霧霾天氣成因、治理與財稅政策探討

齊樂

摘要：霧霾天氣的根本原因在于我國舊有的經濟增長模式。霧霾天氣治理需借鑒國外經驗，結合我國實際情況，采取設立大氣污染防治專項基金、建立綠色稅收制度等財稅政策引導企業采用新技術清潔生產，提升機動車污染防治水平，從源頭上防止霧霾形成。

關鍵詞：霧霾天氣 治理 財稅政策

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）03-0122-02

2013年首月我國部分城市受大范圍霧霾天氣影響，空氣質量明顯下降，霧霾涉及25個省（自治區、直轄市）面積達130萬平方公里。2014年，從1月10日開始，京津冀、河南、江蘇等地都籠罩在霧霾中，能見度低，污染程度高。霧霾天氣影響人們身體健康和交通出行，引起國家領導高度重視。李克強總理在出席會議時談到空氣污染治理時說，“積累問題是個長期過程，解決問題也需要一個長期過程，但是我們必須有所作為！”2014年11月，在亞太經合組織第22次領導人非正式會議上，習近平希望并相信，通過不懈地努力，“APEC藍”能保持下去。中國是發展中國家，“未富先污”，治理也面臨著更大挑戰。

一、 霧霾天氣成因分析

2014年，北京環境研究機構發布最新報告指出，區域內燃煤和工業排放是當前中國最主要的大氣污染源。

（一）工業生產排放的廢氣

環保部門數據表明，北京市PM2.5的產生來源情況為24.5%來自北京周邊地區，16.7%是煤炭污染，16.3%為工業噴涂。水泥、鋼鐵、焦化、火電廠、化工制造和有色金屬冶煉等高耗能高污染企業是主要的污染來源。這些行業占二氧化硫總排放的85%以上。目前我國的工業污染還很嚴重，長期快速工業化、城鎮化多年積累下后果，且行業產能過剩和布局不合理、能源消費量過大和以煤為主的能源結構持續強化。這些污染嚴重的企業對城市就業、經濟等都有著強有力的拉動作用，地方政府在一定程度上充當企業“保護人”。

（二）城市機動車尾氣排放

環保部門數據表明：北京地區PM2.5機動車排放平均要占到20%到25%左右。首先，我國機動車保有量大。2014年11月27日，中國民用機動車保有量已達2.64億輛，其中汽車1.54億輛，汽車數量僅次于美國居世界第二位，機動車排放總量也大。其次，我國公共交通不發達。國外多數國家有著較為發達的城市交通網絡，而且人們上下班基本依靠公共交通，同時家庭購車也都基本偏向于小排量汽車，而中國無論是政府、企業還是家庭購車都偏好排放量大的越野車型，這也從一定程度上加劇了大氣污染。再次，油品質量差。硫含量是燃油的標志性指標，也是形成霧霾的重要組成部分。在排放標準方面，目前我國汽柴油升級均明顯滯后于歐美等發達國家。當下實施的歐Ⅳ標準中，對燃油硫含量的要求是不大于0.005%。而歐洲等國家已經將汽油和柴油中的含硫量降至10ppm，美國則是30ppm。這表明我國當前的汽油標準是歐洲的15倍，美國的5倍，柴油則是歐洲標準的30余倍。

（三）煤供暖所產生的廢氣

冬季燒煤供暖會產生大量廢氣。華北地區在冬天，大部分地區氣溫驟降，供暖壓力加大。現在的制熱大多還是以煤炭燃燒產生熱量為主。在燃燒過程中會產生大量的二氧化碳和廢渣廢氣，也是霧霾天氣形成的原因。

（四）建筑工地和道路交通產生的揚塵

環保部門數據表明，北京市PM2.5污染16%來自城市揚塵污染。房地產帶動建筑業發展的同時，其建筑垃圾及粉塵在暴露環境下極易形成霧霾。再加上車流及人流的攪動，建筑粉塵飄入空中，形成霧霾。

