行為審計處理處罰配置：理論框架和經驗數據分析

鄭石橋　張翔

【摘 要】 行為審計處理處罰配置是處理處罰的制度框架，涉及理論基礎、宏觀配置和微觀配置三個層面。處理處罰配置的理論基礎包括配置目的和如何配置兩個理論問題，配置目的是懲處功能和預防功能的統一；如何配置是違規懲處相應，認為違規行為對經管責任的危害是衡量處理處罰的真正標尺。處理處罰宏觀配置搭建處理處罰的主體框架，主要包括：處理處罰主體、處理處罰對象、處理處罰立法模式、處理處罰類型和位階。處理處罰微觀配置主要涉及各類處理處罰在各類違規行為上的配置，主要包括：處理處罰配置模式、處理處罰自由裁量權、針對各類違規行為的處理處罰規定。

【關鍵詞】 行為審計； 審計處理處罰配置； 審計處理處罰類型； 審計處理處罰位階； 審計自由裁量權

中圖分類號：F239.0 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）04-0117-08

一、引言

一般來說，行為審計對于發現的違規行為要予以處理處罰。審計處理處罰涉及諸多問題，本文關注其中的審計處理處罰配置問題。審計處理處罰配置是指審計處理處罰種類、總量的分配和布置，以及審計處理處罰在各類違規行為上的分配和布置。顯然，它是如何處理處罰的制度框架設計，是審計處理處罰功能得以實現的重要保障，直接影響審計處理處罰的效率效果。同時，不同的審計處理處罰配置還會產生不同的實施成本。因此，審計處理處罰配置是審計處理處罰的一個重要且基礎性的問題。

現有文獻涉及到審計處理處罰權配置、審計處理處罰自由裁量權等，然而，大多數的審計處理處罰配置問題都鮮有文獻涉及。本文借鑒刑罰配置理論，構建審計處理處罰配置理論框架，并用這個理論框架來分析我國政府審計處理處罰配置。隨后的內容安排如下：首先是一個簡要的文獻綜述，梳理相關文獻；在此基礎上，借鑒刑罰配置理論，以違規行為為背景，提出審計處理處罰配置的理論框架；然后，用這個理論框架來分析我國政府審計處理處罰配置經驗數據，以一定程度上驗證本文提出的理論框架；最后是結論和啟示。

二、文獻綜述

根據本文的主題，相關文獻包括兩類，一是審計領域中對審計處理處罰配置相關問題的研究，二是刑罰配置理論。

審計處理處罰有不少的研究文獻，涉及審計處理處罰配置的研究主要有審計處理處罰權配置、審計處理處罰自由裁量權兩方面。關于審計處理處罰權配置，一些文獻從理論上分析審計處理處罰權的屬性及其配置（劉強，1996；胡智強，2009；魏昌東，2010；胡貴安，2012），但是，關注的焦點是執法主體中沒有明確標明審計機關的違規問題，審計部門是否有處理處罰權？針對這個問題，有兩種觀點，一種觀點認為，凡是法律法規的執法主體中沒有明確標明有審計機關的，審計機關就沒有處理處罰權；另一種觀點認為審計機關作為綜合經濟監督部門，可以依據不同的法律法規進行處理處罰，不管法律法規中規定的執法主體是誰，審計機關都可以進行處理處罰（張宗乾，2002；郝婷，2010；程度平，2011）。關于審計處理處罰自由裁量權的研究，主要涉及自由裁量權在審計處罰中的主要表現、審計機關行使自由裁量權的要求、存在問題及對策（陳妙松，2010；謝開盛，2013；王廣慶，2013）。

刑罰配置有許多研究文獻，主要涉及刑罰配置的理論基礎、法定刑配置模式、刑罰配置原則、刑罰配置目的、刑罰配置實現路徑、刑罰配置合理性（周光權，1998；周光權，2000；鄧文莉，2009；蔡一軍，2009；蔡一軍，2011；魏柏峰，2012）。此外，還有不少文獻研究各種具體犯罪的刑罰配置（歐錦雄，1998；鄧文莉，2008；萬國海，2008；劉憲權，2011）。

