地方政府債務管理視角下的政府會計信息效應研究

陳志斌+陳穎超

摘要：本文試圖從地方政府債務的反映與披露、地方政府債務風險的分析與評價和規范地方政府債券的發行三方面闡述政府會計對地方政府債務管理的信息效用。研究發現，基于權責發生制的政府會計較以收付實現制為基礎的預算會計能夠提高地方政府債務信息披露的及時性和全面性，為地方政府債務風險的分析和評價提供了數據支持，并且通過正確引導地方政府信用評級能夠有效控制地方政府債券的合理發行。政府會計通過在上述三個層面發揮作用，最終推動地方政府債務管理目標的實現。

關鍵詞：政府會計 信息效應 地方政府 債務管理

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）03-0010-04

一、引言

政府債務是國家履行宏觀調控職能，促進國家機器不斷正常運轉的重要資金來源。妥善運用政府債務會極大促進經濟的持續穩定發展，而債務管理的不善則會對經濟和行政產生巨大沖擊，進一步引發債務危機。2007年美國次貸危機的爆發，導致新一輪的政府債務危機，繼而出現了塞普羅斯銀行倒閉、歐洲主權國家信用評級下降、冰島破產等嚴重后果。自2008年以來，我國政府出臺了諸如：4萬億元的投資計劃、中央政府擔保的2 000億元地方政府債券的發行等積極措施，這無疑會給經濟帶來積極作用，但擴大政府舉債的規模和范圍的同時，也會使得債務膨脹，從而增加政府債務風險。事實上，政府債務問題目前已經引起了社會的高度重視，例如，2015年3月12日財政部發文確認置換1萬億元地方債務，其目的就是延長債務期限，降低債務成本，緩解地方政府金融系統的風險。因此，加強對地方政府債務管理的問題儼然已成為現階段的一個重要的任務，妥善進行地方政府債務管理具有一定的現實意義。

根據新修訂的《中華人民共和國預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號）的相關要求，財政部于2014年制定了權責發生制政府綜合財務報告制度的改革方案。這次的改革方案為準確反映各級政府的財政狀況和保持財政持續穩定的發展指明了方向。可見，政府會計對地方政府債務管理的影響已經得到了廣泛的共識，同時政府會計作為地方政府基礎的財務信息系統，其作用將貫穿于地方政府日常工作領域。

因此，本文在國內學者已有的研究基礎上，按照國家新一輪的政府會計改革的要求，試圖從地方政府債務的反映與披露、地方政府債務風險的分析與評價和通過信用評級這一工具規范地方政府債券發行三方面探討地方政府債務管理與政府會計的關系，論述政府會計對地方政府債務管理有什么樣的助力，從而為政府債務管理做出增量貢獻。

二、文獻回顧與路徑分析

（一）關于地方政府債務管理的已有研究回顧

自2001年第九屆全國人民代表大會第五次會議提出“防范財政風險”的問題后，國內學者對地方政府債務管理的研究如雨后春筍般不斷涌現。關于對政府債務管理的研究，經歷了由中央政府債務管理到地方政府債務管理、由簡單到復雜、由純理論研究到理論與實踐相結合的過程。

在研究早期，國外學者Elizabeth Currie、Jean-Jacques、Dethierand Eriko Togo在回顧了經合組織（OECD）國家上世紀80—90年代的經驗基礎上，描述了各國是如何設計管理結構以及控制和監測機制，并論述了公共債務管理問題。隨著地方政府債務問題的日益凸顯，為了統一政府債權，促進地方政府的債務管理動力，強化地方政府債務管理，學者們分別先后提出了擴展公債概念范圍、授予地方政府適當的舉債權利、將地方政府債務納入預算管理等解決方法。財政部財政科學研究所原所長賈康更是形象地提出“治存量，開前門、關后門、修圍墻”的策略。他認為通過嚴格控制地方政府債務的融資源頭和制定嚴格的管理制度對地方政府舉債行為進行約束。近年來，學者們將研究視角落腳在會計信息上，陳志勇、王銀梅提出政府債務信息披露是強化政府性債務管理最為基礎的工作之一。沈沛龍、樊歡通過設計政府“可流動性資產”負債表，分析了政府債務風險。

