現階段我國PPP模式推廣中的幾個關鍵問題分析

【摘 要】 文章提出了我國目前推行政府與社會資本合作（PPP）模式存在的突出矛盾，從理論認識有待深化，部門利益之爭，社會信用體系不成熟、地方政府信用水平不高，法律制度不健全、難以為PPP項目建設和運營提供有力保障方面，分析了其原因。在此基礎上，從加快PPP法制建設步伐、建立國家層面PPP管理機構與政策指南、地方政府信用建設、PPP項目合理回報的界定、PPP項目財政風險防范等方面，提出了現階段我國推廣PPP模式幾個關鍵問題的政策建議。

【關鍵詞】 PPP模式； 問題分析； 政策選擇

中圖分類號：F812.0 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）06-0002-06

目前，我國經濟運行已進入新常態，面對經濟增長速度下行、地方政府債務風險顯現、新型城鎮化建設資金需求巨大等現實問題，社會各界對政府與社會資本合作（PPP）模式表現出了濃厚的興趣，寄予了很高的期望。但從我國目前經濟社會發展環境分析，加快推廣PPP模式，在管理技術和方法方面，還需要解決一些關鍵性問題，本文就這些問題展開論述。

一、問題的提出

政府與社會資本合作，在國際上一般稱之為公私合作伙伴關系（Public-Private-Partnership，簡稱PPP），又稱為公私合作，是一種公共產品或服務的提供方式。由于世界各國意識形態不同，且處于PPP發展的不同階段，導致各國使用的術語不盡相同，或者對于同一個術語的理解不盡一致。各國或國際組織對PPP的分類有十幾種。聯合國發展計劃署認為，PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織，基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。綜合現有的PPP模式研究成果，筆者認為，PPP模式可從狹義和廣義兩方面來理解。狹義的PPP模式是指公共部門和私人部門共同出資，成立項目公司，為社會提供公共服務的方式；而廣義的PPP模式是指公共部門和私人部門采取各種合作方式，共同為社會提供公共服務。從PPP具體運用方式看，包括BOT（建設—經營—轉讓）、BTO（建設—轉讓—經營）、BOO（建設—擁有—經營）等，每一種方式各有其優點和不足，需要根據項目具體情況靈活選用。

PPP模式在發達國家公共物品提供中具有重要的作用，目前，包括自來水、供電等公用事業以至于監獄等（準）公共物品提供中，都大力推行政府與私人資本的合作。我國改革開放后，就已經開展了PPP項目的探索，但發展較為緩慢。十八屆三中全會提出“堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法”。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式”。2014年財政部和國家發改委分別公布了有關政策指南、合同范本，財政部和國家發改委各自推出了兩批示范項目，總投資額達4萬多億元，包括農業、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等領域，目前簽約率為30%左右。同時，一些地方政府推出了一批示范推廣項目，并相應制定了政策指南和管理制度。但在PPP項目建設和運營過程中，出現了以下值得高度關注的現象：

（一）有關主管部門對PPP模式認識有一定差距，推行動因各異

如前所述，改革開放初期，我國就開始探索PPP項目的建設和運營，但發展較為緩慢。最近幾年，PPP又成為熱門話題，且得到財政、發展和改革部門的大力推廣。從財政部門而言，在地方政府債務風險增大、新型城鎮化建設基礎設施投資需求巨大、土地財政難以持續的情況下，希望通過推行PPP模式，化解地方政府債務，將一部分政府投融資平臺轉化為PPP項目公司，原投融資平臺舉借的城投債等債務轉化為PPP項目公司債務。同時，在地方財政困難、財政支出壓力較大的情況下，希望吸引社會資本投資于基礎設施等公共服務項目，減輕財政負擔，增加公共服務，提高公共服務質量，滿足社會公共需要。從發展與改革部門而言，在我國經濟進入新常態，經濟增長速度下行的情況下，將推行PPP模式看作是保增長、調結構、惠民生的有效手段之一。這種狀況表明，我國目前推行PPP模式的動因和其他國家有較大差距，即不完全是為了改革公共服務的供給方式。

