住房保障政府行為邏輯演變（二）

郭偉明

四、進一步保障公民住房權的建議

1.盡快出臺法律保障公民住房權

目前我國尚未有一部專門的住房保障法律，對于公民住房權的保障散見于一些單行法律和政策文件，比如對于公民的個人合法財產包括房屋受到法律保護，涉及《民法通則》《刑法》《刑事訴訟法》；規范建設規劃見于《城鄉規劃法》；房屋征收補償、房地產管理等見于《房地產管理法》；農村用地和農民住房問題見于《土地管理法》；房屋質量保障見于《建筑法》；房屋所有權等權益的保障見《物權法》等。地方上僅深圳、廈門等少數城市制定了地方條例，立法層組織和實踐均需要提升。國家進行住房保障專門立法越來越得到政府和專家的重視，2010年國家有關部門即表示住房保障法的起草已列入十一屆全國人大常委會立法規劃和國務院立法計劃，但目前仍未出臺。住房保障法律應明確住房權的內涵、外延和特點，厘清住房權與人權、物權的調節范圍和界限，將之作為政府的法定職責確保公民享有基本住房的權利。立法要加強制度頂層設計，固化已有工作成果，破解執行障礙和難題，切實為推動住房保障工作提供依據和動力。法律制定后，還應隨著保障群體需求的變化和形勢需要，及時組織修訂。

2.研究明確住房權的實施目標和思路

黎曉武（2010）認為住房權有廣義和狹義之分，廣義的住房權是指具有平等地位的公民及其組成的家庭，以獲得可以承受起的、適宜人類居住的由國家和政府保障其實現的，具有滿足正常生活所需的基礎設施并不受歧視的住房權利；狹義的住房權不包括住房所有權，它僅指政府有責任保證所有社會成員住有所居，強調的是每個公民有權擁有一個像樣的棲身之所，而不一定對住房擁有產權。也有專家認為住房權是一種具有二重性的基本人權，其二重性表現為積極住房權與消極住房權兩個方面。積極住房權是指公民在一定條件下所享有的要求政府為其提供符合人格尊嚴的住房受益權；消極住房權是指公民享有的對抗公權力隨意侵犯的權利。周禮文（2011）分析認為，在英語世界中，住房權特指（至少側重于）積極意義上的住房權。那么，符合特定條件的公民就有權請求負有給付義務的行政機關提供保障性住房；當該機關沒有適當履行給付義務時，該公民可以向有關機關提起申訴或者起訴，通過法律機制予以強制救濟。積極住房權示意圖（見圖1）。

我國當前的經濟社會發展水平，不可能搞普惠制的住房保障模式，但在盡力而為、量力而行的原則下，實行低收入家庭應保盡保，并根據發展水平的提高，逐步提高住房保障水平是可行的。因此，首要的是剔除高收入者的申請對象，因為住房保障問題歸根到底是因為住房經濟支付能力不足造成的。住房權不等于政府必須為每個人提供一次住房保障的機會，高收入者可以從市場上購租住房，同樣得到了住房權的實現。在此思路下，可以明確高收入者、中等收入者、低收入者三個層次的住房權實現途徑。

高收入者的住房權，主要是通過市場機制來實現的。高收入者可以通過購買等方式從市場上取得住房，政府的責任是完善市場經濟體制和制度，減少信息不對稱，降低交易成本，為富人購、租住房創造更好的環境、更多的自由選擇，這樣也有利于激發社會創造力和個人努力。

中等收入者的住房權。中等及偏下收入者遇到的是階段性住房困難或者住房支付能力略顯不足問題，應由各地根據實際，綜合促進住房消費、拉動經濟等考慮，或租或售，給予住房支持。

低收入家庭存在較為嚴重的住房支付不足問題，無法通過自身努力解決住房問題，建議適用積極住房權，符合條件家庭可以依法申請要求政府履行職責，做到“應保盡保”。在具體保障方式上，應不限于提供產權式保障房，納入狹義住房權的范疇，主要解決的是家庭的居住問題。

