我國政府審計(jì)與腐敗治理

李妍

摘要：十八大后，中央出重拳反腐，作為八大監(jiān)督制度之一的審計(jì)監(jiān)督是反腐倡廉的前沿陣地。然而，當(dāng)前的政府審計(jì)在腐敗治理方面還存在著問責(zé)困難、輕事前審計(jì)和腐敗現(xiàn)象屢審屢犯的問題。針對此，本文提出應(yīng)該聯(lián)合人大、司法、紀(jì)委監(jiān)察等部門嚴(yán)格執(zhí)法，建立和完善問責(zé)網(wǎng)絡(luò)體系。同時，將審計(jì)“關(guān)口前移”，重視事前的控制和預(yù)防，結(jié)合事后的質(zhì)詢和問責(zé)，并創(chuàng)新開展治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)和權(quán)力監(jiān)控審計(jì)來更好地發(fā)揮審計(jì)作為國家治理工具的反腐功能。

關(guān)鍵詞：政府審計(jì) 腐敗治理 審計(jì)問責(zé)

中圖分類號：F239.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）03-0062-03

古今中外，腐敗是一種世界性的現(xiàn)象，也是各國政府面對的頭號頑癥之一。十八大以來，我國反腐的力度之大、密度之高、范圍之廣是改革開放以來前所未有的。從十八大閉幕到2014年12月底，在兩年時間內(nèi)共有65名省部級官員被查處，包括四個副國級以上干部，平均每月1.3個省部級高官落馬。這應(yīng)該是自改革開放以來我國最嚴(yán)厲的一次反腐敗運(yùn)動。一般認(rèn)為，腐敗是指政府官員“為了私人利益濫用公共權(quán)力”或者官員“為了私人利益破壞規(guī)則”。根據(jù)人民網(wǎng)的輿情調(diào)查，從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國“兩會”的十大熱點(diǎn)問題之一，并且在其中的五年內(nèi)高居第一。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，反腐倡廉要形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。李克強(qiáng)總理指出審計(jì)是“管好錢、用好錢”的利器，哪里有公共資金，哪里就要有審計(jì)。腐敗，從廣義上說是行為主體為其特殊利益而濫用職權(quán)或偏離公共職責(zé)的權(quán)力變異現(xiàn)象；從狹義上說是指國家公職人員為其特殊利益而濫用權(quán)力的權(quán)力蛻變現(xiàn)象。腐敗的實(shí)質(zhì)是一種責(zé)任缺位的表現(xiàn)，而審計(jì)監(jiān)督具有獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性，是反腐倡廉的重要力量。正如楊時展教授所言：“從歷史上看，一個政權(quán)，審計(jì)一上軌道，就會政治清明，官守廉潔，一定昌隆；審計(jì)不上軌道，就會貪污不治，賄賂公行，一定衰敗。”

一、 政府審計(jì)與反腐敗

（一）政府審計(jì)反腐的作用

Siame指出在政府采購、對外承包及上市公司破產(chǎn)清算等容易滋生腐敗的領(lǐng)域，審計(jì)工作者發(fā)揮了他們獨(dú)特的作用。Busse等進(jìn)一步指出，由于對財(cái)務(wù)賬目的熟稔優(yōu)勢，審計(jì)者可以從職業(yè)角度打擊腐敗，披露違規(guī)、違法或不合理的政府行為。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前國家審計(jì)在腐敗治理中主要發(fā)揮以下作用，一是通過國家審計(jì)的威懾作用預(yù)防腐敗；二是通過國家審計(jì)的正常開展揭露腐敗；三是通過國家審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用懲治、抵御腐敗；四是通過國家審計(jì)的建議功能完善體制機(jī)制，從源頭上遏制腐敗；五是通過國家審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的良好自律，促進(jìn)形成廉政文化氛圍。學(xué)者李明輝分析了審計(jì)對于腐敗的預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、懲戒以及預(yù)警、控制的意義，指出對審計(jì)反腐作用的理解，不應(yīng)當(dāng)僅僅停留在審計(jì)對于發(fā)現(xiàn)腐敗的作用上，還應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮審計(jì)預(yù)防、懲治、預(yù)警、控制腐敗的功能。