（二）私人資本反應謹慎，對能否獲得合理回報持徘徊觀望態度

與財政部、國家發改委以及地方政府的大力推廣相比，社會資本中的私人企業反應較為謹慎，更多的是考察、觀望和等待。在各地簽約的PPP項目中，一個值得注意的現象是中央國有企業、外地國企較多。一些地方政府負責人在PPP項目建設和運營中，更傾向于和央企、外地國企合作，在和私人企業合作過程中心存顧慮。而私人企業則對現行PPP法律制度不健全、地方政府信用水平不高等問題考慮較多，擔心合法權益和合理回報難以保障，特別是在長達30多年的特許經營期內，地方政府能否講信譽、守合同，能否利益共享、風險共擔，感到難以準確預料，對目前“一屆政府一朝政策”的狀況憂慮較多。另外，在現行司法體制下，私人投資者維護其合法權益面臨較大困難。受司法體制的影響，在涉及政府合同的法律訴訟中，普遍存在立案難、審判難和執行難現象，影響投資者信心，對政府信用產生消極作用。這種狀況對PPP項目的簽約和落地有較大影響。

（三）對PPP項目風險估計不足，財政風險等控制制度不健全

一般而言，和傳統的公共服務提供方式相比，PPP模式存在的風險較大，而目前我國有關方面對PPP項目的風險估計不足，在現有政策指南中對風險論述不夠，主要包括物有所值和財政承受能力論證等方面。各地區在推行這一模式過程中，更多考慮政府投融資平臺的轉型、地方政府債務的化解，以及地方經濟增長率等方面，比較強調簽約率、開工率等情況，而對于前期的物有所值、可行性論證，以及各個環節的風險控制重視不足。這種現象可能對PPP項目建設和運營的可持續性發展帶來隱患。

（四）PPP模式推廣存在一哄而起，甚至包裝項目現象

從各地區PPP模式推廣的情況看，在財政部、國家發改委政策指南及示范項目發布后，各省市迅速推出了各自的示范項目，制定了相應的管理制度。有些地方的一批示范項目多達30至60多項，有些省級PPP項目庫多達200多個，甚至有些地方出現了通過假股真債的方式包裝PPP項目。這種現象是我國公共政策執行中存在的一種常見現象，目前仍具有一定慣性。而對PPP模式而言，這種一哄而起的狀況會在項目全生命周期各個階段埋下違約的風險，對公共服務提供產生嚴重損害。同時，私人資本的合理回報也難以保障。

二、我國現階段推廣PPP模式的主要制約因素分析

現階段，我國在PPP模式推廣過程中，之所以出現上述問題，主要是經濟社會發展存在以下制約因素：

（一）理論認識有待深化

從我國PPP模式的推廣動因來看，更多是為了解決目前財政經濟運行中的相關問題，諸如地方債、財政支出壓力和經濟增長率等。但從PPP模式最早的起源，以及在國際上推廣的情況分析，各個國家更多是將PPP模式作為公共物品和公共服務提供方式的改革來推動。即PPP模式和傳統的供給模式相比，其優點在于可利用市場機制，動員社會資本投資于基礎設施等公共服務項目，充分發揮公共部門和私人部門的優勢，相互配合，提高公共服務的質量和效率，滿足社會公共需要。其不足在于涉及利益主體眾多，經濟關系復雜，項目建設經營風險大，項目監管難度大，一旦項目失敗，如項目公司破產或者國家經濟社會政策發生重大變化，都會給公私雙方帶來較大損失。因此，需要進一步深化對PPP模式的理論認識，正確把握PPP模式的發展方向，而不能僅僅將其看作解決目前財政經濟困難的手段。筆者認為可以把PPP模式理解為改變我國公共物品和公共服務供給機制，重塑公共部門經濟運行動力的重要途徑。