上述文獻綜述顯示，總體來說，關于審計處理處罰配置并沒有得到系統的研究，許多問題鮮有文獻涉及，而刑罰配置理論的相關研究對審計處理處罰配置有較大的啟發性。本文借鑒刑罰配置理論，構建審計處理處罰配置理論框架。

三、行為審計處理處罰配置：理論框架

審計處理處罰配置是如何處理處罰的制度框架設計，涉及宏觀和微觀兩個層面。從宏觀層面來說，是指審計處理處罰種類、總量的分配和布置，主要涉及審計處理處罰種類的選擇和配置以及處理處罰體系的建構；從微觀層面來說，是指審計處理處罰在各類違規行為上的分配和布置，主要涉及各類審計處理處罰在各類違規行為上的配置（董淑君，2004）。在此之前，無論是宏觀配置還是微觀配置，都有一個理論基礎問題。因此，本文提出的行為審計處理處罰配置理論框架包括三個問題：理論基礎、宏觀配置、微觀配置。

（一）審計處理處罰配置的理論基礎

行為審計對違規行為的處理處罰具有準司法性質，所以，需要借鑒刑罰配置的理論基礎來構建審計處理處罰的理論基礎。

法學中的刑罰配置理論基礎涉及兩個問題，一是為什么要刑罰；二是如何刑罰。這兩個問題密切相關，一般來說，“為什么要刑罰”會影響“如何刑罰”。

關于“為什么要刑罰”，基本上可分為報應刑論、目的刑論和合并論三類，報應刑論認為，刑罰的本質是報應，是要對犯罪這種惡因給予惡報而存在的；目的刑論也稱功利刑論，這種觀點認為，刑罰并非是對犯罪的報應，而是預防將來犯罪，保護社會利益的手段；合并論一方面承認刑罰是對犯罪的報應，同時主張刑罰具有預防目的（馬克昌，1995；邱興隆，1998；劉軍，2014）。

關于“如何刑罰”，歷史上出現過三種刑罰配置理論：同態相應的刑罰配置理論、罪責相應的刑罰配置理論和刑罰個別化的刑罰配置理論（蔡一軍，2009）。同態相應的刑罰配置理論是以犯罪的具體形態為考察基點來配置刑罰的理論，該理論認為刑罰配置應當與犯罪絕對對應，也就是嚴格針對犯罪的形態和嚴重程度來對犯罪人配置絕對相同的刑罰。同態相應論折射了樸素的“公平”刑罰觀，但是，這是復仇式的刑罰配置，帶有野蠻性。罪責相應的刑罰配置理論是指要求以抽象化后的犯罪嚴重性為考察基點配置刑罰的理論，也就是應對犯罪的結果或行為以及主觀過錯的嚴重性進行抽象性的認識和評價，并以穩定的刑罰種類與其相聯系。許多學者主張這種理論。黑格爾（1961）認為，犯罪是觸犯法律的行為，理應受到法律的責罰，國家根據法律的規定，對犯罪人予以懲罰，以維護社會的正義。貝卡里亞（1993）認為，犯罪對社會的危害是衡量犯罪的真正標尺。刑罰個別化的刑罰配置理論以犯罪人之個別情況為配置基點，認為刑罰的輕重應根據犯罪人的人身危險性來配置，它以刑罰的矯正與預防為目的，認為犯罪本質應從犯罪人的反社會性格去探究，而不能從客觀行為及結果來判定。

一般來說，刑罰目的會影響刑罰配置理論。報應刑論主張刑罰配置的絕對理論，認為刑罰配置的唯一基點在于犯罪的嚴重性。因此，報應刑論可能主張罪責相應的刑罰配置理論，也不會否定同態相應的刑罰配置理論。功利刑論主張刑罰配置的相對理論，認為犯罪的嚴重性只是刑罰配置的基點之一而已，最終決定刑罰配置結果是如何實現預防犯罪的功能，因而理想的刑罰配置基點應當包括兩方面：首先，刑罰應與犯罪對應，大致做到“重罪重罰，輕罪輕罰”；其次，刑罰應與預防犯罪的目的相對應，盡可能實現預防犯罪的目的。顯然，功利刑論會主張刑罰個別化的刑罰配置理論，也一定程度上會接受罪責相應的刑罰配置理論。