（二）政府審計(jì)反腐的路徑

譚勁松、宋順林等從國家審計(jì)與國家治理的理論基礎(chǔ)出發(fā)分析了其實(shí)現(xiàn)路徑；一方面，審計(jì)人員是檢測欺詐性財(cái)務(wù)報告的專家，這使他們能有效地調(diào)查背后的腐敗。另一方面，通過審計(jì)結(jié)果的公開和個體官僚的負(fù)責(zé)制使政府的威懾效應(yīng)能得到強(qiáng)化。如果腐敗是一個“病毒”，危害經(jīng)濟(jì)安全與社會和諧，因此國家審計(jì)發(fā)揮著預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，來抵制和清除病毒。呂君杰從政府審計(jì)防腐反腐、抑制腐敗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑分析，主要有三個路徑：一是揭示路徑，即通過揭示違規(guī)違法問題、發(fā)現(xiàn)腐敗線索或揭露腐敗行為來抑制腐敗；二是問責(zé)路徑，即通過問責(zé)機(jī)制或處罰措施來追究責(zé)任、打擊腐敗；三是抵制路徑，即通過追查腐敗原因、彌補(bǔ)制度或管理上的漏洞來抵制腐敗的侵襲。

（三）政府審計(jì)反腐的地位

政府審計(jì)的核心問題是對政府及其代理人履行公共受托責(zé)任情況進(jìn)行監(jiān)督。我國的政府審計(jì)是直接受人民的委托，體現(xiàn)國家政治意志，審查國家各級政府財(cái)政收支和公共工程的效能、維護(hù)人民利益，保證國家經(jīng)濟(jì)安全的國家治理工具。黨的十八屆四中全會提出“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”。審計(jì)監(jiān)督被納入黨和國家監(jiān)督體系的八大監(jiān)督制度中，審計(jì)正處于一個前所未有的重要位置。有結(jié)論表明70%以上的腐敗都是經(jīng)濟(jì)腐敗案件，審計(jì)人員擁有在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域查找案件線索的專業(yè)優(yōu)勢，可以運(yùn)用專業(yè)知識以及專門的技術(shù)方法，識別并揭露出腐敗問題。

二、我國政府審計(jì)反腐面臨的問題

（一）審計(jì)問題容易，審計(jì)問責(zé)困難

“審計(jì)之后，誰來問責(zé)？”一直是個老生常談的話題。一方面，審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用透明度不高，相關(guān)問責(zé)部門之間配合不夠。審計(jì)機(jī)關(guān)在將審計(jì)結(jié)果報送政府及委托機(jī)構(gòu)的同時，需抄送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和其他相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，審計(jì)結(jié)果一般不對外披露。審計(jì)和問責(zé)缺乏公開性、透明性導(dǎo)致公眾缺乏充分的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，動態(tài)問責(zé)難以形成，審計(jì)問責(zé)也難以落到實(shí)處。組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門如何運(yùn)用審計(jì)結(jié)果、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用情況如何反饋、對不同類型的經(jīng)濟(jì)責(zé)任應(yīng)如何處理或處罰等均沒有明確的規(guī)定。這導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果與追蹤實(shí)施出現(xiàn)偏差。另一方面，整改力度不夠，追責(zé)人數(shù)太少也是個不爭的事實(shí)。有學(xué)者根據(jù)公布的問責(zé)數(shù)據(jù)計(jì)算了一下，審計(jì)大案每起竟然不足一人受懲。由此可見，案件性質(zhì)與問責(zé)力度嚴(yán)重失衡，這說明官員問責(zé)制和法律沒有得到很好的落實(shí)。這種高舉低打、有曝光無問責(zé)的疲軟狀態(tài)，會使公共部門和公權(quán)力失去濫用公共財(cái)政的羞恥感。此外，責(zé)任界定模糊所導(dǎo)致的“有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)”現(xiàn)象非常突出，并且常常以集體決策為擋箭牌，以集體責(zé)任代替?zhèn)€人責(zé)任，政府官員的很多違紀(jì)行為演變?yōu)椤凹w腐敗”。