（二）部門利益之爭

目前PPP模式推廣中存在諸多問題的重要原因之一是缺乏明確的主管部門。現在財政部、國家發改委同時發布PPP政策指南、示范合同，且涉及人民銀行、交通、水利、住建、教育、衛生、環境、民政等主管部門。之所以出現這種局面，主要是財政、發展和改革部門從各自的職能和利益出發，認為需要加強對PPP項目建設和運營的監管，但缺乏有效的協調，給PPP項目建設和運營帶來了嚴重干擾。

從財政部門的角度看，由于PPP項目以基礎設施和公用事業為主，具有顯著的公益性，且價格受到政府管制，因而PPP項目建設和運營一般需要財政投資、財政補貼、稅收優惠以及政府回購，個別項目還需要政府財政對項目公司融資給予擔保，等等。在一定程度上講，如沒有政府財政的支持，PPP項目建設和運營很難持續開展，在PPP全生命周期內需要財政監督，有些國際組織和國家堅持PPP項目應實行財政部門一票否決制。因此，財政部門認為，PPP項目建設和運營應由財政部門監管。

而發展和改革部門則認為，政府投資項目由其核準。PPP項目中基礎設施和公用事業投資項目大多數是大型投資項目，屬需核準的政府投資項目，因而認為，PPP項目建設和運營應由發展和改革部門來監管，實際上也有利于加強發展和改革部門的權力。

上述觀點從各自部門角度來看，都有其理由，但從PPP項目建設和運營本身的需要、私人資本合作者以及經濟社會宏觀管理的全局看，部門利益之爭對PPP模式推廣有百害而無一益。

（三）我國社會信用體系不成熟，地方政府信用水平不高

在PPP項目中，公私雙方的合作是以契約為基礎，以合同為紐帶展開的，需要雙方講信用守合同，但我國社會信用體系尚在建設之中，地方政府信用存在諸多問題。2007年，國務院建立了社會信用體系建設聯席會議制度，聯席會議辦公室設在國務院辦公廳。2012年7月，國務院調整社會信用體系建設部際聯席會議職責和成員單位，聯席會議牽頭單位為發展改革委、人民銀行，召集人由發展改革委主任和人民銀行行長擔任。黨的十八大報告提出“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”，黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信”，《中共中央、國務院關于加強和創新社會管理的意見》提出“建立健全社會誠信制度”，2014年6月14日，國務院發布了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》。與此同時，全國各地區在建設社會誠信體系，加強政府誠信管理方面進行了探索、實踐。如上海市2012年發布了《關于進一步加強上海市社會信用體系建設的意見》和《上海市社會信用體系建設2013—2015年行動計劃》。

從我國地方政府管理工作的現狀以及改革開放以來各地區PPP項目發展的實際來分析，其形勢并不樂觀。有些地方政府新官不理舊事，一屆政府一朝政策，隨意撕毀、終止招商引資時簽訂的合同、作出的承諾，致使一些私人投資者對政府推出的PPP合作項目望而卻步。據報道，2013年11月廣東省湛江市中級人民法院對外通報，湛江市各級黨政機關有764件負債案件未執行到位，累積欠債超過18.5億元，最長的已經欠了20多年。新華社報道稱，有些債權單位已經解散，有的債權人從黑發等到了白頭①。實際上，此類案例比比皆是，早已不是新聞。同時，一些涉及政府合同的訴訟案例，存在立案難、審理難、執行難等問題。上述現象，對吸引民間資本參與PPP項目建設、運營產生了較大的負面影響，成為目前影響推動公私合作發展的關鍵因素之一。

（四）我國現行法律制度不健全，難以為PPP項目建設和運營提供有力保障

從現實情況看，我國雖然已初步建立了較完整的社會主義法制體系，但在法律之間的相互銜接、執法環境等方面仍存在諸多問題。現行《政府采購法》、《合同法》等法律制度能為PPP項目建設運營提供一定的法制保障，但不能完全滿足PPP模式發展的需要，主要依靠行政法規和部門規章來對PPP項目進行管理。