就行為審計對違規行為的處理處罰來說，其目的或功能應該是懲處功能與預防功能之統一①，所以，需要選擇這兩種目的都能接受的配置理論，這就是罪責相應的刑罰配置理論。事實上，上述三種刑罰配置理論，同態相應的刑罰配置在文明社會已經沒有存在的基礎；刑罰個別化的刑罰配置理論強調了刑罰的特殊預防功能；而罪責相應的刑罰配置一方面體現了刑罰的公正性，另一方面則兼顧了刑罰的特殊預防和一般預防功能。因此，罪責相應的刑罰配置理論較好地兼顧了報應刑論和功利刑論。

借鑒罪責相應的刑罰配置理論，不妨稱行為審計處理處罰配置理論為違規懲處相應理論，也就是說，違規行為對經管責任的危害程度是衡量處理處罰的真正標尺，要以抽象化后的違規嚴重性為考察基點來配置審計處理處罰，需要對違規行為的結果以及主觀故意的嚴重性進行抽象性的認識和評價，并以穩定的審計處理處罰種類與其相聯系。

（二）行為審計處理處罰的宏觀配置

審計處理處罰的宏觀配置搭建審計處理處罰的主體框架，主要涉及如下問題：審計處理處罰的主體、審計處理處罰的對象、審計處理處罰的立法模式、審計處理處罰的類型和位階。

1.行為審計處理處罰之主體

行為審計處理處罰主體是指行為審計發現違規問題之后，針對該違規行為的處理處罰決定由誰來作出。這里涉及兩個問題，第一，審計機構是否就是審計處理處罰機構；第二，如果審計機構是處理處罰機構，專門法律法規中沒有明確標明審計機構能處理處罰的違規問題，審計機構是否有處理處罰權？

行為審計發現違規行為之后，是由審計機構來處理還是由其他機構來處理，這是審計處理處罰主體配置的基本問題。實踐中有多種模式，總體來說，有兩種情形，一是由審計機構來處理處罰，例如，政府審計是屬于司法系列或隸屬于行政部門時，就屬于這種情形，許多內部審計機構也有處理處罰權；二是由其他機構來處理處罰，例如，政府審計體制屬于立法機構或不隸屬于任何機構時，就屬于這種情形，許多內部審計機構沒有處理處罰權，民間審計機構基本上也沒有處理處罰權。現實生活中的多種模式都有其存在的理由，總體來說，審計只是委托人、代理人共同構造的治理機制的組成要素之一，審計權配置到什么程度，需要從治理機制的整體構造來考慮，而不能就審計論審計。審計處理處罰權配置給什么機構，核心的問題是處理處罰的效率效果，何種機構持有這種處理處罰權的效率效果好，這個權力就應該配置給該機構（為簡化起見，后續內容中稱其為審計處理處罰機構）。

接下來的問題是，如果專門的法律法規沒有明確審計處理處罰機構能對該法律法規約束的違規行為進行處理處罰時，審計處理處罰機構能否對該類違規行為進行處理處罰呢？目前，有兩種觀點，一種觀點認為審計處理處罰機構無權進行處理處罰，理由是，有關法律法規明確規定了主管部門是處理處罰主體，只能由法律法規明確規定的主管部門進行處理處罰，審計處理處罰機構沒有處理處罰主體資格（劉強，1996；張宗乾，1998；張宗乾，2002）。另外一種觀點認為，審計處理處罰機構有權進行處理處罰，理由是，審計相關的法律超常規賦予審計處理處罰機構具有有關法律法規的處理處罰主體資格，審計處理處罰機構據此完全有權進行處理處罰，不是越權行為（陜西省審計廳課題組，2008；郝婷，2010；程度平，2011）。

筆者贊同審計處理處罰機構有權進行處理處罰的觀點。專門的法律法規的制裁規則中可能沒有明確法院有對違反該法律法規的犯罪行為具有司法權，這并不影響法院對這些犯罪行為具有司法權，因為法律賦予了法院對所有犯罪行為的司法權。許多的法律法規都有其主管部門，在這些法律法規的制裁規則中，明確規定了主管部門的處理處罰權，可能沒有明確規定審計處理處罰機構具有處理處罰權，而審計相關法律法規賦予了審計處理處罰機構這種權力，所以，如同法院對所有犯罪行為具有司法權一樣，審計處理處罰機構對所有屬于審計管轄范圍的違規行為都具有處理處罰權。

