，“甘州回鶻可汗、于闐國王等遣使來朝……琥珀五百斤”［16］。這極大地促進了各民族間的交流與貿易。除內陸邊境地區的貿易交流外，當朝與海外國家的藥材貿易也大幅增加，并且為了方便貿易，官方還在沿海等地設立港口，比如宋太祖年間，占城國派使進貢象牙、龍腦、犀角等［16］。除此之外，宋境與當時的高麗、注輦國、渤泥國等都有大量的藥材貿易，這一方面滿足了當朝的藥物需求，另一方面也促進了內外的交流。

然而，隨著朝廷的日益腐敗，官辦藥局中的弊病也不斷暴露出來，惠民局、和劑局逐漸變成權貴盈利的機構，普通民眾越來越無法從中得到實惠。淳祐十年（1250年），俞文豹在《吹劍錄外集》中深刻批判了這種弊端：“朝廷置惠民局、太醫局，所以達濟利之心，贊仁壽之治也。今惠民局以藥材貴而藥價廉，名雖存而實則泯。職其事者太府丞也，非惟藥材不能通曉，而驟遷倏易亦不暇究心職業。所謂四局官，止于受成坐肆而已，惟吏輩寢處其間，出入變化，皆在其手。藥材既苦惡，藥料又減虧稍貴，細藥則留應權貴之需，四局所賣者惟泛常粗藥，缺著多而贖者亦罕。一局輸費，為數不貲，民受其名，吏享其實。”［17］因此當朝百姓對此都有怨言，諷刺惠民局為惠官局，和劑局為和吏局。首先，官辦醫藥機構內部的管理缺乏有效監督。隨著朝廷的日益腐敗，貪污受賄在管理階層日漸成風，受利益的驅使，管理階層一味的追求利益的最大化，而違背了官辦醫藥機構為民謀利的初衷，在沒有有效的監督下導致了內部管理日漸腐化，出現了管理的混亂。其次，藥物質量控制不嚴。官辦醫藥機構設立之初，對藥材的收購、炮制、儲存、銷售等每一個環節都嚴格把關，從各個方面對藥材的質量都有較高的保障，而隨著利益的誘使，機構內部一些官吏對藥物“偷梁換柱”，以樟腦易片腦的事情常有發生，導致藥品的質量難以保障。另外，掌管惠民局的太府寺丞，由于職位變動頻繁，根本無暇顧及藥材事務，致使藥局在貪官污吏和藥生的操控下，細藥留歸權貴，粗藥賣給百姓，加之藥料偷減，藥價虛高。這都逐漸引起了百姓的不滿，逐漸對官辦醫藥機構失去信任，也使得官辦醫藥機構社會公信力的下降。最后，二局逐漸成為各級官吏盈利的工具，越來越遠離統治階級當初制定的惠民政策初衷。

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（本文編輯：韓虹娟）

R194

A doi：10.3969/j.issn.1674-1749.2016.08.022

250014 濟南，山東中醫藥大學文獻研究所

劉清明（1982-），博士，講師。研究方向：中醫臨床文獻研究。E-mail：wstlqm@126.com

（2016-01-22）