3.允許因地制宜、分城施策的具體保障方式

王蕾（2010）將比例原則作為檢驗住房保障政策合法性的標準，比例原則包括三個子原則：妥當性、必要性、均衡性。依此推論，住房權在操作上的證立必須滿足：第一，某一實現住房權的政府措施必須是可達目的的手段，即政策應具有可行性；第二，在所有可實現住房權的政府措施中，目前的政府選擇所造成的損失是最小的，不存在可以替代它的造成更小損害的措施；第三，該措施所達到的目的之價值大于所造成的損失。只有在滿足了這些條件的情況下，為實現住房權所采取的政府政策才是合理的。按此標準，顯然并無理由強調哪種保障方式是必須而唯一的選擇，由于各地經濟發展水平不同、傳統心理不同、財政支付能力不同、家庭心理預期不同，導致產生的保障軌跡也必然有所差異。一些專家學者呼吁停止建設經濟適用房等出售型保障房，雖有其合理性，但未必適合所有城市。公共租賃住房等出租型保障房有消除牟利空間的優勢，但政府投入大，長期持有管理成本高、市政公用及公共服務配套要求高，而且受置業的傳統文化及社會心理影響，家庭接受也需要一個過程。據報道，某地公共租賃住房空置率超過九成，被迫放寬準入標準，申請人只要拿到市公安部門核發的居住證，就允許在實際居住地申請公共租賃住房。經濟適用房等出售型保障房如果審核分配不嚴，及監管退出制度不健全，容易產生諸多弊病，但它也具有能調動家庭解決自身住房積極性，有利于政府投入滾動開發，后期管理相對比較成熟和方便的特點，而且家庭也更愿接受。上海、淮安等城市嘗試推行共有產權保障房，發揮政府、開發單位、保障家庭的多方積極性，江西等地為利于統籌保障性住房房源，統一建設管理，將廉租房、經濟適用房、公共租賃住房對象統一納入公共租賃住房保障范圍，公共租賃住房按照“先租后售、租售并舉、自愿購買、有限產權、規范管理”的原則實行租售并舉。總體來看，一線城市受土地人口環境約束影響較大，外來人口數量較大，公共租賃住房有較高的接受度；三四線城市受財政資金約束較大，當地居民自有住房率較高，對于出售型保障房更易接受。

因此，完全限定保障房的品種，并非解決現有住房保障問題的良方，從其他國家和我國香港地區經驗來看，各國結合實際對于租、售兩種保障方式有所側重，但并未完全限定在某一種保障方式，以我國地區差異較大、人口保障壓力較大的現實來看，更應該尊重各地實際，拓寬保障方式和渠道，以更好地和家庭需求相吻合。

4.住房保障法律的基本內容

金儉等（2012）認為住房權（住宅權）是每個公民有權獲得可負擔得起的、適宜于人類居住的，具有安全、健康、尊嚴、有良好的物質設備和基礎服務設施的，并不受歧視的住房權利。她歸納為居住權、安全與健康權（或稱舒適權）、基礎設施享有權、可負擔與可實現權、住宅的公平權、住宅的私密權（隱私權）、住宅選擇的偏好權、不受非法侵犯的權利、自由處置權、司法救濟權等十種權利。從而將住房權從保障房這一孤立的物質載體拓展到公民追求宜居生活的廣泛居住需求。大致可以分為以下幾個方面：一是住房權的要義、保障原則和目標，規劃計劃的設計和制定；二是住房保障的范圍和對象，包括對老弱病殘等特殊群體的優先規定、特殊保障規定，對夾心層和過渡性住房需求的支持性規定；三是對保障對象的申請審核和房源分配，包括審核機構和手段、保障房定價、分配方式；四是保障方式和品種，包括租、售、補貼、共有產權等；五是保障房建設籌集的規劃、供地、資金來源、金融支持、稅費優惠等；六是住房保障的監督管理和法律責任，包括對違法行為的認定、懲處、執行。