在PPP行政法規和部門建設方面，原建設部2004年2月24日下發了《市政公用事業特許經營管理辦法》，主要內容包括：參與特許經營權競標者應當具備的條件、選擇投資者或者經營者的程序、特許經營協議應當包括的內容、主管部門應當履行的責任、獲得特許經營權的企業應當履行的責任等。之后，一些省市地方政府也頒布了地方性的市政公用事業特許經營管理規章制度。近兩年來，國務院及財政部、國家發改委密集出臺了一系列政府與社會資本合作（PPP）領域的規章制度，主要包括：2015年5月19日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》；2014年11月16日，國務院發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），其目的是為推進經濟結構戰略性調整，加強薄弱環節建設，促進經濟持續健康發展，迫切需要在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用；2014年11月29日，財政部發布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，目的是為保證政府和社會資本合作項目實施質量，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程；2014年12月31日，財政部發布《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》；2014年12月30日，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》及《PPP項目合同指南（試行）》；2015年4月7日，財政部發布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》；2014年12月2日，國家發展改革委發布《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》、《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（2014年版）；2015年4月25日，國家發改委、財政部、交通部、水利部、住房和城鄉建設部、中國人民銀行聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。

這些行政法規和部門規章的建立，為政府與社會資本合作（PPP）立法奠定了良好基礎。但這些規章制度主要是行政法規和部門規章，其法律層次低，不夠規范和穩定，難以滿足PPP項目建設和運營管理的需要。私人投資者在法律制度不健全、投資權益保障不夠充分、投資風險較大的情況下，往往躊躇不前，PPP模式推廣進程較為緩慢。因而亟需充分吸收上述行政法規和部門規章的合理成分，使之上升為國家意志，形成較為完善的法律制度體系，以指導PPP實踐。

三、我國推廣PPP模式幾個關鍵問題的政策選擇

針對上述我國PPP模式推廣中存在的矛盾以及原因分析，筆者認為，在管理技術和方法方面，現階段主要應做好以下方面的工作：

（一）加快PPP法制建設步伐

在政府與社會資本合作（PPP）提供公共服務過程中，涉及諸多利益主體，如政府機構等公共部門、社會資本投資者、消費者、中介機構、承包商等，且PPP特許經營項目時間一般長達20—30年，不確定性因素較多，風險較大，需要有完善的法律制度來調節各方利益關系，保障公私雙方利益，以保證PPP項目能夠順利建設、運營，為經濟社會發展提供優質公共服務。因此，我國需要加快PPP法制建設，建立專門的《PPP監督管理法》等法律制度，對PPP項目建設運營中的諸多利益關系進行規范，保障公私雙方利益，為社會提供優質公共服務，滿足社會公共需要。在《PPP監督管理法》等法律制度中，對PPP項目建設運營中項目甄別、項目采購、項目建設、項目運營、項目終結等主要業務環節，以及所涉及利益主體的權利義務關系作出明確規范，為PPP項目建設運營管理提供具體、明確和可操作的法律依據，保護公私雙方合法權益。這樣，才能從根本上消除社會資本進入PPP項目建設運營的后顧之憂，推動政府與社會資本合作（PPP）的健康發展。

（二）建立國家層面的PPP管理機構與政策指南

從各國PPP項目分布的主要領域看，除供電、供水、供氣、橋梁、道路等基礎設施外，也涉及學校、醫院、文化等社會設施，以及政府辦公大樓、監獄等為公共管理服務的設施；從PPP項目實施的層級看，既有中央政府事權范圍的項目，也有屬地方政府事權項目，且以地方政府項目為主。因而在政府對PPP項目投資、監管的過程中，涉及諸多的主管部門以及公共政策領域，需要建立國家層面的PPP管理機構，以協調指導地方政府及其各部門的PPP工作，發布、實施相關政策指南。從國外的情況看，英國、法國等建立了以財政部門為主的PPP管理機構，而德國、美國等以政府綜合宏觀管理部門為主管理PPP業務。

