淺談城鄉規劃編制與審批在城鄉規劃中的問題

摘要：伴隨著我國城市現代化進程的不斷推進，城鄉規劃編制與審批已經在城鄉規劃中占據著舉足輕重的地位。文章對城鄉規劃編制與審批在城鄉規劃中存在的問題進行了分析，闡述了隨著城鄉規劃實踐的深入，規劃編制工作已越來越具挑戰性，并針對其問題提出了切實可行的相關措施。

關鍵詞：城鄉規劃編制；城鄉規劃審批；城市現代化；城鄉發展；城鄉建設 文獻標識碼：A

中圖分類號：TU984 文章編號：1009-2374（2016）08-0189-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.08.097

城鄉規劃的主要任務是依據城鄉實際情況來制定出相應的規劃方針和政策，并組織城鄉規劃編制與審批的具體實施，以此來維護城鄉規劃的法治和有效秩序，防止出現違反規劃的相關行為，最大限度地保障城鄉規劃有秩序、有步驟的實施，最終獲得城鄉規劃的綜合效益的平穩提高。

1 城鄉規劃的概念及重要性

1.1 城市規劃的概念

城鄉規劃是城市政府和城鄉規劃行政主管部門統籌城鄉發展、合理建設空間布局、有效利用自然資源以及維護社會公正的重要理論依據，具有著重要的公共政策屬性。在《中華人民共和國城鄉規劃法》中提及的城鄉規劃，廣泛包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，城鄉規劃是以推進城鄉經濟持續發展為根本前景目的，有效促進土地資源的科學合理利用，改善人們生活環境。依據《在中國市長協會第三次代表大會上的講話》中相關補充說明指出，城鄉規劃是一項具有全局性、綜合性、戰略性的重要工作，廣泛涉及于各個領域中。

1.2 城鄉規劃的重要性

城鄉規劃可以籠統地將其定義為操作性強的政府工作行為，以推動區域經濟發展、科學合理利用土地資源為目標，是政府制定的科學政治決策。城鄉規劃不僅能合理推進城鎮化進程協調發展，同樣也是保障城鎮建設發展的重要前提。一方面，城鄉規劃能對城鎮建設給予宏觀調控和科學指導，對城鄉人口和收入分配結構予以有效調節，促使資源的合理利用，推進區域產業結構升級，提高城鎮就業率、促進工業化進程快速發展等，從根本上來推進城鄉經濟和諧同步發展；另一方面，對城鄉規劃的合理開展要遵循按需發展的原則，在政府財力允許下，減少資源的損耗和浪費，消除各類城鄉通病，如高風險土地利用等。同時合理的城鄉規劃是區域產業和基礎設施的前提條件提供者，也是有效解決三農問題及城鄉差距的重要措施，其為推動城鄉發展提供著不竭的動力，重要性舉足輕重。

2 城鄉規劃編制與審批現存的主要問題

2.1 公眾參與積極性缺失

對城鄉規劃建設方面來說，民眾的參與很重要。特別是國外，針對城鄉規劃建設的各個細節以及布置，民眾都能相應地提出自己的建議與參與方案，并且在實際規劃建設的時候主動參與進來。所以國外的很多城鄉建設既能夠合理科學規劃，又能有效降低環境的污染以及交通的堵塞等問題。

2.2 規劃的調整缺乏約束力

城鄉規劃建設并非只是單純的城鄉建設問題，它可能涉及環境保護、交通規劃、經濟發展等各個方面的問題，所以在進行城鄉規劃建設的時候必須要有足夠的約束力，從而使其能夠根據當前所在地區的實際情況來進行規劃建設，保證規劃建設的有效性和重要性，促進當地的環境保護與經濟發展。

在我國當前的城鄉規劃中，由于城市政府只定義于政府意愿，對城鄉規劃的調整及修改都有著很大的隨意性，根據意愿去具體實施。在規劃編制中為了完成任務，在規劃用地時隨意地對城市建設用地劃定范圍予以打破，只為了獲得土地出讓的最大利益，頻繁地對規劃編制進行更改。在對規劃用地和基礎設施配套時，對公共設施及綠化用地予以壓縮，嚴重忽視了公共利益和長遠利益。對城市規劃的法定約束不強，部分城市為了利益盲目攀比，擴大建設規模過于隨意，城鄉規劃編制已成為獲得利益的工具，更別談指導城市科學規劃。

2.3 編制與審批程序不科學

城鄉規劃建設是一項比較大的工程項目，而且所涉及的內容之多必須要通過各個方面的審批程序通過，各個環節都要嚴格把關，從而做到科學合理地進行建設規劃。但是，當前我國的很多地方城鄉規劃建設方面卻并非如此。在城鄉規劃中，如果對編制缺乏程序性的合理規定，那么將會使得對科學規劃編制的深入研究存在缺失，同樣也為規劃的隨意性預留了相應的空間。對城鄉規劃編制的研究缺乏相應的法律規定，從而導致了城鄉規劃編制只存在于少部分技術人員以及相關的行政管理人員之間進行研究與分析，由于對規劃編制的研究不深入致使出現了主觀規劃取代了客觀規劃。

