地方政府債務信息共享中心的構建研究

丁時勇 呂煒

【摘 要】 在闡述地方政府債務風險及其債務信息內涵的基礎上，提出構建地方政府信息共享中心以防范地方政府債務風險。從政策、技術和資源等角度分析了構建地方政府債務信息共享中心的可行性和必要性，介紹了地方政府債務信息中心的主要功能、框架思路和作用，并指出構建地方政府債務信息中心是一個探索創新的過程，需要各方共同努力。

【關鍵詞】 地方政府債務； 信息共享中心； 風險

中圖分類號：F812.5 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）06-0060-04

改革開放以來，盡管禁止地方政府發債和預算赤字，但地方政府“隱形”債務的存在卻是不爭的事實。2008年，為了應對國際金融危機，中央政府首次允許地方政府發債刺激經濟增長，使地方政府“隱形”債務得以陽光化。2011年6月審計署發布的全國地方性債務審計公告反映，截至2010年底地方政府債務總規模超過10.7萬億元，其中8萬多億元來自銀行信貸，且地方政府債務總體尚未超出其償債能力。2013年12月審計署公告反映，截至2013年6月地方政府負有償還責任的債務為108 859.17億元，負有擔保責任的債務為26 655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務為43 393.72億元。2011年7月5日國際知名信用評級機構穆迪發表了一份事關中國地方政府債務的報告，認為審計署低估銀行對地方政府債務風險數據金額約3.5萬億元，受此消息影響，工、農、中、建四大國有銀行股價當日全線下跌，地方政府債務風險問題引起了國內外的廣泛關注。

最早研究地方政府債務風險的是世界銀行高級經濟學家Hana Polackova（1998），他通過財政風險矩陣將地方政府債務風險分為直接債務、或有債務、顯性債務和隱性債務四種類型。Bommer Julian and Spence Robin（2002）認為可通過災害保險計劃防范地方隱性債務風險，他們還提出可借助國家再保險市場來規避和防范地方債務風險。最早研究地方政府或有債務風險防范的是Coen

Kruger（2005），他認為通過建立流動、透明、高效的金融市場可以實現私人分擔政府基礎設施建設風險。世界銀行馬駿（2005）提出了防范地方政府債務風險的原則和方法，通過設計示范性風險指標分析了確保該監控體系有效運行的配套措施。張春霖（2000）指出如任由地方政府債務持續發展，勢必引發財政危機；賈康（2000）研究了在債務風險凸顯情形下，直接債務、或有債務、顯性債務和隱性債務相互轉化問題；魏加寧（2005）提出防范地方政府債務風險要究其根源，從源頭加以控制；郭琳和陳春光（2002）等學者探索了地方政府債務風險形成的體制原因；此外馮靜和石才良（2006）還運用博弈理論分析了地方政府債務違約問題。王世成和李袁捷（2013）研究了基于審計結果的地方政府債務原因及對策，并認為地方政府債務風險形成根源不僅包括地方財權、事權不匹配問題，還包括地方政府債務法律制度建設滯后、地方領導干部考核指標過于偏重GDP等經濟數據和地方政府債務風險監控體系不健全等問題；吳睿（2011）研究了如何構建防范地方政府債務風險的審計預警機制；曾康霖和呂勁松（2014）認為加強地方政府債務管控的關鍵是嚴格區分地方政府的公益性債務與商業性債務，明確落實責任，建立地方政府資產負債管理機制。這些研究均未考慮地方政府債務數據信息分享問題，為此，筆者從防范地方政府債務風險視角出發，提出構建政府債務信息共享中心。信息共享既有利于規范地方政府債務管理，提高地方政府債務資金利用效率，還有利于降低地方政府債務風險，促進經濟社會健康可持續發展。