（二）重事后審計(jì)，輕事前審計(jì)

目前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)實(shí)踐中，多是對離任領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行離任審計(jì)，適用范圍過于狹窄，而“任中問責(zé)”在實(shí)踐中尚未廣泛開展，并且“無為問責(zé)”和“績效問責(zé)”仍然缺失。因常存在著“先離任，后審計(jì)”的情形，致使審計(jì)結(jié)果難以得到有效利用，對于干部的任用選拔起不到太多參考價值，而且在多年的審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)問題是屢查屢犯，甚至違規(guī)違紀(jì)金額還呈上升趨勢，其嚴(yán)重影響了審計(jì)的社會公信力，更浪費(fèi)了國家審計(jì)資源。

（三）腐敗現(xiàn)象屢禁不止，屢審屢犯

目前的反腐敗運(yùn)動仍然處于“治標(biāo)為主”的階段，腐敗現(xiàn)象屢禁不止，屢審屢犯。盡管已有多年歷史的“審計(jì)風(fēng)暴”理應(yīng)具有一定的權(quán)威和震懾力。但令民眾意想不到的是，“審計(jì)風(fēng)暴”的作用并不明顯。而且，盤點(diǎn)一下審計(jì)清單，既有屢審屢犯的老問題、老面孔，也有不少新面孔。可見，“審計(jì)風(fēng)暴”依舊，有關(guān)部委挪用或擠占財(cái)政資金、虛報多領(lǐng)財(cái)政資金等問題依舊。

三、改進(jìn)我國政府審計(jì)反腐的建議

（一）強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)制度

克里特格德（Klitgaard，1998）提出的著名反腐公式“腐敗=壟斷+自由裁量權(quán)-問責(zé)”表明，加強(qiáng)審計(jì)和問責(zé)可以遏制腐敗。強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，建立由監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭，法制辦、人事、財(cái)政、審計(jì)等部門參加的問責(zé)監(jiān)督聯(lián)席會議制度，以加強(qiáng)問責(zé)工作的協(xié)調(diào)和配合，完善責(zé)任制、問責(zé)制和責(zé)任追究制。再聯(lián)合人大、司法、其他政黨、輿論和公眾建立和完善問責(zé)網(wǎng)絡(luò)體系，形成嚴(yán)密、高效、強(qiáng)大的行政問責(zé)網(wǎng)絡(luò)，從而健全權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，建設(shè)懲治和預(yù)防腐敗體系。

此外，審計(jì)機(jī)關(guān)和紀(jì)委監(jiān)察部門可以合署辦案，審計(jì)人員在審計(jì)過程中提高監(jiān)察辦案能力的同時紀(jì)檢人員在辦案過程中提升審計(jì)專業(yè)性，幫助基層紀(jì)委干部熟悉兩種業(yè)務(wù)知識，讓兩者融合發(fā)力。通過合署辦公，審計(jì)為紀(jì)委監(jiān)察辦案增加了腐敗的線索渠道，讓審計(jì)介入查辦案件，可利用其熟悉財(cái)務(wù)專業(yè)知識的優(yōu)勢，為加快結(jié)案提供證據(jù)支撐。同時，這也使得審計(jì)的權(quán)威性得到了提升，被審計(jì)單位對審計(jì)建議和整改意見隨之高度重視，及時對有關(guān)問題進(jìn)行整改，提高了整改效率。另外，審計(jì)結(jié)果還可作為人事等部門考核、獎懲、選用、提拔、管理干部的依據(jù)，切實(shí)讓審計(jì)工作“硬”起來。

