淺析新時期高校因公出國管理工作

張冬艷

摘 要： 文章通過分析我國因公出國管理體制的根源、定義和主要內(nèi)容，歸納因公出國管理體制的發(fā)展特點，提出新時期下高校因公出國管理工作的特點并提出建議。

關鍵詞： 因公出國 管理體制 建議

教育國際化已然成為目前高等教育的主要潮流，絕大部分高校都提出借助國際化手段提升學校發(fā)展水平的方案。教師“走出去”參加各類學術會議、學術科研等是教育國際化最直接又非常重要的一個手段。然而在實際工作中，隨著黨和國家各項工作的逐步規(guī)范，尤其是對因公出國管理工作提出了更加明確和嚴格的要求。高校作為一個具有特殊性的行政事業(yè)單位，如何在新時期下，按照相關規(guī)定要求，保障老師能順利“走出去”成為具體工作中的新課題。

一、因公出國管理體制的根源

因公出國管理體制根源于我國的經(jīng)濟制度，是我國獨特的一種管理體制。我國現(xiàn)在處于并將長期處于社會主義初級階段，實施以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。為此，政府根據(jù)國情和社會制度建立了一套比較完善的因公出國管理體制，保證了因公出國渠道的暢通，為增進與世界各國的相互了解、加深友誼、促進交流、互利合作作出了積極貢獻。

二、因公出國的定義

因公出國是指各級政府或國有企事業(yè)單位派出并全額資助，持外交護照、公務護照出國從事公務活動[1]。具體而言，因公出國包括四個要素。

一是單位派出，而且對單位的限定是“中國各級政府或國有企事業(yè)單位”，私有企業(yè)派出的不在此范圍內(nèi)。

二是費用來源，是由“中國各級政府或國有企事業(yè)單位”全額資助的。

三是持用的證件是公務類證件。自2007年1月1日期實行的《中華人民共和國護照法》第三條規(guī)定“護照分為普通護照、外交護照和公務護照”。第八條“公民出國執(zhí)行公務的，由其工作單位依照本法第四條第二款、第三款的規(guī)定向外交部門提出申請，由外交部門根據(jù)需要簽發(fā)外交護照或者公務護照”。這是因公出國境持因公證件的法律依據(jù)。

四是從事的是“公務活動”。漢語詞典中給予“公務”的解釋是“關于國家或集體的事務”。而在護照法中第五條“公民因前往外國定居、探親、學習、就業(yè)、旅行、從事商務活動等非公務原因出國的，由本人向戶籍所在地的縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構申請普通護照”。該條款也明確了哪些事項不屬于公務范疇。

四個要素齊備才是“因公出國”。

三、因公出國管理體制的內(nèi)容

經(jīng)過多年豐富和發(fā)展，目前我國的因公管理體制主要包括以下七部分內(nèi)容。

一是出國境計劃報批和量化管理制度。各單位要按要求逐級上報年度出國境計劃，依據(jù)量化管理的要求宏觀控制團組總量和前往熱點國家（地區(qū)）的團組數(shù)量，計劃內(nèi)團組逐案報批，確有必要的計劃外任務在團組總量不變的情況下進行調整。

二是出國任務審批制度。赴國（境）外執(zhí)行公務的因公出國人員須由派遣部門向上級擁有外事審批權的部門申請因公出國任務批件，審批部門根據(jù)派遣部門提交的申請材料依據(jù)審批原則對出國任務是否有明確的公務目的和實質內(nèi)容，人員組成是否合理等內(nèi)容進行嚴格審核。

三是出國人員審查制度。因公出國人員的審查一律由授權的部門歸口負責，主要審查該出國團組成員有無犯罪記錄、工作表現(xiàn)和個人品質。

四是因公護照頒發(fā)制度。派遣部門持因公出國任務批件、出國人員審查批件及其他相關材料，向發(fā)照機關申領護照。發(fā)照機關根據(jù)規(guī)定對派遣部門提交的上述材料審核無誤后，頒發(fā)相應護照。如發(fā)現(xiàn)不符合中央、國務院有關規(guī)定精神或有弄虛作假、騙取護照的情況，發(fā)照機關有權拒絕發(fā)照。公務護照（包括公務護照和公務普通護照）的簽發(fā)機關包括外交部、駐外使領館、外交部委托的其他駐外機構及省市自治區(qū)等地方人民政府外事部門。

五是因公護照的集中保管制度。因公護照實行統(tǒng)一管理、分級保管、層層負責的原則。因公出國人員須在其回國后交回其所持護照，由本單位或上級主管部門登記、管理，保證因公護照只能用于出國執(zhí)行公務。

六是因公出國的信息公開和成果共享制度。因公臨時出國信息要事前在單位內(nèi)部以合適的方式對團組人員、出訪國家、任務、行程安排、經(jīng)費來源等信息進行公開公示，經(jīng)公示未發(fā)現(xiàn)問題的再報送審批。因公臨時出國任務結束后組團單位應在一定時間內(nèi)公示團組出國任務的執(zhí)行情況、經(jīng)費使用情況及出訪報告等內(nèi)容，實行信息共享。

七是出國經(jīng)費的管理制度。因公出國經(jīng)費要納入預算管理，出國任務報批前應有明確的經(jīng)費預算。在核銷過程中要根據(jù)相應文件要求核銷，不得核報與公務無關的開支和計劃外發(fā)生的費用。

