從職位資本角度論地方政府債務風險之防范對策

摘要：近年來，地方政府債務風險已經廣為社會詬病。本文以此為切入點，在分析地方政府債務風險根源的基礎上，從職位資本角度探討提高地方政府債務資本投資收益、降低債務資本融資成本以及控制投融資風險，從而防范地方政府債務風險。

關鍵詞：職務資本 地方政府債務 風險防范

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）03-0044-02

一、 什么是債務風險

近年來，地方政府債務風險已經引起了社會的極大關注。從財務角度看，債務風險也稱為財務風險，即經濟主體無法償還到期債務而被債權人伸張債權，導致破產清算的可能性。我國審計署2013年底公布的數據顯示：截至2013 年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206 988.65 億元，負有擔保責任的債務29 256.49 億元，可能承擔一定救助責任的債務66 504.56 億元。2015年迎來地方政府債務償還的高峰期，這些債務到期無法償還即構成債務風險。

二、政府債務風險的根源——地方融資平臺的債務資本投資收益低于其融資成本

眾所周知，企業負債經營的前提是利用債務資本投資的收益應能彌補債務融資的成本，否則就易引起債務風險。就地方政府債務資本而言，政府債務風險的根源在于地方融資平臺的債務資本投資收益低于其融資成本。因債務資本的投資收益無法覆蓋其融資成本，必然導致債務風險。總體看，造成當前地方政府債務資本投資收益下降、債務融資成本不斷提高的原因主要有以下幾方面：

首先，2007年美國爆發的次貸危機蔓延全球，引發金融危機，全球經濟衰退，新興市場難以幸免。這形成兩個不利局面：一方面產品市場需求銳減，產能大量閑置；另一方面金融市場資本短缺，融資成本增加。這也勢必會增加地方政府債務融資成本。

其次，我國改革開放以來，經濟發展過度依賴對外貿易和投資，導致在全球經濟尚未走出金融危機之際，中國外貿增長的空間有限，內部投資的收益降低。這也必然降低地方政府債務資本的投資收益，從而增加銀行信貸風險。

再次，地方政府過多為其投融資平臺提供擔保，使其或有債務水平升高。在地方政府財政收入減少時，勢必降低其資本償付率，債務風險必然會加大。當金融危機爆發時，投融資平臺的或有負債風險就會被釋放。

最后，地方政府債務結構不合理，“短借長投”現象突出。很多地方政府利用投融資平臺籌措短期債務資本投資于長期項目（即所謂的“短借長投”），導致資產持有風險與債務融資風險不匹配，風險失衡。從風險角度看，資產的流動性與風險性存在反比關系，即流動性越強的資產，因其變現能力強而使得持有資產的風險低。相反的，債務資本的流動性與風險呈現正比關系。債務資本的流動性越強，則償債時間越短，周轉壓力大而致使風險高；債務資本的流動性越差，則債務到期時間越長，企業周轉的余地越大，還債壓力越小，從而風險小。因此，從平衡風險的角度看，債務資本融投資的策略應當是：“短借短投、長借長投”。比如，若地方政府要發展一些長期項目，則其所需要的資金來源盡可能是財政收入或國家投入，若利用債務融資，則應考慮長期債務融資，而非短期債務資本。

此外，地方政府投融資平臺的決策能力存在問題，投資、融資決策的非理性加劇了其債務風險。很多投融資平臺的決策者外行領導內行，在片面追求政績、形象工程等目標催動下，盲目貪大，而未能從項目的核心競爭優勢、預期的市場或社會需求、可能的投資回報等因素角度考量，導致投、融資收益與成本不匹配，甚至倒置。