目前，我國財政部和國家發改委在各自系統內推廣PPP項目，分別發布PPP推廣項目，這種狀況給PPP項目建設運營帶來了很大的混亂。PPP項目是向財政部門申報還是向發改部門申報，具體操作以哪個部門的政策文件為主，項目日常監管是由財政部門監管還是發改部門監管，等等，這種局面需要盡快扭轉，應明確PPP項目主管機關。從我國的實際情況來看，相比較而言，財政部門在財政補貼、政府付費、財稅優惠政策、公共服務職責等方面發揮著主導作用，適合承擔主管部門職責。在此基礎上，建立國家層面的PPP管理機構，如國家PPP管理中心，統一制定和實施PPP政策指南，協調財政、發展和改革等宏觀管理部門以及交通、住建、教育、衛生等主管部門的PPP工作，監督PPP項目的建設和運營，提高公共服務的質量、效益，滿足社會公共需要。

（三）地方政府信用建設

從PPP項目建設和運營實踐分析，其主要以屬地方政府事權范圍內的基礎設施為主。地方政府是基礎設施建設等公共政策的制定、實施者之一，自然就成為PPP中公共部門一方的主要代表，地方政府能否講信譽、守合同，就成為PPP項目建設運營的關鍵因素之一。因此，加強地方政府信用建設，取信于投資者，是PPP模式發展中需要重點解決的問題之一。目前需要做的重點工作有：（1）積極推進政府信用法律制度建設，明確政府信用法律責任，為強化地方政府信用管理提供依據。（2）加大PPP項目地方政府違約案件查處的力度，解決政府信用違約案例立案難、審理難、執行難的現象，及時曝光典型案件，既查處地方行政機構違約行為，又追究其負責人的法律責任，維護法律威懾力，形成誠信守約的行政文化，在公務人員中樹立“以誠信守約為榮、以背信棄義為恥”的執政理念。（3）加大社會對地方政府信用的監督，鼓勵第三方獨立組織對地方政府信用進行評級、排名和公示，形成社會輿論壓力，督促地方政府誠實守信，履行合同，為PPP項目建設運營創造良好的社會環境。

（四）PPP項目合理回報的界定

在政府與社會資本合作（PPP）中，私人投資者的目的是非常清楚的，即取得合理回報。如達不到合理回報，私人投資者就不會去投資，這是由資本的本性所決定的。政府為了吸引私人資本，緩解政府財政支出壓力，擴大公共服務規模，提高公共服務質量與效率，就需要在制度上對私人資本合理回報作出基本界定。在PPP模式中，私人投資者的收益主要來源于向消費者收取的服務費、政府付費、財政給予的補貼、土地和商業開發收入等。在確定私人投資者合理回報的過程中，需要注意以下方面：

首先，要考慮基礎設施等公共服務的公益性，向消費者收取的價格不能太高，不能超過消費者的承受能力。通過聽證會、民意調查等途徑，充分了解消費者對PPP項目收費的意見。

其次，參考一定時期國債利率等無風險收益、社會資本平均利潤率水平等因素，限制投資者獲得暴利的可能性，可以采取分行業制定合理回報指導線并向社會公布的方法。

最后，考慮財政的補貼能力，合理確定財政補貼的水平以及政府付費的規模，不能產生大量隱性債務與財政負擔。另外，通過政府采購中的招標投標，充分發揮市場機制在確定投資者回報中的作用。即通過項目推介、廣泛宣傳，吸引更多的社會投資者來參加投標，通過競標，利用市場機制確定服務收費標準，使PPP項目收益接近于社會平均收益，既保障投資者的合理回報，又使收費水平控制在消費者的承受能力之內，或者政府付費水平控制在財政承受能力之內，達到PPP項目合作多方共贏的目的。

（五）PPP項目財政風險防范

從推行PPP的初衷來看，政府是為了克服財政投資財力不足，提高財政投資效率，為社會提供優質的公共服務，滿足公共需要，但也應該看到，與公共服務項目傳統的公共生產公共供給相比，PPP項目建設和運營具有較大的風險，需要加強監管。由于PPP項目的公益性，在開展PPP項目建設運營過程中，財政部門要為項目提供投資、財政補貼、政策性擔保、財政撥款、稅收優惠等支持，并成為PPP項目合同的重要內容，構成項目建設運營的重要保障。但這些財政措施或政府承諾會形成財政持續性支出責任或隱性債務，有可能產生財政風險。

