新常態下構建以目標為導向的跨區域合作模式研究

西華師范大學 徐嘉徽

新常態下構建以目標為導向的跨區域合作模式研究

西華師范大學 徐嘉徽

隨著我國區域一體化發展進入新常態階段，區域性問題增多，地方政府合作在公共管理中的作用也愈發重要。由于在治理理念上的陳舊、運行機制等不完善因素的存在，導致跨區域地方政府的合作陷入困境。把企業管理中的目標導向理論引入到公共管理中來，以目標導向治理理念作為合作治理的基礎、以構建信息共享機制作為支撐、以合理規范的協調管理機構、激勵機制、約束機制作為保障來構建以目標為導向的地方政府合作新模式。

目標導向 地方政府合作 新常態

隨著中國區域一體化進程的步伐加快，經濟發展進入新常態階段，隨之而來的是各種跨行政區域的公共問題大量出現，而地方政府在以地方利益為導向的同時，勢必會忽視大量的跨域公共事務。面對新常態，既要深化理解，統一認識，又要堅持發展，主動作為，實質上就是面對新形勢、新任務、新要求，如何運用新認識、新思路、新作為來解決新問題、新困難、新挑戰，由此可見，地方政府合作已經成為區域協調發展的必然要求。

1　跨區域地方政府合作困境的成因

隨著我國政治經濟一體化進程的推進，跨區域公共危機等公共事務開始通過橫向的地方政府間合作進行解決；諸如合作論壇、高層聯席會議等各種區域性的合作組織紛紛成立。但是，跨區域公共事務作為公共事務的特殊形式，也同樣具有公共事務的兩大基本特征，即消費的非競爭性和非排他性。地方政府作為理性的“經濟人”要追求本地區的利益最大化，忽略了跨域公共事務的解決。而中央政府在解決跨域公共事務時在信息傳遞準確性、及時性、對稱性上又有著先天的不足。先天理念的限制以及后天運行機制的不完善，從而導致地方政府在解決跨區域問題時陷入困境。

在治理理念上，陳瑞蓮在《論區域公共管理的制度創新中》認為，“治理的技術層面可以把這種傳統的治理理念概括為‘區行政’治理理念。”在政府關系上，按照行政區劃切割，嚴格遵循“下級服從上級，地方服從中央”的談判協調制度，從而很難自覺生成一種“地方政府—區域公共管理共同體—地方政府”的談判協調的制度安排。

在運行機制上，由于在治理過程中難以保證各方利益都達到最大化狀態，導致治理的合作動力不足；缺乏有效的信息交換共享平臺也是造成合作治理中的信息溝通不暢的主要原因；在合作的過程中缺乏有效的第三方監管，不能保證利益的有效分配。

2　以目標為導向的地方政府合作模式的必要性

目標管理理論是在企業管理中使用的一種用以改進經營方法，將提高績效作為組織目的的理論。趙國峰在《以目標為導向的績效管理研究》中將目標管理概括為：根據組織的創立使命，由組織中的上、下級成員一起協商確定組織一定時期內的目標，由此決定上、下級的責任和分目標，并把這些目標作為組織經營、評估和獎勵的標準。在工商管理的范疇下，組織實施目標管理的原則主要有以人為本、權責相連、員工參與、信息共享等。包括目標設定、目標執行、績效考評和獎懲激勵等核心內容。

在公共管理理論創新發展的環境下，學科之間的相互滲透與融合也成為了創新發展的新途徑。因此，面對地方政府間進行跨區域合作的問題，就可以使用在實現企業目標中起到重要作用的工具——目標管理。

在具體的實施過程中，應該將待解決的區域內的公共問題，作為地方政府間的共同目標，圍繞這個目標，設定“怎樣實施”、“預計解決程度”、“完成目標的時限”以及“階段考核標準”等重點因素；明確了目標就會提高涉及問題部門中工作人員的工作效率，調動其工作積極性；促進合作雙方甚至幾方的有效溝通，在運轉過程中形成反饋機制；提高區域內應對公共事物的隨時變化的能力，管理者也可以在過程中提出更加合理有效的行動方法。