綜上所述，目前學者們對地方政府債務管理問題從實踐和理論的角度進行了多維度的探討，并取得了豐厚的成果。從學者們的研究中總結發現，一方面，很多學者認為對地方政府債務的治理可以推行公債制度、授予地方政府適當的舉債權利等手段，但鮮有學者更深入地從“信息”視角挖掘政府會計對地方政府債務管理的作用。另一方面，學者們提到的諸多治理方法，如：編制預算、披露債務信息等，但這些方法的作用機制形成離不開政府會計的信息支持作用。因此，本文在國內外學者豐富的研究成果上，確立了本文的研究視角。

（二）政府會計信息影響地方政府債務管理的路徑分析

政府債務作為政府調節市場經濟運行、發揮政府執政職能的重要資源，具有宏觀性和強制性。政府會計作為政府基礎的財務信息系統，影響政府日常行為決策。其產生的信息效應首先將傳導于政府主體本身，然后在作用于政府各項具體活動。因此，政府會計的信息效用對政府債務管理具有重大影響。

提高地方政府債務的使用效率，準確識別和披露地方政府債務，正確評估和有效應對債務風險，促進政府債務在政府執政職能方面有效發揮作用，是完善地方政府債務管理的首要目標。因此，披露政府債務和評估政府債務風險是地方政府債務管理的兩個重要內容，同時，為了規范地方政府債務的發行，致力于從根源上杜絕債務風險，需要信用評價作為支撐工具。綜合上述分析，本文結合目前我國地方政府債務中存在的問題，將研究內容聚焦到：政府債務信息披露、風險評估和債務發行三個方面。首先，比較收付實現制的預算會計和權責發生制的政府會計對核算反映地方政府債務的不同；其次，探析政府會計對地方政府債務風險評估的信息效用；最后，為分析地方政府舉債問題，探尋政府會計作用于信用評級這一工具以實現地方政府債務的合理發行。具體的研究路徑如下圖所示：

三、政府會計加強地方政府債務信息披露

政府會計提供的地方政府債務信息是管理者對地方政府債務進行有效管理的重要前提，一個健全的地方財政報告制度是預警系統有效運作的前提。因此，政府債務信息披露是推動政府債務風險管理的基礎工作。

（一）增強地方政府債務披露的及時性

隨著地方政府舉債規模越來越大，以收付實現制為基礎的預算會計的弊端日益顯露。國內很多學者已經揭露出收付實現制的局限性。學者們研究認為收付實現制的預算會計總是在經濟活動發生后才反映相關信息，導致時間上存在滯后性，同時缺乏信息公開披露制度，無法滿足政府受托責任的履行，這些問題對于風險管理和財政體制改革都非常的不利。

在以收付實現制為基礎的預算會計下，政府負債只核算政府當期實際收到現金的債務，諸如：政府借款、政府債券、當期的實際還本付息數等。對于當期沒有發生的現金的負債，則不做任何處理，只有當實際產生現金收付時才進行會計核算。在收付實現制下，地方政府便于通過利用現金收付的時間差來操控當期負債，夸大當期政府執政業績，虛增了政府可支配的財政資源。地方政府將本期發生的負債轉移至以后期間，本屆政府不需要對往后的債務負責，則不需要關注相關負債風險的信息，此時政府債務管理缺失。其結果會導致“代際公平”的問題，不利于地方政府正確管理債務。

而在權責發生制下，政府不論本期是否發生收支活動，只要發生了舉債行為都將進行賬務處理，這是權責發生制政府會計的獨特優勢。財政部門首先要清查核實代表政府發行的各類債券、舉借的各項貸款以及其他債務，然后按照一定的標準對其進行核算和披露。因此，政府官員不會將任期內發生的債務轉嫁給繼承者，規避了隱藏債務的行為。權責發生制政府會計可以反映當地政府真實的負債信息，一定程度上抑制了地方政府的機會主義行為。因此，采用權責發生制能夠更及時地反映地方政府債務，給相關利益者帶來前瞻性信息，是一種比較好的核算基礎。