因此，在PPP模式發展中，防范和化解財政風險具有十分重要的意義。

第一，把一定時期PPP項目規模控制在一定限度內。如有的國家將PPP項目合同中政府財政承諾總額控制在當年財政收入的3%以內等。目前我國財政部要求在PPP項目財政承受能力論證中，當年財政PPP支付承諾一般不超過公共預算收入額的10%，并給省級政府一定調節的余地。這一制度還需要在實踐中進一步完善，特別是需要結合中期財政預算規劃、國民經濟發展戰略規劃安排進行有效控制，以適應PPP一些特許經營項目長達30年左右經營期的風險管理的需要。

第二，把政府財政對PPP項目持續性支出責任等列入政府預算，保證按期支付，防止違約失信，并在政府預決算報告、財務報告中詳細披露PPP項目隱性債務的具體情況。

第三，堅持對超越財政負擔能力的PPP項目實行一票否決制。在PPP項目決策環節，財政部門通過可行性論證、項目合同審批環節，否決那些不適合及財政補貼負擔過重的項目，控制財政風險。

第四，對PPP項目實行全生命周期財政風險控制機制，建立合理的風險分攤矩陣。相對于其他公共物品供給方式而言，PPP項目涉及眾多利益相關者，管理較為復雜，風險較大，在建立合理風險分攤矩陣、與私人投資者合理分攤風險的基礎上，通過PPP項目合同管理，嚴格控制政府財政風險。除前文審批環節外，在PPP項目全生命周期各個環節建立財政風險控制機制，實現合作共贏，為社會提供優質公共服務。

四、結論及展望

綜上所述，現階段，我國在推廣政府與社會資本合作（PPP）模式過程中，亟需解決PPP法制建設、建立國家層面的PPP管理機構與政策指南、地方政府信用建設、PPP項目合理回報的界定、PPP項目財政風險防范等關鍵管理和技術問題，才能保障PPP項目建設和運營的順利進行，促進政府與社會資本合作（PPP）模式的發展。從根本上看，我國推廣PPP模式的目的是為了增加公共服務有效供給，提高公共服務質量與效率，滿足社會的公共需要。在逐步解決上述問題的基礎上，PPP建設和運營管理的重點要轉向PPP項目績效評價、服務質量監管，特別是消費者滿意度管理等方面，以服務于國家經濟社會發展需要。●

【參考文獻】

[1] E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].中國人民大學出版社，2002.

[2] 達霖·格里姆賽.公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命[M].中國人民大學出版社，2008.

[3] 賈康，孫潔.公私合作伙伴關系理論與實踐[M].經濟科學出版社，2014.

[4] 房寧，趙會.現代西方政治理論[M].北京出版社，1995.

[5] 陸曉春，杜亞靈，邱凱，等.基于典型案例的PPP運作方式分析及選擇：兼論我國推廣政府與社會資本合作的策略建議[J].財政研究，2014（11）：14-17.

[6] 財政部國際司.從國際經驗看成功實現PPP項目的關鍵因素[J].中國財政，2014（15）：44-45.

[7] 白璐璠，王春成.PPP模式與地方公共財政負債管理[J].中國財政，2014（14）：43-45.

[8] 陳紅，黃曉瑋，郭丹.政府與社會資本合作（PPP）：尋租博弈及監管對策[J].財政研究，2014（10）：21-24.

[9] 柯永建，王守清，陳炳泉.激勵私營部門參與基礎設施PPP項目的措施[J].清華大學學報（自然科學版），2009（9）：1480-1483.

[10] 溫來成，蘇超.新型城鎮化建設中推進投融資公私合作的緊迫性、可行性與突破點[J].地方財政研究，2013（12）：4-7.

[11] 溫來成，劉洪芳，彭羽.政府與社會資本合作（PPP）財政風險監管問題研究[J].中央財經大學學報，2015（12）：3-8.