5.明確與相關法律法規的銜接和區別

保障房是一類特殊的住房，但它仍屬于住房的一種，在社會生活中仍應受到現行法律法規的制約，應納入現行法治軌道，然后再在這個意義上探討其特殊性。比如現行經濟適用房規范性文件規定，經濟適用房是有限產權，從《物權法》的角度，物權包括占有、使用、收益、處分的權利，究竟如何界定有限產權的概念和范圍一直沒有明確規定，導致經濟適用房未達到規范性文件規定的上市條件時，購買家庭擅自簽訂轉讓合同，出現現行住房法律與保障房政策規定不相協調的現象。保障房實行共有產權后，如何界定政府產權的性質，如何調節政府產權人和個人產權人之間的關系，以及公共租賃住房租賃合同應歸為行政合同還是民事合同等一系列問題，均需要高位階的專門法律予以澄清和界定。住房保障法律調節范圍包括：一是規劃階段，根據金儉等提出的住房權十種權利，需要提高規劃和設計保障房的選址、配套、設計，以高于商品房的標準加大公共服務配套和市政配套投入，協調與《城鄉規劃法》等關系；二是開發階段，現有保障房品種均為部門規章和地方條例層級以下的規范性文件規定建立，適用商品房開發手續和程序時會有不協調問題，需要在立法時予以專門規定，協調與 《房地產管理法》《土地管理法》等關系，比如集體土地建保障房、保障房供地手續、建設審批綠色通道； 三是分配階段，對于保障家庭申請資料的查詢和核驗，需要建立系統化、信息化、網絡化的查詢平臺和機制，打通和優化與銀行、證券、金融等部門聯動審核流程，協調與《婚姻法》《商業銀行法》《證券法》等關系；四是管理階段，涉及保障房的簽約、社區管理、產權登記和管理、再上市等環節，需要協調與 《物權法》《繼承法》《基層群眾自治組織法》及社區文化建設法律、民事法律等關系，特別是實行共有產權保障房的，需要研究如何調節公共利益與個人利益的關系，界定產權人之間以及產權人與使用人之間的直接責任和連帶責任，還涉及 《不動產登記暫行條例》《擔保法》等法律法規；五是監管與查處階段，協調與《行政法》《治安管理處罰法》《刑法》等法律關系，對于騙購等惡劣行為，研究如何定性、如何量罪、如何強制執行退出的問題，對于雙方真實意思表示，但違背保障原則的合同如何認定和平衡，等等。

6.加強社會相關領域的配套保障

住房保障工作的作用可以從多個維度展開，首先它對房地產市場有較大影響，有利于調整和完善住房供應價格和結構，促進房地產市場健康發展，并對城市區域發展和人口資源布局有重大影響，特別是像北京、上海等特大城市，通過保障房的科學規劃、建設可以促進城市功能合理布局和中心城區人口疏解。從宏觀上來說，做好住房保障工作有重大的經濟意義、社會意義和政治意義。同時，住房保障對象是城市困難家庭，解決他們的基本住房問題，有利于促進社會公平正義，使發展成果與民共享，維護和諧發展。因此，對于住房權的保障，應注意協同相關領域共同促進：一是房地產領域，比如加強二手房買賣市場和住房租賃市場建設，構建梯度住房消費模式；二是信息建設領域，比如加強保障房社會公眾平臺建設，簡化申請、審核、分配和管理手續；三是社會征信領域，比如加強信用管理對保障房準入和退出的促進作用；四是社會保障領域，比如加強對弱勢群體的醫療、就業、教育等其他社會保障，提高綜合保障服務水平；五是社會管理領域，比如加大對志愿者組織、法律援助組織等社會第三部門的支持力度，鼓勵對保障對象開展多樣化的扶助和幫助活動。根據國情、省情、市情的不同，各地可以加強和完善一系列的住房保障配套政策和保障措施，促進住房保障工作上水平。

參考文獻：

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陳品祿/責任編輯