土地流轉(zhuǎn)中存在的問題及思考

羅小青

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶和經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)營的行為，是我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是在現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上推行的一種行之有效的農(nóng)村土地制度改革。文章從吉水縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀入手，分析了土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，并提出推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的思考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；土地流轉(zhuǎn)；吉水縣；土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)村土地制度 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

中圖分類號：F323 文章編號：1009-2374（2016）08-0185-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.08.095

1 當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

吉水縣地處江西省中部，是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣和產(chǎn)糧大縣。轄18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，249個(gè)村，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營戶10.14萬戶，農(nóng)業(yè)人口39.66萬人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力21.31萬人、農(nóng)村外出從業(yè)人員13.63萬人。全縣土地面積2509.73平方公里，耕地面積79.73萬畝，其中水田69.47萬畝，農(nóng)民人均耕地面積2.01畝，其中人均水田面積1.75畝。調(diào)查結(jié)果顯示，全縣農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積14.5萬畝，占承包總面積的18.2%，流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可用“面積加快、方式多樣、去向單一、規(guī)模壯大、主體鮮明”來概括。

1.1 流轉(zhuǎn)面積逐年加快

雖然由20世紀(jì)90年代的承包方式開創(chuàng)了土地流轉(zhuǎn)的先河，但經(jīng)過近30年的發(fā)展，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)呈逐年加快之勢。調(diào)查結(jié)果顯示：當(dāng)前全縣流轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶2.4萬戶，占承包戶的23.6%，土地流轉(zhuǎn)面積14.5萬畝，占總耕地面積的18.2%，其中水西片的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶的比重略高于水東片，近三年年均增長率在36%

以上。

1.2 流轉(zhuǎn)方式靈活多樣

從調(diào)查了解情況看，土地流轉(zhuǎn)方式靈活多樣，有出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等，但主要還是以出租、轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓為主。調(diào)查結(jié)果顯示：全縣14.5萬畝的土地流轉(zhuǎn)面積中：出租的面積有7.69萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的53%；轉(zhuǎn)包的面積有4.46萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的30.8%；轉(zhuǎn)讓的面積有1.5萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的10.3%；其他互換、股份合作等形式的流轉(zhuǎn)面積為0.85萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地的5.9%。

1.3 流轉(zhuǎn)去向過于單一

全縣土地流轉(zhuǎn)面積以流入農(nóng)戶為主，流入專業(yè)合作社和其他主體的面積不多，流轉(zhuǎn)去向過于單一。調(diào)查結(jié)果顯示：全縣土地流轉(zhuǎn)面積中，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為12.6萬畝，占流轉(zhuǎn)面積比重高達(dá)86.9%。而流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社和其他主體的面積為1.9萬畝，僅占流轉(zhuǎn)面積比重的13.1%。

1.4 流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷壯大

調(diào)查結(jié)果顯示：全縣流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)100畝以上的有100家，較2013年新增10家，流轉(zhuǎn)土地面積3.79萬畝，占流轉(zhuǎn)耕地的26.2%，占總耕地面積的4.8%。

1.5 流轉(zhuǎn)主體特色鮮明

近年來，全縣流轉(zhuǎn)主體在逐年增多，種植特色非常鮮明。調(diào)查結(jié)果顯示：全縣種糧100畝以上的大戶100戶，其中1000畝以上的6戶；種菜100畝以上的蔬菜大戶12戶，家庭農(nóng)場208家，合作社385家。

2 土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1 農(nóng)戶觀念不到位

許多農(nóng)民對耕地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系模糊不清。對耕地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策了解不多，擔(dān)心因流轉(zhuǎn)而失去承包權(quán)和收益，尤其擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)過整理，原有界限被清除，待合同到期，難以收回土地，寧可粗放經(jīng)營，也不愿輕易流轉(zhuǎn)。即使愿意流轉(zhuǎn)也只是選擇短期流轉(zhuǎn)，不愿與土地經(jīng)營者簽訂長期租賃合同。

2.2 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

由于常年的習(xí)慣所致，全縣土地基本處于自發(fā)狀態(tài)，大多發(fā)生在父子、叔侄、親戚及鄰居之間。基本上是農(nóng)戶要外出打工，為不讓自己承包耕地拋荒，臨時(shí)委托他人耕種，特別是30畝以下的經(jīng)營者，幾乎90%以上都是通過這種方式流轉(zhuǎn)的，只要流出戶要自己耕種，那么就立即解除流轉(zhuǎn)行為。

2.3 農(nóng)業(yè)設(shè)施不完善

盡管近幾年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)有所改善，但農(nóng)業(yè)仍然沒有擺脫“靠天吃飯”的被動(dòng)局面。當(dāng)前最為突出的一個(gè)問題是農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化，很多地方的農(nóng)田水利工程建設(shè)維護(hù)出現(xiàn)了“組織勞力難、籌集資金難、管理到位難”的現(xiàn)象，使得很多種植大戶承包的耕地存在著分戶承包、田塊分散的現(xiàn)象，成片租賃難度較大，不便于統(tǒng)一布局和管理，制約發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)。

2.4 規(guī)模效應(yīng)不明顯

土地流轉(zhuǎn)的加快給農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造了條件，但由于當(dāng)前農(nóng)村土地新一輪的確權(quán)，各家各戶的土地分散而且面積較少，加上農(nóng)戶存在的土地觀念問題、經(jīng)營者生產(chǎn)成本上升、融資困難等因素的綜合影響，造成土地流轉(zhuǎn)難以形成規(guī)模，土地經(jīng)營者規(guī)模經(jīng)營效應(yīng)仍不明顯。