（二）提高地方政府債務披露的全面性

目前，由于不同債務的形式交叉和重疊，地方政府債務主要分為四種：直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務和或有隱性債務。諸如前文所示述的，對于當期業務已經發生但資金未支付的隱性債務如：未來社會保障計劃，及或有債務如擔保的主權外債或國內貸款、對公共部門欠債和壞賬的清償、應付未付的民工工資等。這些體現了收付實現制的預算會計在債務信息披露中的缺陷。因此，在收付實現制核算基礎下的預算會計使得地方政府債務無法得到全面、真實地反映，導致了“隱形債務”的問題。

如何解決“隱形債務”的問題儼然已成為一項重要工作。在權責發生制基礎核算系統下，要求在報告日即確認相關的負債，債務的確認與義務相關。這樣能夠真實地反映債務信息，全面地反映地方政府的財務狀況。現階段，各級地方政府對政府債務信息的披露具有自主裁定權，包括：信息披露的具體內容、形式，國家對此也并無特別規定，這就導致原本就已殘缺的信息更加不具有可比性。全面性的內涵不僅僅包括信息內容的全面，還包括信息披露形式的統一，使得各級政府的信息披露具有統一的標準，基于權責發生制的政府會計在此有著得天獨厚的優勢。對于隱性債務的披露，權責發生制政府會計采用一定的方法核算未來的支付成本；對于或有債務，如政府擔保等，采用與企業擔保類似的風險加權辦法核算債務，從而便于管理者了解地方政府未來的債務并及時采取相應的措施，不會因為債務的隱藏而盲目樂觀，真實地反映了地方政府的財政水平，保證了地方財政的持續性。

四、政府會計助力地方政府債務風險評估

自金融危機以來，我國地方政府債務問題引起了普遍的擔憂。因此，對地方政府債務進行合理有效的評估具有現實意義。會計的一項重要功能就是及時準確的評估債務風險。而不同的會計核算基礎，會對政府債務風險的估計結果產生重大影響。本節通過分析權責發生制政府會計和收付實現制預算會計對地方政府債務風險評估的作用不同從而對政府債務管理進行探究。

（一）優化地方政府債務風險評估方法

風險評估包括風險識別和風險衡量兩部分，是在債務發行前進行的。研究學者對地方政府債務的評估方法有很多，采用多種指標進行分析和評價地方政府債務風險，主要概括為四種：產出綜合評價法、收支綜合評價法、資產負債評價法和混合評價法。但是上述四種評價風險的方法在我國現存的預算會計體系下都或多或少地存在一定的缺陷，例如，資產負債評價法能夠最直接反映政府可支配的資源能否足夠償還債務，據此評價政府債務風險水平，一般采用資產負債率作為評價指標，但是由于資產負債評價法需要以權責發生制為前提，對政府的管理要求較高。因此，國際上使用資產負債評價政府債務風險的國家相對較少，無法普及的情況不便于各國之間進行風險水平的比較。目前，我國也尚未建立起真正意義上的政府財務報告。我國各級政府的財務信息主要來源于總預算會計制度、行政單位會計制度和事業單位會計制度。而這三個制度也并沒有形成相互聯系的財務信息。因此，學者的研究受這一環境的制約，對不同主體設計出的評估方法千差萬別。另外，我國政府預算會計制度相對國際較為落后，沒有形成統一的政府會計準則，很多政府財務信息仍沒有對外公開。受到上述缺陷影響，學者們在研究時不僅研究路徑較為單一，而且研究過程中對數據的引用更多的是一種預測、估計，這在一定程度上使得評估方法缺乏可靠性和真實性。