此外，粗放的垃圾處理也是形成霧霾的原因之一。

二、國外霧霾治理的經驗

（一）英國：從立法到各項財稅政策的調節，其治理效果顯著

1952年12月5號到8號著名的倫敦煙霧事件，推動英國開始治理大氣污染。首先，英國政府在1956年通過了世界上第一部空氣污染防治法案。其次，通過各項有針對性的立法和財稅政策調節工業結構和家庭能源消費結構。例如，政府陸續頒布《控制公害法》《公共衛生法》《放射性物質法》等大力推動能源結構調整，強調發展清潔能源。再次，以高額返利，并免交汽車碳排放稅，甚至免費停車等財稅政策鼓勵電動汽車購買業務。倫敦計劃在2015年前建立2.5萬套電動車充電裝置。

（二）美國：立法全面，開辦空氣質量研究中心

美國空氣質量管理監督辦法在1955年出臺。1963年國會再次通過更全面的空氣質量管理辦法，并且根據不同地區的地形和氣象的特點來制定不同的空氣參數指標。美國政府還開辦了空氣質量研究中心，制定對美國前面不同地區空氣污染狀況的具體管理參數。此外，在美國，各種控制和協助提升空氣質量的各種官方組織機構也陸續建立，在空氣污染上發揮了積極的作用。

（三）德國：空氣清潔與行動計劃

技術與政策雙管齊下，開展空氣清潔與行動計劃。首先是限制釋放顆粒物的行為。例如，車輛限行、限速，工業設備限制運轉等。許多地區選擇設立“環保區域”，只允許符合環保標準的車輛駛入。其次，利用財稅政策鼓勵環保技術的運用。例如德國立法機構2007年立法補貼鼓勵柴油機動小汽車安裝顆粒過濾裝置，而對未安裝過濾裝置的車輛征收附加費。

（四）菲律賓：天然氣汽車享受稅收優惠政策

菲律賓政府從稅收優惠和資金投入上扶持鼓勵新能源機動車的使用。例如，政府投資建造加氣站，為馬尼拉地區配置使用天然氣的汽車，并對于天然氣汽車給予稅收和貸款方面的優惠。

三、霧霾天氣治理與財稅政策

舊有的經濟增長模式是我國霧霾污染的根本原因，因而根治起來絕非一日之功。針對上述霧霾天氣形成原因，借鑒國外先進經驗，結合當前學者們的研究，霧霾治理應集中在工業污染、交通污染、產業結構轉型升級等方面，而這些方面需要財稅政策的滲透及功能調節作用的發揮。

（一）霧霾治理的財稅政策

1.設立大氣污染防治專項基金，并確定資金來源。專項基金來源有以下三種渠道：首先，中央政府和地方政府直接的財政投入。其次，稅收補貼返還的形式，從成品油消費稅中設定一定比例資金，用于彌補企業因環境污染治理而增加的成本投入。例如，為鼓勵普及高標油的使用，對生產、銷售、使用高標油而多出成本的彌補；對混合動力、純電動等其他低碳排放汽車購買者的補貼。最后，接受各項社會捐贈，促使各利益主體履行環境治理的社會責任。

2.財政補貼。經濟利益的利得和損失是各行為主體進行選擇決策的根本評判標準，而財政補貼有助于引導經濟行為，以實現特定的目標。例如，為減少交通污染，提高汽油品質，普及高標油，政府可選擇三種補貼方式：一是補貼給高標油銷售方，以降低或平價銷售高標油；二是直接補貼給高標油消費者，包括公共交通行業和私家車主，引導消費者行為，也可一方面強制使用高標油品，而另一方面加大補貼力度；三是補貼給高標油品煉油企業，以補貼其成本投入減少其虧損額度。

2009年，財政部、科技部、工信部、國家發改委等四部委劃定25個城市進行節能與新能源汽車示范推廣試點，且對6個城市的私人購買新能源汽車進行補貼試點，而補貼的對象僅限于插電式混合動力和純電動汽車。解決空氣污染問題，其中一個重要舉措是要限制燃油車，大力發展純電動車及混合動力汽車。加強汽車燃油效率管理，加大節能與新能源汽車的示范試點，甲醇汽車試點等工作。