（二）創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，優(yōu)化審計(jì)質(zhì)量

領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要包括本部門單位預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法和效益情況，重要投資項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況以及重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理制度的建立和執(zhí)行情況等。而腐敗現(xiàn)象往往發(fā)生在這些方面。因此，在腐敗治理中，全面地監(jiān)督經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行顯得尤為重要。我國的政府審計(jì)已經(jīng)由傳統(tǒng)的合規(guī)審計(jì)到財(cái)務(wù)財(cái)政收支審計(jì)，再延伸到了績效審計(jì)和對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，政府審計(jì)尤其是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成為制約公共機(jī)構(gòu)個人權(quán)力，防治腐敗的有力工具。

我國審計(jì)機(jī)關(guān)每年開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，這對加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、推進(jìn)民主政治改革產(chǎn)生了積極的影響。為了保證審計(jì)在經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中能充分發(fā)揮審計(jì)預(yù)防、揭示和抵御腐敗的功能，審計(jì)部門在執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時，需要將審計(jì)監(jiān)督“關(guān)口前移”，既要重視任前、任中審計(jì)，又要繼續(xù)完善離任審計(jì)，以促進(jìn)審計(jì)工作模式的有效轉(zhuǎn)型。上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處案件時，往往是有了腐敗線索，再對腐敗官員進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查和監(jiān)控。這種方式對于事后查案是有幫助的，但是對于防范腐敗并無幫助，最多是亡羊補(bǔ)牢。要防患于未然，應(yīng)該加強(qiáng)事前監(jiān)控。前瞻性、預(yù)見性是有效發(fā)揮審計(jì)預(yù)防功能的關(guān)鍵，即應(yīng)通過審計(jì)識別及時發(fā)現(xiàn)問題，及早感知風(fēng)險，抓住有效監(jiān)督時機(jī)，提前發(fā)出預(yù)警的功能。因此，通過在審計(jì)程序上前移審計(jì)監(jiān)督關(guān)口，同時結(jié)合審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)質(zhì)量及審計(jì)效用等前移將有效實(shí)現(xiàn)審計(jì)預(yù)防腐敗的功能。

中國在漢代就建立了封駁制度。所謂“封”，就是把皇帝的敕令退還回去拒不執(zhí)行；所謂“駁”，就是指出皇帝敕令中存在的錯訛失誤。漢代的丞相，在制度上享有封駁權(quán)。封駁制度的運(yùn)行和演變，反映出制度作用和人的作用是相互配合的。在國家管理中，行動需要共識，決策需要異議。“封駁”就是一個表達(dá)異議、達(dá)成共識的制度安排。相應(yīng)地，能否在當(dāng)代中國利用封駁制度，在頂層設(shè)計(jì)和政策制定中留出讓政府審計(jì)部門參與的空間？政府審計(jì)部門聯(lián)合法律部門利用其專業(yè)技能和職業(yè)判斷參與政策制定和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，提請政府關(guān)注影響政府有效治理的特殊高風(fēng)險領(lǐng)域。從風(fēng)險管理的角度把控風(fēng)險，讓政策先“審”后發(fā)，有效地將審計(jì)監(jiān)督“關(guān)口前移”。通過有計(jì)劃地開展審計(jì)“關(guān)口前移”，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)過程中潛在的違法違紀(jì)風(fēng)險，及時查處已發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)問題，及時揭露國家制度缺陷和管理漏洞，并采取相應(yīng)的有效措施將風(fēng)險與問題扼殺在萌芽狀態(tài)，可以從根本上加強(qiáng)反腐建設(shè)，將“亡羊補(bǔ)牢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔从昃I繆”。

腐敗具有“場外”交易和“中間人”牽線的特點(diǎn)，要治理“一把手”腐敗，必然要在某種程度上加強(qiáng)對“一把手”“八小時”之外的監(jiān)督。十八屆三中全會要求完善領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，這里的“個人事項(xiàng)”包括收入、財(cái)產(chǎn)、家屬經(jīng)商、家屬出國等情況。由于“一把手”親屬圈、朋友圈是腐敗行為發(fā)生的主要區(qū)域，通過要求官員在個人報告事項(xiàng)中主動申報近親經(jīng)商事項(xiàng)再由審計(jì)機(jī)關(guān)通過對官員特別是“一把手”的個人報告事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，以及對官員及其近親不正常的銀行收支進(jìn)行追蹤來查找是否存在腐敗的證據(jù)。總而言之，國家審計(jì)要想充分發(fā)揮其反腐作用，一方面要重視事前的控制和預(yù)防，另一方面，也要重視事后的質(zhì)詢和問責(zé)。只有兩手抓兩手都要硬，才能更早地拔除腐敗這顆毒瘤，使國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（三）發(fā)揮國家治理工具的功能