3　構建以目標為導向的地方政府合作模式的路徑

3.1重塑以目標為導向的合作治理理念

對于相同的理念在處理事務的重要性，喬爾·布力克和戴維·厄恩斯特在《合作性競爭》一書中提出“和諧的關系取決于溝通，而順利的溝通取決于相似的價值觀。”某種管理理念是否能有效運轉，除了需要政治制度、法律法規的保障之外，更需要依賴于這種理念所共享的價值觀念。在區域化不斷發展的背景下，“跨區域性”也成為公共問題新的特征之一，樹立區域合作管理的新思維，將具體公共問題與公共事務的解決作為合作目標，并將其作為價值導向，避免了以行政區劃為劃分依據時出現的公共問題三不管的僵化局面。管理主體間樹立相同的治理理念，通過合作、協調、談判來確定對區域公共事務的聯合治理方式及治理需要實現的目標。

3.2構建跨區域的協調管理機構

跨區域的地方政府合作必須要跨出原有行政區的劃分，打破行政區藩籬。建立區域范圍內以解決公共問題為目標的協調管理機構，該機構設立要符合各個合作主體的意愿，在平等協商、談判的過程中可以得到合作主體的普遍認同，并且該機構在成立的同時被賦予一定的責任與權力，來進行區域事務或公共問題的管理，協調各方的利益爭端，在各方合作中起到信息溝通的作用。

3.3構建對合作治理有效的激勵機制

由于地方政府作為理性“經濟人”假設的存在，這就要求在合作治理區域事務的過程中要構建起一定的激勵機制，要有一套完整的、適合本區域特點的、合作主體的績效考核體系，通過這種方式引導和規范合作主體的工作與行為。

3.4構建暢通的信息溝通、共享機制

區域間關于待解決的公共事務的有效信息是治理雙方或多方合作的基礎性資源。打造一個能夠使治理主體間能夠充分表達自身利益與訴求、了解他方需求的現狀，避免由于信息封閉、信息不對稱造成的難以達成合作共識的情況出現。建立信息公開制度，構建專門的合作治理信息共享平臺，保證跨區域治理信息在地方政府間暢通、有效的交換。

3.5構建合理規范的監督約束機制

地方政府作為“經濟人”在追求自身利益最大化的前提下，存在“搭便車”這種機會主義行為。要保障區域合作關系能夠健康有效的發展，需要區域設立合理規范的監督約束機制。明確合作主體在合作過程中應遵守的各項規則、條例，以及違反規則、條例后應承擔的責任和損失的賠償。

除此之外，在政治體制方面，加快政府職能轉變，建立適應經濟新常態的現代政府職能體系；在經濟體制方面，深化財稅體制改革，中央政府應發揮協調地方政府間利益得失的作用。

以目標導向治理理念作為合作治理的基礎、以構建信息共享機制作為支撐、以合理規范的約束機制作為保障來構建以目標為導向的地方政府合作模式，勢必會成為解決跨區域公共問題、促進地方政府間合作治理的新思路。

［1］陳瑞蓮.論區域公共管理的制度創新［J］.中山大學學報，2005（5）.

［2］馬治梅.中國地方政府合作治理跨區域公共事務研究［D］.西北大學，2007.

［3］趙國峰.以目標為導向的績效管理研究［D］.哈爾濱工程大學，2009.

［4］（美）喬爾·布力克，戴維·厄恩斯特編著.合作性競爭［M］.林燕，臧慧娟，等譯.北京：中國大百科全書出版社，1998.

F124

A

2096-0298（2016）10（a）-125-02

徐嘉徽（1989-），女，漢族，西華師范大學管理學院研究生在讀，主要從事政府治理方面的研究。