2.5 政策激勵(lì)不健全

流轉(zhuǎn)價(jià)格的高低是影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要因素，在當(dāng)前流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷攀升、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和人工機(jī)械化成本繼續(xù)走高的情況下，政策激勵(lì)的引導(dǎo)作用仍不健全，影響了種糧大戶的積極性。一是國家發(fā)放的各類種糧補(bǔ)貼基本上發(fā)放給土地所有者，而實(shí)際經(jīng)營者卻享受不到種糧補(bǔ)貼；二是政府雖然先后出臺(tái)了一些土地流轉(zhuǎn)扶持政策，但由于多種原因，有些扶持措施激勵(lì)性不強(qiáng)或是沒有落實(shí)到位，種養(yǎng)大戶、合作社、企業(yè)難以享受到優(yōu)惠政策；三是一些行業(yè)和個(gè)人打政府惠農(nóng)政策的主意，農(nóng)資補(bǔ)貼被漲價(jià)抵消了，農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼被廠家拿走了，土地整理被中間環(huán)節(jié)賺走了，流轉(zhuǎn)雙方其實(shí)沒有得到多少實(shí)惠；四是由于農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)保障功能較弱，讓失地農(nóng)民有后顧之憂，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

3 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的思考

3.1 轉(zhuǎn)變思想觀念

加強(qiáng)對相關(guān)法規(guī)政策的宣傳力度，促進(jìn)農(nóng)戶思想觀念的轉(zhuǎn)變。宣傳政府促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)出臺(tái)的一系列的法規(guī)和辦法，特別是當(dāng)前進(jìn)行的土地確權(quán)行為。因此，只有加大宣傳力度，讓每個(gè)農(nóng)戶都吃上“定心丸”，并按法規(guī)政策去執(zhí)行，讓他們敢于自主流轉(zhuǎn)土地。對外出務(wù)工人員每人發(fā)一封信，介紹土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，建議他們把土地集中起來參與土地流轉(zhuǎn)。

3.2 規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

積極創(chuàng)新，推廣能夠?qū)崿F(xiàn)各方共贏的土地流轉(zhuǎn)方式，讓農(nóng)戶樂于流轉(zhuǎn)，這是保證土地流轉(zhuǎn)活力的根本所在。就當(dāng)前而言，代耕、中短期出租方式容易導(dǎo)致土地的掠奪式開發(fā)，不宜大規(guī)模地推廣。轉(zhuǎn)讓方式是承包經(jīng)營權(quán)相對較長，適宜推廣，但目前轉(zhuǎn)讓費(fèi)較低，農(nóng)戶積極性不高，需要經(jīng)歷一個(gè)緩慢的價(jià)值發(fā)現(xiàn)過程。入股方式有可能在各方面之間形成“共贏”的局面，各地成功的例子很多，最適宜推廣，但必須強(qiáng)加規(guī)范、監(jiān)督、防止入股合作社或合股公司經(jīng)營管理層惡意轉(zhuǎn)移利潤，侵占入股農(nóng)戶利益。“反租倒包”方式容易操作，但必須在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行，嚴(yán)禁借口“少數(shù)服從多數(shù)”搞強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、低償流轉(zhuǎn)。

3.3 完善基礎(chǔ)建設(shè)

加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)、土地整理和村莊整治，讓土地流轉(zhuǎn)更加方便。要按照“田地平整、土壤肥沃、路渠配套”的要求，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，加大土地復(fù)墾、整理力度和村莊整治力度，加快建設(shè)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。這是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的有益補(bǔ)充，有利于解決地塊過小、土地質(zhì)量和耕作條件差異過大帶來的土地流轉(zhuǎn)難問題。

3.4 鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的前提和基礎(chǔ)。一要解決好農(nóng)民的思想認(rèn)識(shí)問題，打破阻礙土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)的思想桎梏對規(guī)模經(jīng)營尤為重要；二要鼓勵(lì)農(nóng)戶加快推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，與經(jīng)營者簽訂長期租賃合同，提高種田大戶集中土地的能力，讓他們成為土地流轉(zhuǎn)的有效需求主體，方便制定生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃；三要支持種植大戶生產(chǎn)經(jīng)營，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營的重要措施是支持種田大戶生產(chǎn)經(jīng)營，提高種田大戶集中土地的能力和規(guī)模化生產(chǎn)的積極性；四要對達(dá)到一定規(guī)模的種植大戶給予特種獎(jiǎng)勵(lì)，提供優(yōu)惠貼息貸款，增加大型農(nóng)機(jī)購置、倉儲(chǔ)設(shè)施、曬場建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)貼資金等。

3.5 強(qiáng)化激勵(lì)引導(dǎo)

一是加大涉農(nóng)資金傾斜。積極統(tǒng)籌涉農(nóng)投入，整合涉農(nóng)資金、項(xiàng)目，對規(guī)模經(jīng)營主體進(jìn)行傾斜；二是加大金融資金扶持。降低農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營貸款門檻，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)、民間資本等資金的投入，支持農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。對土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到1000畝以上的，可以參照農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目，實(shí)行貼息和低息貸款；三是加大財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。建議各級財(cái)政每年增加安排一定的專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)，用于鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模；四是加大社保體系完善。逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，讓農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)無后顧之憂。建議盡快實(shí)行農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，使農(nóng)民在基本生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助、子女教育等方面得到保障，解決農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，從而降低對土地的依賴程度，有力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

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（責(zé)任編輯：周 瓊）