如今，一場政府會計制度的改革浪潮在世界范圍內迅速掀起。目前，新西蘭、澳大利亞、美國、英國等許多國家已經在政府會計中不同程度的融入權責發生制。國際上通行的財政風險指標一般包括經濟環境指標、財政收入指標、財政支出指標和綜合評價指標，通過這些指標的建立和計算分析政府債務風險的原因和程度。中國政府會計制度改革也在逐漸向國際靠攏。政府會計的改革使學者們根據中國各地的實際情況，從多層次、多維度研究解決評估政府債務風險方法。通過制定統一的會計準則，不論各級政府抑或行政事業單位都能夠搭建起互有關聯的財務數據橋梁。近年來，由馬駿牽頭的復旦大學為主的研究團隊，由中國銀行首席經濟學家曹遠征牽頭的中國銀行團隊和由中國社科院副院長李揚教授牽頭的中國社科院團隊前后嘗試編制了中國的國家資產負債表尤其是政府資產負債表。其研究的重要價值在于認識政府債務前景的重要性，促進債務風險評估方法的優化，從而推動政府債務管理問題的有效解決。

（二）提高地方政府債務風險評估結果的精度

隨著市場經濟的進一步發展，地方政府債務規模越來越大，過于膨脹的地方政府債務將會導致極高的債務風險，基于收付實現制的預算會計越來越不適應這一變化。通過第三節的分析，我們發現預算會計在識別和評估政府債務風險方面存在兩點不足：其一，債務確認不及時、其二，債務確認不準確。它只是反映了預算的收支及預算的執行情況。這嚴重影響到債務的披露，在進行風險指標分析時缺少相應的分析數據。地方政府債務風險的評估需要政府財務報告的數據支持，通過計算報告中的數據，進行相應的指標分析，從而有效評估政府債務風險。

同時，目前我國的預算會計體系下，財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計都需要編制一套財務會計報表，但是這三張報表是相互獨立的，彼此沒有一定的聯系，只能孤立地反映特定單位的財政信息。因此，政府部門缺少反映整體情況的重要數據諸如政府上下級的債務舉借、還本支息等，從而在評估債務風險方面缺少數據支持，同時由于缺乏統一的政府會計準則，不論是預算單位間的橫向比較還是國際政府間的橫向比較都無法準確進行。

因此，權責發生制政府會計優勢彰顯，符合時代需求。以權責發生制為基礎的政府會計在報告日確認收入與支出、資產和負債，規定了嚴格的會計核算制度，能夠加強對政府財務的持續管理，準確提供債務風險評估所需要的數據。同時，建立一套與企業相似的財務報告體系，促進信息的披露，為政府管理當局、政府部門及相關利益者評估政府財務狀況提供了真實的數據，相比在預算會計體系下很多風險評價指標需要依靠評估者推斷和預測數據進行，在權責發生制下債務風險的評估結果更加準確，貼近實際，權責發生制的政府會計對地方政府債務風險的識別、評估和防范方面有著舉足輕重的作用。

五、政府會計完善地方政府信用評級

2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了預算法修改決定，新預算法對地方政府債務管理做出了明確規定，賦予了地方政府有限制的發行債務的權利。但是地方政府過度舉債特別是各級地方政府融資平臺的迅速擴張勢必誘發各種風險，進而阻礙地方經濟發展。因此，促進地方政府債務合理發行，避免因地方政府與投資者存在信息不對稱而導致地方政府機會主義行為是地方政府債務管理的重要工作。新預算法特別指出，建立地方政府信用評級制度作為地方政府債務發行的“防火墻”。而對地方政府信用評級離不開政府會計的信息支持。

（一）為開展地方政府信用評級提供信息依據

地方政府通過債券融資可以滿足日益增長且大額度的資金需求。和企業發行債券一樣，地方政府發行債券同樣存在著風險。在國家資本市場上，主權信用評級體系的建立，極大地減少了債權人和債務人之間的信息不對稱，有利于降低地方政府債券融資成本，吸引更多投資者投資從而極大的滿足地方政府的資金需求。