3.稅收政策。首先制定實施差異化的稅收政策。政府利用稅收手段，引導煉油企業提升油品質量，引導消費者告別低標油品。對高標油品生產者和銷售者及低排放汽車生產者和銷售者，可適當減免部分稅收；對仍舊生產和銷售低標油品的企業，則采取加稅等懲罰性征稅措施。其次，建立綠色稅收制度。政府改革資源定價機制，并引入綠色稅收制度。經濟手段是遏制環境污染的根本性措施，應當在有關資源產品價格中納入環境成本（通過稅收形式反映），建立環境價格形成機制。可以從兩方面著手：一是將對資源開采以及污染物、污染源征稅，借鑒國外經驗，包括燃料使用稅、廢物處理稅和地表水污染、礦物油稅和汽車稅、標油消費稅，以及部分經濟合作與發展組織成員國課征的二氧化碳稅以及噪音稅等等。二是其他一般性稅種中為保護環境而采取的稅收調節措施，包括為激勵納稅人治理污染保護環境所采取的各種稅收優惠措施和對污染、破壞環境的行為所采取的某些稅收懲戒措施。

（二）財稅政策在治理工業污染、交通污染、產業結構調整方面的滲透

1.政府通過財政補貼和稅收減免鼓勵企業進行技術革新，減少污染環節和污染排放量。政府應積極推進工業產品的生態設計，提升環保水平。環境污染應從源頭治理，因此，應以生命周期理念為指導，推動企業將節能治污從消費終端前移至產品的開發設計階段，在初期即系統地考慮供產銷等各環節可能對環境的影響，從源頭減少污染物的產生以保護環境。上述企業承擔環境污染治理責任必然增加企業投入成本，降低企業效益產出，這與企業追逐利益最大化的目標相悖，此時，便需要政府的調節引導，政府可以在相關政策包括財稅政策方面予以扶持，包括財政補貼和稅收減免等形式，從而推動工業清潔水平的提升。例如，建議把環境稅的稅收收入和節省下來的款項撥到省級以下政府，由政府調節使用，鼓勵企業進一步加大環境保護和資源節約方面的投資；也可允許企業用污染控制設備的投資抵扣稅款等。

2.利用財稅手段引導煉油企業提高油品質量，減少公車投入，減少污染。首先，提升汽油規格，減少交通污染。一般而言，油品質量所帶來的污染物排放是全局性的。而我國油品質量標準相對于西方國家遠遠落后，究其根本是煉油企業成本控制的動機，提高油品質量意味著要更新煉油設備、改善生產工藝，必然會導致煉油成本提高，而這部分煉油成本不能由市場消化，因此煉油企業自然缺乏提升油品質量的動力，而此時財政補貼與稅收優惠則是很好的調節手段。其次，減少公車投入。減少公車不僅減少大氣污染，還可以減少腐敗。據財政部統計，2011年，中央行政單位（含參照公務員法管理的事業單位）、事業單位和其他單位用當年財政撥款開支的“三公經費”支出合計93.64億元，其中車輛購置及運行費59.15億元，占“三公經費”總數的六成以上，是公務接待費的4倍。2007年至2012年間，在公務用車問題專項治理中，全國清理出的違規車輛就達19.96萬輛。此外，還存在著公車超標超編等違規問題。2007年至2012年間，在公務用車問題專項治理中，全國清理出的違規車輛就達19.96萬臺。

3.應用強制性法律手段，調整能源消費結構，促進經濟轉型升級，從根本上解決霧霾天氣問題。在2011年我國的GDP占全球的10.48%，然而我們卻消耗了世界近60%的水泥、49%的鋼鐵和20.3%的能源。傳統產業迫切需要改造升級，重塑競爭優勢，這促使我們必須加快產業轉型升級步伐，推動工業綠色低碳循環發展。對此，可從法律上加以明確保障，發揮法律的強制性作用，并進一步明確政府治污的責任、制定并實施空氣污染應急預案、生產力布局調整、能源結構調整等，即政府在防治工業污染中必須有所作為。例如，政府應采取經濟、法律、技術和必要的行政手段等一系列綜合措施，對重點行業落后生產能力進行逐步淘汰，在一定階段政府應采取行政立法手段，強制性關停高污染企業。例如，強制性關停污染嚴重的燃煤鍋爐房、政策引導電廠使用清潔能源，配備脫硫設施，減少污染物排放量。立法提高“兩高”行業的準入門檻。修訂大氣污染重點行業準入條件，提高高污染、高排放行業在能耗污染物排放方面的準入門檻，進一步完善重點行業準入公告管理制度，執行更為嚴格的節能準入標準。

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