一、地方政府債務風險與債務信息

（一）地方政府債務風險

地方政府債務風險就是地方政府債務未來帶來的不確定性，一旦這種不確定性轉變為確定性，其結果可能導致縣、市或省級財政運轉困難，并通過中央財政形成公共財政風險，進而通過金融系統蔓延導致全國性的經濟危機，給整個國家經濟、社會和財政帶來一系列嚴重的不利影響。Alberto and Tabellini將地方政府債務風險分為貨幣貶值風險和違約風險。貨幣貶值風險是指地方政府債務規模急劇增加導致單位貨幣所含有的價值或所代表的價值下降，即單位貨幣價格下降。違約風險又包括償債風險和流動風險兩個部分。前者指的是地方政府舉借外債過多，導致地方政府資產總額小于地方政府負債總額；后者指的是地方政府負債總額雖然小于其資產總額，但缺乏流動性，導致地方政府無法根據合同或協議約定按時償還到期的債務本息。

黨的十八大提出要在2020年全面建成小康社會，實現這一目標的前提條件就是要有較為穩定的經濟建設發展大局，同時應盡快實現我國從粗放型經濟增長模式轉變到集約型經濟模式，促進經濟社會健康、可持續發展。2009年希臘債務危機不斷升級，全球三大評級公司先后下調了希臘、葡萄牙和西班牙的主權債務等級，這些國家不得不向國際貨幣基金組織（IMF）、歐盟（EU）和歐洲央行（ECU）求助，拖累了整個歐盟，持續數年之久。透過歐盟債務危機，不能忽視政府債務的示范效應。我國地域遼闊，東、中、西部經濟發展環境和自然資源差異很大，各地經濟發展水平差異顯著，加上我國一直以來以省為單位配置行政和經濟資源，目前我國地方政府有省（包括自治區、直轄市）、市、縣（區）、鎮（鄉）四個層次，這就導致我國地方政府債務形成了相應四個層級，而各級地方政府債務融資模式差異較大，融資單位較多，致使地方政府債務風險管控任務更加艱巨。我國的現實國情是經濟發展方式需要轉變，經濟結構需要調整，經濟增長速度放緩，一些社會問題和矛盾在局部地區凸顯，如腐敗、環境污染、社會分配不公、“三農”問題等，同時，環境、醫療、教育等民生工程均需要投入大量資金。始發于希臘的債務危機和美國的金融危機給我國的政府治理和金融系統敲響了警鐘，鑒于地方政府債務在國家經濟發展中的特殊地位與作用，無論哪種類型地方政府債務風險出現，勢必極大地危害、影響我國經濟社會的發展，進而影響全面建成小康社會目標的實現。因此，有必要探索構建地方政府債務信息共享中心，以防范地方政府債務風險，促進經濟社會健康、可持續發展。

（二）地方政府債務信息

目前，我國各級地方政府債務融資主體較多，再加上傳統形成的行政分割，各融資主體僅向其主管部門匯報，不能實現信息互聯互通，形成了信息孤島。地方政府債務管控的目的之一是減少地方政府債務決策失誤，并及時發現和解決地方政府舉債和償債過程中出現的各種問題，充分發揮信息的反饋功能，通過信息及時掌握地方政府債務治理過程中的正反可能性，及時發現地方政府債務管控引發的新問題、新情況，檢驗地方政府債務決策方案是否正確，以便及時調整。由此可知，地方政府債務風險管控與其他經濟決策一樣，每一步都離不開信息，因此做好地方政府債務風險管理的前提條件就是全面掌握地方政府債務信息。

隨著市場經濟的發展，社會創造出的價值投放到社會再生產部分難以滿足社會再生產所需資本，儲蓄更是增大了此類差距，彌補此類差距最有效的辦法就是構建信用體系。可以說政府適度舉債能夠帶來“財務杠桿效應”，促進經濟增長；但如果過度舉債，勢必影響宏觀經濟的穩定性，如巴西和墨西哥的金融危機等。而要合理舉債，必須掌握地方政府債務信息，為此筆者認為可通過構建地方政府債務信息共享中心，為政府債務管理決策提供信息支撐，防范地方政府債務風險。