2.行為審計處理處罰之對象

行為審計當然是以違規行為作為處理處罰之基礎，但是，違規行為是有行為主體的，所以，行為審計要處理處罰的客體應該是違規行為之主體。借鑒單位犯罪理論，本文認為，根據違規責任自負原則，違規行為的類型決定審計處理處罰對象之選擇。如果是為了單位利益而實施的違規行為，則責任人意志和單位意志達到對立統一，此時的審計處理處罰對象應該是責任人和責任單位，采用雙罰制；如果責任人完全為了自己的利益，違規行為只是體現責任人自己的意志，此時的審計處理處罰對象應該是責任人，不包括責任單位②。

3.行為審計處理處罰的立法模式

行為審計處理處罰的立法模式是指行為審計中對違規行為處理處罰規則的建立模式，類似于刑法中的經濟刑罰立法模式。綜觀世界各國，經濟刑罰的立法模式有三種：普通經濟刑法模式、單行經濟刑法模式、附屬經濟刑法模式（孫建偉，1987；李建華，2001）。普通經濟刑法模式指把經濟犯罪及其刑事責任和刑罰的內容集中規定于刑法典之中；單行經濟刑法模式指專門制定經濟刑法典，用以規定經濟犯罪及其刑事責任和刑罰；附屬經濟刑法模式指把經濟刑罰引入民事、商事、經濟、行政等法律法規中，并在其中規定經濟犯罪及其刑事責任和刑罰內容。我國的經濟刑罰立法采用普通經濟刑法模式和附屬經濟刑法模式的混合式立法模式，把經濟犯罪的內容同時規定在刑法典和單行法規中（李漢軍，2010；韓小蓮，2013）。

從行為審計處理處罰規則的建立來說，筆者主張比經濟刑罰更加寬泛的混合模式，要建立三個層級的違規行為處理處罰規則，第一個層級是通用的違規行為處理處罰規則，適用于所有違規行為，例如，建立適用于黨的紀律檢查、行政監察、審計的違規行為處理處罰規則，這個層級的處理處罰規則可以做到各類處理處罰之間的平衡；第二層級是審計機構專用的違規行為處理處罰規則，由于審計關注的行為一般是與經管責任的履行相關，這個層級的處理處罰規則專注于經管責任履行中的違規行為；第三層級是各種專門的經濟、行政等法律法規中設置專門的章節來規定對于違背本法律法規的行為之處理處罰規定。

上述三個層級的處理處罰規則中，第一層級和第二層級都屬于從橫向對違規行為的處理處罰之規定，二者只是規范的違規行為范圍不同；第三層級屬于從縱向對違規行為的處理處罰之規定，它們之間的關系如圖1所示。

圖1顯示，混合模式下，各層級的處理處罰規則都是針對違規行為，所以，事實上是具有多重覆蓋，也就是說，同一個具體的違規行為，在不同層級的處理處罰規則中都有規定。問題的關鍵是如何協調，從規則的階位來說，專門法律法規最高，通用的處理處罰規則次之，審計專用的處理處罰規則最低。所以，審計專用的處理處罰規則應該包容或補充通用的處理處罰規則，而二者應該包容或補充專門法律法規。

有一種觀點認為，為了避免專門法律法規的處理處罰規則與另外兩個層級處理處罰規則的不協調，在專門法律法規中干脆不設置處理處罰規則。這個觀點是不正確的，在專門法律法規中設置處理處罰規則，是保證專門法律法規的科學性、完整性和實際效力的需要。任何一個法律法規都必須具有假定、處理、制裁三個要素，這三個要素缺一不可，否則就不是完整的法律法規，而三要素中的制裁部分，是保證這一法律法規實際生效的關鍵部分，如果缺了它，專門法律法規就形同虛設（王金濱，1984）。

4.行為審計處理處罰的類型及位階

行為審計處理處罰措施的構建涉及兩個問題，一是處理處罰類型，主要是指具體的處理處罰方式或手段；二是處理處罰的位階，主要是指審計處理處罰因其嚴厲性程度不同而呈現的序列性層次。處理處罰類型和位階是密切相關的，正是由于有不同的處理處罰類型，才會呈現位階；也正是需要有位階，才會出現不同類型的處理處罰措施。