目前，預算會計體系下的信用評級存在著如下幾點不足：首先，評級機構在對地方政府進行信用評級時，由于受到當前會計制度不完善的限制，只能選取諸如：財政收入、GDP規模、政治級別等信息進行簡單的指標評價分析。因此，指標所包含的信息量是有限的，評級結果的可信度將大打折扣。而對政治級別等指標的判斷分析并非是評級機構的主要優勢。其次，國際權威評價機構標準普爾發布的《主權信用評級指南》羅列出九項評級指標，而其中四項與政府債務風險有關。然而，我國目前政府會計體系缺失，政府債務信息未充分披露，從而無法滿足政府評級的信息需求。我國目前政府會計體系反映的僅是直接顯性債務，對于養老金負債、國有企業虧損等更多的隱性和擔保債務均未納入會計核算范圍，而這些都是評級機構考量政府信用級別的主要內容，對評價結果至關重要。最后，因中央政府對地方政府形成的隱性擔保等收入成為償還地方政府債務的重要資金來源，而現行的會計制度下也沒有規定地方政府的披露內容和形式，只是簡單地在報告中披露與財政相關的基本數據，可利用的信息范圍很少，使得融資平臺對地方政府信用分析靠猜測。以上三個層面的原因，導致目前我國政府信用評級體系不健全、不成熟，最終的評級結果對地方政府債券發行的管理作用效果甚微，而基于權責發生制的政府會計能夠在一定程度上克服上述的不足，優勢逐漸顯現。

（二）為地方政府信用評級的開展提供制度保障

目前，國內外機構和學者針對地方政府信用評級指標體系進行了豐富的構建，但是具體內容卻大致相同，都側重關注地方政府財政收入、政府資產與債務的結構和規模、綜合償債能力等財務信息。信用評級指標體系的構建隨著不同的制度背景呈現出多種形式，為了保持統一的口徑和標準，政府綜合財務報告制度改革在此起著至關重要的作用。

2014年財政部制定《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》中要求編制政府綜合財務報告，政府綜合財務報告的相關信息可作為開展地方政府信用評級重要依據。同時需要建立健全政府財務報告審計和公開制度，要求對政府財務報告公開的主體、對象、內容、形式、程序、時間要求、法律責任等做出規定。這些法規制度的建立是有效進行信用評級和結果分析比較的前提和基礎。從時間軸看，我國地方政府信用評級制度呼之欲出。通過建立全面反映政府財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度和明確的信息披露制度，使政府信用評級有制度可依，引導政府主體合理地發行地方債，從而在源頭上杜絕地方政府債務風險的發生。另外，信用評級的核心是對所接受的數據進行分析和評價，擁有信息是進行信用評級的前提。但是根據上文論述，目前我國政府信息披露制度仍未建全，這導致信用評級過程中存在諸多不確定性。同時，政府在進行信息披露時，更多是披露對自身有利的信息，這種有選擇性的披露使得地方政府在不同年份披露的數據口徑不一致，不利于政府債務管理的縱向比較。因此，要在政府債券發行之前，建立起完善的政府信息披露制度，使得信用評級結果不管是縱向還是橫向都能夠合理比較，為社會所理解。

地方政府債券發行管理是地方政府債務管理的重要工作。有效的地方政府信用評級是合理發行地方政府債券的重要制約因素。隨著政府會計改革的推進，政府會計提供的財務信息更加全面、客觀、及時，是準確進行主權信用評級的有力保障。改革要求建立的財務報告制度、審計公開制度等為信用評級的開展奠定了制度保障，從而有效地促使地方政府合理發行債券。

六、總結

隨著社會經濟的發展，地方政府的資金需求日益擴大，舉債行為也越來越多。日益膨脹的地方政府債務無疑會給地方政府金融體系帶來巨大的風險，甚至影響政府的執政風險。因此，妥善處理地方政府債務管理問題具有極大的現實意義。本文著眼于“信息”視角，深刻剖析了政府會計對地方政府債務治理的信息效應，為政府債務管理問題出謀劃策，為政府會計改革的推進提供現實導向與分析思路。分析得出，基于權責發生制的政府會計改革勢在必行，與收付實現制的預算會計相比，在地方政府債務信息的披露、債務風險的評估和債務發行方面具有較大優勢。它能夠恰當確認地方政府債務核算時點、全面披露地方政府債務內容，為地方政府債務風險的分析和評價提供了數據支持，并且通過正確引導地方政府信用評級有效控制地方政府債券的合理發行。

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