二、構建地方政府債務信息共享中心的必要性和可行性

（一）必要性

地方各級政府舉借債務盡管存在一些差異，但也有相似之處，主要有以下三種方式：一是通過設立融資平臺公司（如城投公司等），代替政府舉債；二是一些事業單位（如高校）直接舉債；三是采取BT模式修建市政道路、橋梁、隧道和立交等基礎或公益設施項目。當前，我國經濟發展進入了新常態時期，地方政府債務融資方式與融資渠道將會變得日益復雜，加上信息技術的不斷發展，傳統政府債務管控難以適應信息技術帶來的新挑戰。近年來，國家越來越重視地方政府債務管控，審計署分別于2011年和2013年兩次對地方政府債務進行審計調查，其目的就是給國家政策層提供準確的地方政府債務數據信息，為制定國家治理方略提供決策參考。因此，構建地方政府債務信息共享中心，是適應國家治理決策的客觀要求。

而我國地方政府債務信息的現狀是條塊分割，各地按行業或行政管理體制各自舉債，一些單位盡管建立了信息中心，但相對獨立，沒有和其他政府債務融資單位互聯互通，信息不能彼此共享，形成了信息孤島，難以提供國家治理所需的地方政府債務實時數據信息。審計署實施的兩次地方政府債務審計調查雖然為摸清地方政府債務數據信息發揮了一定的作用，但是我們也應看到，單純依靠審計機關組織的地方政府債務審計，同樣存在難以提供動態的地方政府債務數據信息等問題。

筆者認為，出現上述問題的一個重要原因是沒有利用現有的計算機信息技術和云計算理論構建地方政府債務信息共享機制。在2008年以前，盡管我國法律明令禁止地方政府舉債，但由于財權事權不匹配等問題，地方政府及其所屬職能部門直接或間接舉債情況時有發生。2008年為了應對經濟危機，我國提出了4萬億投資計劃，并通過法律層面允許地方政府舉債。2010年劉家義審計長首次在向人大常委會作的審計工作報告中揭示了地方政府債務問題，隨后審計署于2011年和2013年分別對地方政府債務進行摸底審計調查，揭示了地方政府債務總體規模，以及地方政府債務融資存在的問題、成因及風險，為政府決策提供了有價值的參考信息。盡管我國地方政府債務風險總體可控，但從地方政府債務審計調查發現的問題來看，一些地方政府仍然存在債務增長較快、債務負擔較重、融資行為不規范等問題，究其根源就是缺乏有效監管。因此，為了保證有效監管地方政府債務風險，應探索構建政府債務信息共享中心。該中心既可以實時提供各級地方政府債務信息，方便政府決策管理，同時還有助于審計機關開展聯網審計，節約審計資源和提高審計工作效率，防范地方政府債務風險。

（二）可行性

1.政策層面

2002年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》的通知（中辦發〔2002〕17號），要求解決我國在信息化建設中存在的網絡建設各自為政、互聯暢通和信息共享建設程度低等問題。該通知的出臺為政府債務信息建設提供了政策方面的支持。

2.技術層面

隨著計算機信息技術和云計算理論的飛速發展，我國數據共享信息中心建設已十分普遍，我國一些大中型的軟件技術開發企業已能提供此方面的服務，我國一些央企如中國石油探索構建財務信息共享服務中心就是一個最好的證明。因此，構建政府債務數據信息共享中心已不存在大的技術障礙。

3.資源方面

從人力資源來看，目前各級政府和國有企、事業單位多數已建立了OA辦公信息系統，因此構建政府債務信息共享系統僅需在OA辦公系統基礎上增加債務信息系統接口，且現有地方政府融資單位幾乎都采用了計算機辦公，不用增加人員編制即可滿足構建政府債務信息共享系統的需要。從物力資源來看，現有OA辦公系統已裝備有大量設備，增加政府債務信息共享系統僅需增加少量設備即可，不需要投入太多的技術裝備。從軟件系統來看，現代軟件技術研發均是采用模塊結構，因此僅需在現有OA辦公系統增加政府債務管理功能即可。