審計處理處罰配置中的位階具有重要的意義，有了處理處罰位階，處理處罰可達到區別不同危害程度的違規行為之目的，針對越嚴重的違規行為，施予越嚴厲的處理處罰。因此，處理處罰對違規行為的抑制力將隨其危害程度而上升，處理處罰發揮懲處和預防違規的功能也在此過程中得以實現。如果對于不同危害程度的違規行為施予同樣嚴厲程度的處理處罰，則不僅會破壞委托人及利益相關者的公正情感，影響審計權威性，更會因其處置的不公正性而抑制處理處罰的懲處和預防違規行為的效果。因此，處理處罰位階的有效配置是保障處理處罰功能的制度設計前提（蔡一軍，2009）。

前已敘及，行為審計處理處罰對象包括責任單位和責任人，而處理處罰措施基本上可以分為行政處理處罰和經濟處理處罰，上述兩個維度結合起來，審計處理處罰類型總體情況如表1所示。

然而，基于處理處罰位階的考慮，對行政處理處罰和經濟處理處罰還需要設置不同類型，確定不同位階。綜合《財政違法行為處罰處分條例》（2004年頒布）、《中華人民共和國審計法》（2006年修訂）、《中華人民共和國審計法實施條例》（2010年修訂）關于處理處罰的規定，針對責任單位的處理處罰類型及位階如表2所示，針對責任人的處理處罰類型及位階如表3所示③，表中的位階是筆者經過對各種處理處罰措施的嚴厲性考量之后確定的，原來的法律法規中并沒有明確它們的位階，經濟處理處罰類型和行政處理處罰類型的位階之間無對等關系。

當然，針對責任人或責任單位的罰款，本身也存在配置問題，也有多種模式可供選擇（歐錦雄，1998；徐向華、郭清梅，2006；鄧文莉，2008），限于本文篇幅，這里不展開討論。

（三）行為審計處理處罰的微觀配置

刑罰配置的核心是解決犯罪與刑罰的量度對應關系問題，在范圍上包括對特定犯罪的法定刑的確立和判定刑的裁量（Sebba，1978）。行為審計處理處罰的微觀配置主要涉及各類審計處理處罰在各類違規行為上的配置，也就是將各類型、各位階的處理處罰落實到各種類型的違規行為。一般來說，主要包括三方面的問題，一是行為審計處理處罰的配置模式，二是行為審計處理處罰的自由裁量權，三是針對各類違規行為的處理處罰規定。事實上，前兩個問題是微觀配置中較為原則性的問題，最終要體現到各類違規行為的處理處罰規定。第三個問題過于細致和龐大，限于本文篇幅，不能展開討論，這里只闡述前兩個問題。

1.行為審計處理處罰的配置模式

行為審計處理處罰的配置模式是指如何將各類審計處理處罰配置到各類型的違規行為。在法學領域，如何將各類刑罰配置到各種類型的犯罪稱為法定刑配置模式，主要有三種模式：絕對確定模式、絕對不確定模式、相對確定模式（周光權，1998）。絕對確定模式主張刑法條文對某一犯罪只規定一個沒有量刑幅度的刑種。絕對確定模式使刑罰明確化，限制法官自由裁量權，以收刑罰公正之功。但是，由于人類有限理性，無法以列舉的方式窮盡地建立不同危害與不同刑罰的對應關系，所以，絕對確定模式顯然缺乏針對性，無法根據每一種犯罪的具體情節判處輕重適當的刑罰。絕對不確定模式主張在法律條文中只抽象地規定對某種犯罪判處的刑罰，但并未具體規定刑種和刑度的情形。這種模式認為，設置法定刑的目的是威懾和改造犯人、預防其重新犯罪，而改變人的行為方式的種種因素也是復雜的，所以，立法者很難預設出一個使犯人改惡從善的時間和懲罰嚴厲程度，因此，法定刑只能是不確定的。事實證明，絕對不確定模式不利于實現罪刑均衡。相對確定模式主張刑法條文對某一犯罪明文規定刑種和量刑幅度，并針對犯罪的情節，規定最高刑和最低刑。這種相對確定模式既有明確的限度，又在此限度內賦予法官一定的靈活性，有利于實現罪刑均衡。但是，相對確定模式存在自由裁量權問題。