學(xué)者馮均科指出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題是所有問題的集中體現(xiàn)，而所有的腐敗都與獲得不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)。國家在反腐敗方面，賦予國家審計(jì)以重任，國家審計(jì)不應(yīng)當(dāng)缺席。國家審計(jì)成為國家“反腐倡廉”的重要工具，是我國特殊時期國家治理的一項(xiàng)重大要求。因此，可以在當(dāng)前政府審計(jì)的業(yè)務(wù)框架下創(chuàng)新發(fā)展治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)和權(quán)力監(jiān)控審計(jì)。

治理導(dǎo)向?qū)徲?jì)在技術(shù)方法上既傳承現(xiàn)有審計(jì)模式的基本理念，也融合當(dāng)前組織治理評價的方法程序，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)及手段上的突破和創(chuàng)新。國家審計(jì)應(yīng)將立足點(diǎn)定位于國家治理評價上，通過對治理狀況的分析，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對公共部門的腐敗風(fēng)險進(jìn)行識別和評估，進(jìn)而實(shí)施審計(jì)程序，并從制度和體制層面分析腐敗產(chǎn)生的原因并提出相關(guān)建議，從而有助于防范腐敗。在促進(jìn)儉樸政府的建設(shè)上，審計(jì)工作將圍繞中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神和國務(wù)院“約法三章”要求，加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)、會議費(fèi)使用和樓堂館所建設(shè)等方面審計(jì)，促進(jìn)厲行節(jié)約和規(guī)范管理，推動儉樸政府建設(shè)。

國家宏觀政策的出臺與執(zhí)行，必然伴隨著權(quán)力的運(yùn)行。審計(jì)本身作為一種經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)控機(jī)制或制度安排，其對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的控制既可以是一種內(nèi)部監(jiān)控，也可以是一種外部監(jiān)控。通過構(gòu)建“以權(quán)力控制權(quán)力”“以權(quán)利控制權(quán)力”和“以道德控制權(quán)力”三位一體的經(jīng)濟(jì)權(quán)力監(jiān)控機(jī)制，對權(quán)力的運(yùn)行實(shí)行有效制約。同時，在促進(jìn)廉潔政府建設(shè)上，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金分配、重大投資決策和項(xiàng)目審批、重大物資采購和招標(biāo)投標(biāo)、貸款發(fā)放和證券交易、國有資產(chǎn)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地和礦產(chǎn)資源交易等容易發(fā)生權(quán)力尋租的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加大對依法行政情況的審計(jì)力度，注意發(fā)現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題。

四、結(jié)論

2014年審計(jì)工作報告圍繞“反腐、改革、法治、發(fā)展”的四大主題進(jìn)行，其中“反腐”被置于第一位，足以反映其被重視的程度。《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》指出：“強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，逐步推行效益審計(jì)，突出對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)。依法實(shí)行審計(jì)公告制度。支持和保證監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立開展監(jiān)督，對拒不執(zhí)行監(jiān)督?jīng)Q定的，要依法追究有關(guān)機(jī)關(guān)和責(zé)任人員的責(zé)任。”《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也要求“加強(qiáng)和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。“在此大背景下，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，深入?yún)⑴c反腐敗的宏偉工程，這就需要審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)項(xiàng)目選擇、審計(jì)思維、人員儲備、審計(jì)技術(shù)方法等方面加以改進(jìn)和變革，以適應(yīng)我國反腐敗大局的需要。我們也需要尊重政府審計(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，在審計(jì)體制等方面不斷探索改革，從而使政府審計(jì)能夠更好地發(fā)揮國家治理工具的功能，起到審計(jì)反腐的作用。

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