三、構建地方政府債務信息共享系統

筆者認為，可將政府債務信息共享系統作為OA辦公系統的一個子模塊，在構建政府債務信息共享系統時可從兩個方面入手：一是在政府及其涉及政府債務融資的相關單位OA系統增加一個接口，以接入政府債務信息共享子系統；二是獨立開發政府債務信息共享子系統，該子系統既可接入前文所說的OA系統，又可獨立運行。而在OA上增加接口相對比較簡單，下文主要介紹地方政府債務信息共享系統框架思路。

（一）系統功能

為規范地方政府債務管理，防范地方政府債務風險，地方政府債務信息共享系統除具有常用的幫助等基本功能外，還應具有以下核心功能：

1.查詢功能

該系統的查詢功能應能根據查詢人需要，隨時提供匯總的省、市、縣（區）債務余額以及同級的財政收入和經濟增長等數據，便于政府隨時掌握地方政府債務余額動態和與政府債務相關的經濟數據信息。

2.管控功能

該系統設置地方政府債務管控功能的目的就是規范地方政府債務舉借和償還決策程序，規范地方政府債務管理程序，防止人為操控地方政府舉債與償還，以達到防止和控制地方政府債務風險。

3.分析功能

該系統除了設置一些對比（如各級政府債務余額與同級財政收入和經濟增長之比）數據外，還應提供數據挖掘等功能，同時還應設置一個開放的功能模塊，以便數據分析人員進行二次開發以提供滿足政府決策的地方政府債務數據。設置此功能的目的是政府債務管控部門提供政府債務預警信息和政府債務決策信息，防范政府債務風險。

（二）地方政府債務信息共享系統結構

為簡化操作，可在現有的政府OA辦公系統基礎上增設地方政府債務信息共享系統子模塊，同時根據現有的地方政府層級結構，在省（自治區、直轄市）、省轄市和縣級地方政府分別設置獨立的OA辦公系統服務器，以便于地方政府債務數據信息保密。地方政府債務信息共享系統具體結構見圖1。

（三）構建地方政府債務信息共享系統的作用

1.有利于規范債務舉借與償還管理

搭建地方政府債務信息共享系統后，只要要求所有地方政府債務的舉借與償還必須經過信息共享平臺，就可以通過監控地方政府債務處理流程，發現地方政府債務處理流程的不規范之處，防止人為操控，規范地方政府債務的舉借與償還管理。

2.有利于提高監督管理效率

未構建地方政府債務信息共享平臺之前，要核實地方政府債務余額以及地方政府債務管理是否規范，必須依靠人員去現場核查，如審計署組織實施的兩次地方政府債務核查，耗費了大量的人力物力；而構建地方政府債務信息平臺后，審計等監督組織就可以利用計算機技術和云計算理論實行遠程聯網監督，提高監督效率。

3.預警作用

未構建地方政府債務信息共享平臺之前，即使選擇確定了地方政府債務預警指標，每個預警指標的具體數值也需要人工收集，且因債務舉借償還管理不規范，影響了數據的精確度，導致預警作用難以真正實現；而采用信息平臺之后，只要選定的預警指標合理，信息共享中心平臺即可實時自動計算各預警指標值，當其達到預警警戒線時自動報警，真正發揮債務風險警示作用。

4.有利于科學決策，確保地方政府債務風險總體可控

在未構建地方政府債務信息平臺之前，雖然地方政府的融資單位也定期報送地方政府債務舉借、償還及余額，但因地方政府債務融資平臺較多，再加上條塊分割，形成地方政府債務信息孤島，不利于政府進行地方政府債務決策；而構建地方政府債務信息平臺之后，政府可以隨時了解地方政府債務狀況，科學決策地方政府債務，防范地方政府債務風險。

四、結論

地方政府債務信息共享中心的建立有利于更好地防范地方政府債務風險，但其建設也需要經歷一個不斷充實與完善的過程。搭建好地方政府債務信息共享中心平臺，既需要黨和政府的堅強領導，也需要社會各界的廣泛關注與支持，同時還需要進行不斷的探索創新，只要我們持之以恒，就能構建起地方政府債務信息共享中心平臺，有效防范地方政府債務風險，切實維護國家經濟安全。

【參考文獻】

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