就行為審計處理處罰的配置模式來說，筆者傾向于相對確定模式。現實世界是復雜的，違規行為的產生原因也很多，具體情節更是多種多樣，無法事先設想到違規的具體狀況，所以絕對確定模式不能采用。相反，如果不具體規定各類違規行為的處理處罰類型及幅度，審計處理處罰機構可以無限制地自由裁量，可能影響審計處理處罰的公正性。因此，絕對不確定模式不能采用。相對確定模式對某一違規行為明文規定處理處罰的類型和幅度，并根據違規行為的具體狀況，規定最高幅度和最低幅度。這種模式下，既有明確的限度，又在此限度內賦予審計處理處罰機構一定的靈活性，有利于實現違規與懲處的均衡。當然，這種模式下，可能存在審計處理處罰機構濫用自由裁量權的問題。

2.行為審計處理處罰的自由裁量權

法學領域中有大量關于自由裁量權的研究（司久貴，1998；江必新，2006；董玉庭、董進宇，2007；辛建華，2009）。這些研究對于審計處理處罰自由裁量權配置有較大的啟發價值。至于審計領域，本文在文獻綜述中已經指出，審計處理處罰自由裁量權的研究主要涉及自由裁量權在審計處罰中的主要表現、審計機關行使自由裁量權的要求、存在問題及對策（陳妙松，2010；謝開盛，2013；王廣慶，2013）。

借鑒法學領域自由裁量權理論，從審計處理處罰配置視角來說，主要涉及兩個問題，第一，是否需要審計處理處罰自由裁量權；第二，如果審計處理處罰需要自由裁量權，如何控制濫用這種權力。關于是否需要審計處理處罰自由裁量權，在絕對確定模式、絕對不確定模式、相對確定模式中，審計處理處罰需要選擇相對確定模式，當選擇相對確定模式之后，審計處理處罰自由裁量權已經成為其核心內容了。

現在的問題是，如何控制濫用審計處理處罰自由裁量權？先來看行政自由裁量權的控制。自由裁量權是行政過程中的重要問題，共有四種控制模式：通過規則的命令控制模式，通過原則的指導控制模式，通過程序的競爭控制模式，通過監督的審查控制模式（王錫鋅，2009）。通過規則的命令控制模式認為，自由裁量是法律規則供給不足的產物，因此，控制自由裁量權的最有效的方法就是制定明確的規則，明確地表達某種命令和指令，執法者必須依照這一指令進行處理，失去了判斷、選擇和斟酌余地，裁量余地很小。在目前的行政實踐中，各種裁量基準就是通過規則的命令控制模式的典型例證（余凌云，2008）。通過原則的指導控制模式認為，法律規則總是顯得滯后，而基本原則可以為不斷變化和發展的現實提供基本調控框架，所以，原則的控制提供了原則與彈性，在承認自由裁量存在的現實及其合理性基礎上，通過基本原則的指導性功能，一方面為自由裁量權行使劃定基本框架，另一方面又使執法者保留一定的判斷、斟酌和選擇空間。通過程序的競爭控制模式從程序上對行政主體行使裁量權的行為進行控制，這種控制技術的要旨是，在自由裁量過程中的所有行動者在程序規則導引下進行知識交流和理性討論，構成一種競爭和制約機制，從而防止行政裁量權非理性的行使。這種控制所強調的核心技術是當事人的有效參與，通過設定行動者的相互關系結構來使自由裁量權行使過程和結果符合理性化的要求。通過監督的審查控制模式是通過權威主體依據預先的標準對權力主體行使自由裁量權的過程和結果進行審核和判斷，它是一種事后監控和校正機制。