四、因公出國管理體制的政策變化解析

九十年代初，為適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要，進一步貫徹執(zhí)行對外開放政策和順利完成出國任務，這一階段的因公出國管理體制的工作重心是做好出國人員的審查工作，為此，1991年中央制定了《因公出國人員審查的規(guī)定》，對于因公出國人員的條件、出國人員審批的權限及人員審批辦理流程進行了規(guī)范。在規(guī)定中對因公派出人員的政治條件和業(yè)務條件進行了明確且細致的規(guī)定，對于出國人員的審批權限按照“常駐國外人員”和“臨時出國人員”兩類賦予相應機構審批權力，此外，對出國人員審批手續(xù)提出了具體要求。1993年又對這一規(guī)定進行了部分內(nèi)容的補充，主要內(nèi)容包括對于部分符合要求的出國人員一般可與出國任務一起審批不用辦理因公出國人員審查手續(xù)，增加了部分單位為因公臨時出國人員審批單位，對常駐外國人員的審查提出了細致要求，并優(yōu)化了因公出國人員審查的手續(xù)，等等。

隨著國際交往日益增多，人員和資金跨境流動日益頻繁，出現(xiàn)了極個別黨員干部出國境私自不歸的情況，甚至攜贓款外逃，造成極惡劣的影響，為此，2004年國家中紀委等部門聯(lián)合下發(fā)了《關于黨員干部出國境管理的通知》。在文件中，主要包括進一步加強因公出國境人員的管理，對因私出境黨員干部進行嚴格審查，切實做好出國境證件的管理工作和加強監(jiān)督檢查等四方面內(nèi)容。加強因公出國人員的管理主要是提出要堅持和完善行前集中培訓等制度，按照1991年8號文和1993年23號文的規(guī)定對因公出國人員進行人員審查，并要求通過健全制度規(guī)范黨員干部因公出國境期間的行為，要求臨時出國境的團組要建立臨時黨支部等。對干部因私出境則要求按照干部管理權限嚴格履行審批手續(xù)，并完善相關人員因私出境的登記備案工作以及因私出境的后續(xù)管理工作。加強證件管理則提出領導干部的因公因私證件要由單位集中保管。

2008年，針對因公出國境管理工作出現(xiàn)的一些問題，主要是團組和人員數(shù)量增長過快，缺少實質性內(nèi)容的一般性考察、訪問、培訓過多，違反因公出國境管理規(guī)定和外事財務紀律的現(xiàn)象時有發(fā)生，公款出國境旅游問題沒有得到有效解決。為此黨和國家要求從加強黨的執(zhí)政能力建設和反腐倡廉工作的高度，切實采取措施抓好因公出國境管理工作。在此背景下，出臺了關于進一步加強因公出國境管理的若干規(guī)定。在規(guī)定中提出要完善出國境計劃報批制度，建立量化管理機制；規(guī)范因公出境審批，強化任務審批管理；加強經(jīng)費約束，嚴格經(jīng)費預算管理；健全監(jiān)督機制，核查團組境外活動情況；建立檢查機制，嚴肅外事紀律。

從以上政策變遷，我們可以發(fā)現(xiàn)因公出國管理體制發(fā)展經(jīng)歷了幾個重要階段，由九十年代初管理的重點在于人員審查機制，到本世紀初期有人員審查轉而側重事件管理，直至2008年建立了相對完善的因公出國管理體系。

五、對于高校加強因公出國管理工作的建議

高校是按組織類別分，屬于國有事業(yè)單位，其行政管理必須依照事業(yè)單位的相關管理規(guī)定執(zhí)行。與此同時，高校是高等教育的承載者。在當前的社會發(fā)展進程中，高等教育國際化是不可避免的潮流和趨勢。要提高學校的教育質量和辦學水平必須順應教育本身內(nèi)在屬性的需求，擴大國際交流與合作。針對高校目前因公出國管理存在的現(xiàn)象，不斷提高因公出國管理工作水平，有如下建議。

1.加強宣傳，不斷提高教師因公出國的意識。

隨著教育國際化的發(fā)展，高校的對外交流日漸增多，教師每年出國參加學術會議、合作科研、短期培訓、調研等學術任務日漸頻繁。教師的國際化意識越來越強烈，很希望走出去學習為自己的科研學術水平注入新的活力；也有很多教師學成歸國，本身的國際化色彩就非常濃烈。然而，由于缺乏對我國實施的因公出國管理體制最基本的了解，尤其對使用不同類別經(jīng)費出國執(zhí)行參加會議及合作科研任務的界定并不準確，因此會出現(xiàn)對因公出國有關規(guī)定的錯誤理解。針對這種情況，高校應加強宣傳，讓教師熟知因公出國的概念、管理規(guī)定和辦理流程等信息，從根源上杜絕出現(xiàn)違規(guī)的可能性。

2.提高審批效率，為教師因公出國做好服務工作。

高校應從自身外事工作管理的特點出發(fā)，梳理優(yōu)化審批流程，借助信息化等手段，不斷提升因公出國審批效率，盡量壓縮辦理因公出國手續(xù)的時間，為教師能夠順利出國執(zhí)行各類任務做好服務工作。

3.通過建立健全信息共享機制和平臺，使因公出國效益最大化。

教師出國執(zhí)行參加會議、合作科研等任務，可以了解國際同行研究方向、動態(tài)及方法等信息，通過對出國任務進行認真總結并將總結以適當方式向校內(nèi)公布，既有助于校內(nèi)其他教師了解本領域的學術動態(tài)，更有助于教師切實提高出訪效率，進而帶動引智等其他相關工作。

參考文獻：

[1]人民日報海外版[N].2006-06-10，（2）.

[2]中國領事網(wǎng).