三、從職位資本控制角度防范地方政府債務風險

（一）防范債務風險的基本路徑——從職位資本角度提高債務資本投資收益，降低債務資本融資成本

從財務角度看，防范地方政府債務風險的基本路徑在于提高債務資本投資收益，降低債務資本融資成本。債務資本投資收益的高低取決于債務資本投資項目的決策，債務資本融資成本的多少則取決于資本市場的融資環境以及融資渠道的選擇。因融資環境的變化是系統風險，地方政府無法避免。為此，從可控角度看，提高地方政府債務資本投資收益以及降低其融資成本的關鍵就在于規范地方政府管理當局的投、融資決策能力，減少債務資本融資期限與其投資資產錯配現象。而這一切都離不開地方政府管理當局相關職能部門的正確決策。為了確保上述決策的正確性，杜絕領導者“一支筆”現象，本文主張從地方政府相關職能部門角度思考防范地方政府債務風險的策略。正如組織決策論所言，由于個人理性的局限，組織內團隊智慧與能力要遠高于個人。在組織目標約束下，通過組織分工，組織運用權力和溝通的方法提供個人以一定的引導，使決策者便于選擇有利的行動方案，進而增加決策的合理性。組織內部不同職位的個人即人力資本個體，而職位內的人力資本個體組合即職位資本。該組合投入組織形成綜合生產力，即有產出價值的資本。由于生產的連續性和職位產出的整體性，人力資本個體努力的信息往往難以從人力資本整體信息中分離出來。所以，不同職位內人力資本組合——職位資本在不同級別崗位目標指引下，可減少人力資本個體“偷懶”和“內耗”行為，帶來生產效率。本文以此為切入點試圖從地方政府投融資平臺相關管理崗位的職位資本角度探討防范地方政府債務風險之策。

1.健全地方政府投融資平臺的職位資本治理結構。職位資本治理結構是經濟主體為實現組織目標而設置的不同級別職位結構。這種結構使得不同級別職位之間形成相互牽制、相互制衡的關系。健全地方政府投融資平臺職位資本治理結構的目的是優化治理環境，從而為實現治理效率，提高投融資決策的正確性提供保障。健全職位資本治理結構的措施包括優化地方政府投融資平臺不同級別管理部門崗位設計，合理配置不同級別職位資本，避免出現地方政府投融資平臺管理部門職位設計的“頭重腳輕”“人浮于事”現象；提高不同級別職位資本內部人力資本所有者的管理能力、協同能力、風險防范意識；完善職位資本內部人力資本個體的崗位職責，優化職位資本內部人力資本個體的知識結構等，從而提高地方政府投融資平臺決策的科學性，防范投融資風險。

2.從職位資本角度提高地方政府債務資本投資收益的途徑：引入職位資本績效管理機制。資本的逐利性要求選擇合適的投資項目，獲取盡可能多的收益。為了提高地方政府債務資本的投資效益，則應對項目進行正確的投資決策。這就要求相關管理部門對其決策結果負責，避免出現“一朝天子一朝臣，決策責任僅由個別人承擔，無相關部門對決策結果負責”現象。因此，對地方政府投融資平臺相關管理崗位的職位資本引入績效管理機制，以投資業績考核職位資本，加大團隊及職位內部人力資本個體的責任風險意識，使職位資本對地方政府債務資本投資項目的決策、執行和結果負責，防止投資決策的隨意性，避免投資損失，從而提高投資決策的效率效果以及投資收益。

投融資平臺不同級別職位資本績效考核指標應能促使地方政府實現投資效益最大化目標，講究投資的效益效率，關注項目投資后的資產結構及其經營風險。基于投入-產出原則，有關地方政府投融資平臺相關管理崗位職位資本的績效考核指標可包括項目投資收益率與地方政府投融資平臺不同級別職位資本投入（包括薪酬及福利支出，下同）的比例關系，項目投資收益率與地方政府投融資平臺不同級別職位資本投入增長率之間的比例關系等。通過計算這些指標的變化，強化投資決策團隊而非僅個人的責任。若計算結果顯示這些指標值逐年下降，則地方政府融資平臺相關投融資事業部管理崗位應發揮團隊及組織的優勢，分析投資效益不利變動的原因，努力尋找提高投資收益的方法。