上述各種控制自由裁量權的模式，在審計處理處罰中都已經有所應用，不少審計機構制定了審計自由裁量基準，并且還確定了審計自由裁量的一些原則，這是應用通過規則的命令控制模式和通過原則的指導控制模式；一些審計機構實行內部機構的審計權分離，甚至是審計聽證，這是應用通過程序的競爭控制模式④；所有審計機構都建立了質量控制機制，這是應用通過監督的審查控制模式。但是，這里要強調的是，各種控制自由裁量權的模式之間不是相互獨立和排斥的，由于審計自由裁量權存在原因的多元性、情形的復雜性，意味著單一的控制模式無法完成對審計自由裁量權的良性控制，理想的情形應當是將不同的控制模式進行整合，形成立體的審計自由裁量權控制體系。

四、行為審計處理處罰配置：我國政府審計處理處罰經驗數據分析

以上提出行為審計處理處罰配置的理論框架，由于篇幅所限，本文不能用上述理論框架來全面分析我國政府審計處理處罰配置。但是，本文用經驗數據來描述我國政府審計處理處罰效果，以此為出發點，從若干審計處理處罰配置因素的視角來分析其原因。

（一）我國政府審計處理處罰效果

本文采用“每個審計項目平均違規金額”的變動情況來刻畫我國政府審計處理處罰效果，每個審計項目平均違規金額=違規金額/審計單位數。根據最近10年《中國審計年鑒》“全國審計機關分行業審計（調查）情況表”，不同類型審計項目的每個審計項目平均違規金額計算如表4所示。

表4中的數據顯示，“每個審計項目平均違規金額”并不是呈現下降趨勢，而是上升趨勢⑤。總體來說，我國政府審計處理處罰并未能實現其預期效果。

（二）我國政府審計處理處罰配置存在的若干問題

從審計處理處罰配置視角來分析我國審計處理處罰并未能實現預期效果的原因，涉及宏觀配置和微觀配置的許多因素。由于篇幅所限，再加上公開數據方面的限制，本文僅分析審計處理處罰主體和對象兩個因素對審計處理處罰效果的影響。

1.行為審計處理處罰主體配置對審計處理處罰效果的影響

我國的審計處理處罰主體有多種情形，一是審計機關自行處理處罰；二是移送司法機關懲處；三是移送紀檢監察部門處理處罰；四是移送有關部門處理處罰。多個審計處理處罰主體存在協同問題，表現為移送處理處罰最終落實情況。根據近10年《中國審計年鑒》“全國審計機關分行業審計（調查）情況表”，上述三個方面的情況如表5至表7所示。

表5至表7數據顯示，審計移送案例或事項的落實情況并不好，其原因是審計處理處罰各部門之間的協同存在問題。

2.審計處理處罰對象選擇對審計處理處罰效果的影響

根據我國的相關法律法規，審計處理處罰對象包括責任單位和責任人，但是，現實審計生活中，對責任人的處理處罰很少。據近10年《中國審計年鑒》“全國審計機關分行業審計（調查）情況表”，對責任人的處理處罰情況計算如表8所示。

責任人處理處罰度=（移送司法機關涉案人數+移送紀檢監察部門涉及人數+移送有關部門涉及人數）/審計（調查）單位數

表8的數據顯示，對責任人的處理處罰力度很小。

五、結論和啟示

審計處理處罰配置作為審計處理處罰的一個重要且基礎性的問題，本文嘗試從理論基礎、宏觀配置、微觀配置這三個方面來構建其理論框架。理論基礎包括配置目的和如何配置兩個理論問題，本文認為，配置目的是懲處功能和預防功能的統一；如何配置是違規懲處相應，認為違規行為對經管責任的危害是衡量處理處罰的真正標尺。宏觀配置層面，本文討論了處理處罰主體、處理處罰對象、處理處罰立法模式、處理處罰類型和位階等問題。處理處罰微觀配置主要涉及各類處理處罰在各類違規行為上的配置，包括處理處罰配置模式、處理處罰自由裁量權、針對各類違規行為的處理處罰規定等。

通過對審計年鑒數據的分析不難看出，目前我國審計處理處罰的效果并不理想。從審計處理處罰配置視角來分析，這一現狀的背后存在著許多亟待解決的問題：審計處理處罰各主體的協同不善導致處理處罰效率低下，審計處理處罰忽視了對責任人這一對象的處罰等。希望本文構建的配置框架能夠為審計處理處罰的進一步理論研究與實務操作帶來啟發。

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