2.4 修正及檢討不及時

通過對其他發達國家進行城市建設規劃的行為與操作方面研究，我們發現除了民眾參與程度高、科學合理規劃、規范建設等方面之外，這些國家對城市建設所存在的問題進行及時的完善與調整，并且民眾在這里面起到了很大的監督參與作用，而我國卻無法做到這一點。隨著經濟的快速是發展，我國城鄉現代化進程也在不斷向前推進，城鄉發展環境受到了經濟發展帶來的巨大推力，發展狀況逐年不同，發生著相應的變化。但是部分地區對城鄉的有效規劃過于局限，根本沒有依據外加變化來對規范章程做適當的修正及檢討，導致規劃與發展不符，在很大程度上對城鄉的有序發展造成了干擾。

3 城鄉規劃編制與審批工作的思考與建議

3.1 建立互動機制，強化工作參與

在對城鄉規劃編制過程中，要堅持以政府組織、部門合作、科學決策的編制原則，并在此基礎上建立互動機制，強化公眾參與力度，來綜合統籌對城鄉規劃予以合理編制。在對城鄉總體規劃編制時充分吸取相關部門及行政機關的意見，在總體規劃送審前對公眾開展，征求公眾的相關意見，對城鄉的詳細規劃編制不僅要聽取規劃設計單位的意見，同時還要對公眾有價值的意見予以采納。同時，規劃編制設計者要本著以公眾角度出發，不能過于局限理念，在設計時積極與公眾一起進行探討，聽取其意見，充分地對公眾思維予以考量，并融入到規劃編制中去。

3.2 嚴格立法，強化約束力

地方人大不僅要嚴格地予以立法，同時在立法過程中還要廣泛地征求社會意見，積極讓公眾參與并討論，促使城鄉規劃條例具備包容性及時效性。地方人大要依據城鄉發展環境以及實際情況，從多角度及多方面進行調研，并針對地方實際情況予以立法，強化地方城市規劃條例的實踐性與操作性。通過立法來有效杜絕地方政府為了眼前利益而置公共利益與長遠利益于不顧的現象，促使地方政府能有科學規劃的長遠價值觀，推進城鄉規劃的合理編制。

3.3 規范編制理念，強化審批主體

加強對相關人員的培訓及調研，對實施情況予以積極的反饋，完善規劃編制人員的價值理念取向，從根本上提高編制水平。同時還要對審批主體予以強化，規范審批流程，縮短審批時間，在技術規范上嚴格把關，有問題予以及時修改，以此強化審批質量。城鄉政府及規劃行政主管部門要分工合理、權責清晰，致使編制與審批過程趨于高效公平。對編制與審批主題的規范要針對具體的規劃實情，靈活兼顧與明確定義。同時要杜絕隨意規范調整訴求，保持規劃的權威性和延續性。

3.4 增設鄉鎮村層級規劃

城鄉規劃建設內容屬于比較大的工程類型，而且不能所有地區都眉毛胡子一把抓，要根據不同的地區進行不同的區域與層級規劃建設。由于本身城鄉規劃建設存在編制與比例失衡現象，所以在城鄉規劃建設的過程中，要以實際的情況進行科學的區域劃分，并對這些區域進行各個分區的規劃與設置，利用鄉鎮村等不同層級區域設置與搭配，建立起一整套完整的地方規劃體系，并且對其進行不同層級的法律法規建設以及流程設定，從而使其在規劃與建設層面更加系統、科學、合理。

3.5 對編制程序進行內容優化

在進行城鄉規劃建設過程中，編制程序內容必不可少，而且必須要有一個完善完整的編制程序對其進行一個流程體系的約束，從而使其能夠在一個科學合理、完善完整的系統要求下進行整體的城鄉規劃建設工作，并形成由編制原則、規劃層次、編制內容、編制程序、編制主體、審批主體、審批程序、修改程序、公眾參與和編制單位要求及其他等部分組成的涵蓋城鄉規劃編制與審批各方面的條文。同時突出重點，強化編制主體、編制程序、審批主體、審批程序、修改程序和公眾參與五個部分。在這些編制程序完善基礎上，對當前規劃建設的一些不合理、不完善的內容進行及時的調整與處理，從而使其能夠更好地指導實際的城鄉規劃與建設工作，做出更良好的規劃建設工作。

4 結語

城鄉規劃對推進城鎮現代化進程有著舉足輕重的重要地位，對城鄉的規劃編制與審批，必須依據規劃實情出發，對城鄉規劃體制予以創新，完善城鄉規劃實施機制，做好編制與審批工作，才能更好地推動城鄉建設的良性發展。本文通過以上論述，希望為實際規劃工作提供具有價值意義的理論支持。

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作者簡介：伍建華（1980-），男，廣東羅定人，中山市南朗鎮城鄉建設服務中心副主任，研究方向：城市規劃管理。

（責任編輯：周 瓊）