需要指出的是，對地方政府的公益性債務資本投資，由于此類項目所形成的資產處于非生產經營領域（如文化、教育、衛生、環保等領域），其所產生的效益難以精確計量，因此可以該類公益性債務資本投資項目平均成本降低率與地方政府投融資平臺相關管理崗位的職位資本的投入比例降低率來考核地方政府投融資平臺公益性債務資本的投資績效。

3.從職位資本角度降低地方政府債務融資成本的途徑：引入職位問責制。從地方政府投融資平臺相關管理崗位的職位資本角度降低地方政府債務籌資成本的途徑是引入職位問責制，即使投融資平臺相關管理崗位內的各級職位資本對地方政府債務融資成本升降負責。當資本市場總體融資成本趨于降低，而地方政府債務融資成本相背而行時，則相關級別職位資本應為此承擔責任。這就要求合理配置投融資平臺各級職位資本的權責，使各級職位資本及內部人力資本個體始終懷有高度的降低債務融資成本和風險防范意識。這包括以下幾方面，首先，地方政府投融資平臺依據當地資源優勢和區域發展戰略建立完整的籌資策略，合理規劃地方政府債務融資規模，堅持多樣化的融資渠道，把控資本結構與財務風險。其次，投融資平臺相關崗位的職位資本職能應體現為努力使債務資本的投資與籌資在資金數量、期限、成本與收益上相匹配，防止錯配風險。再次，投融資平臺相關管理崗位的職位資本內部應建立完整的授權審批制度、認真審核籌資條款、確保籌資本金和利息如期支付。此外，嚴格規范地方政府債務資本對應的責任主體部門。最后，嘗試建立地方政府投融資平臺相關崗位的職位資本管理效能與債務資本融資的績效考核指標。在設計地方政府債務融資績效考核指標時，由于債務籌資成本與職位資本投入都是支出數，因此，可考慮以債務資本的籌資成本環比降低率與地方政府投融資平臺不同級別職位資本投入的比例等來衡量地方政府投融資平臺相關管理崗位職位資本降低融資成本的業績。

（二）從職位資本角度控制投融資風險

依據風險收益對等原則，地方政府在追求提高債務資本投資收益、降低融資成本的同時應能控制投融資風險。從平衡風險的角度看，不同的融資渠道所取得的資本其融資風險各異，而利用所籌資本投資時則必須考慮這些資本的融資風險。因地方政府債務資本相對權益資本而言融資風險高，則選擇投資項目時應盡可能控制總風險。這就要求地方政府投融資平臺相關管理崗位的職位資本應當建立有效的投資資產與融資債務風險管理機制。一方面，投融資平臺相關管理崗位的職位資本應重點識別、防范和化解短貸長用、投資集中度高所產生的流動性風險以及信用風險、市場風險等投資風險；另一方面，投融資平臺相關管理崗位的職位資本應依據擬債務融資的規模，合理規劃債務資本的償還方式、債務資本的風險結構與期限安排等，從而防范和降低地方政府債務投融資風險。此外，建立地方政府投融資平臺相關風險控制業績與職位資本投入比例的考核指標，如：地方政府短貸長用的債務資本降低率與投融資平臺不同級別職位資本投入比例、地方政府違約債務降低率與投融資平臺不同級別職位資本投入比率的變動情況等，從而以此來判斷地方政府投融資平臺不同級別職位資本控制風險的業績。

四、總結

在當前我國經濟面臨產能過剩、地方政府債務危機背景下，從地方政府投融資平臺相關管理崗位的職位資本角度健全投融資平臺的職位資本治理結構，強化責任與監督、提高地方政府債務資本的投資效益，降低地方政府債務資本的融資成本、控制地方政府債務資本的投融資風險，從而從根本上防范地方政府債務風險。

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