流域生態保護之貴州實踐

張亞蘭

(遵義市委黨校，貴州 遵義　563002)

流域生態保護之貴州實踐

張亞蘭

(遵義市委黨校，貴州 遵義563002)

【摘要】的十八屆三中全會以來，貴州省高度重視生態文明制度建設，以赤水河流域生態文明制度改革為試點，推進流域保護，在探索與實踐中取得了生態保護的體制機制的突破，以期形成可復制推廣模式。

【關鍵詞】流域生態保護；赤水河；統籌協調

赤水河是長江干流上游右岸的一級支流，發源于云南省鎮雄縣赤水源鎮銀廠村，因水赤紅故名赤水河。流經云南、貴州和四川三省，于四川省合江縣匯入長江，干流全長436.5公里。整個赤水河流域主要涉及云南省鎮雄縣、威信縣，貴州省七星關區、大方縣、金沙縣、遵義縣、桐梓縣、仁懷市、習水縣、赤水市及四川省敘永縣、古藺縣、合江縣、江陽縣、納溪縣等15個縣(市區)，流域范圍居住人口約500萬人，流域面積20440平方公里，其中云南省境內流域面積2117平方公里，占10.4%；貴州省境內流域面積12222平方公里，占59.8%；四川省境內流域面積6101 平方公里，占29.8%。其中河源至茅臺鎮為上游，茅臺鎮至赤水市為中游，赤水市以下至河口為下游，是長江上游重要的生態保護屏障。

赤水河流域經濟總體貧困、人地矛盾突出，在行政區劃上分屬3個不同的省份，流域內各級地方政府的發展規劃各不相同，現有白酒釀制、煤炭開發、農業生產等多種產業，所涉及的產業政策也不盡相同。近年來，隨著礦產資源開發、白酒產業擴大和城鎮化推進，流域內經濟開發與生態環境保護的矛盾日益突顯，出現了生態環境破壞、水土流失等諸多問題。同時，流域整體性和跨行政區域環境管理矛盾日益突出，制約了當地社會經濟可持續發展。

1存在的主要問題

1.1流域規劃管理地域化導致全流域綜合協調發展與保護難以實施

赤水河流域作為跨界河流，其上下游在行政區劃、資源稟賦和經濟發展等方面存在較大差異，流域的上、中、下游很難形成統一的發展與保護規劃。這源于兩方面：

(1)需要保護的上游地區，煤、礦、電、化工等高污染行業成為城市發展的支柱產業，這給中游地區優質白酒的生產環境以及中下游地區基于良好生態環境的旅游業帶來了極大的環境風險。盡管流域各級行政區域、各相關職能部門制訂了相應的發展與保護規劃，例如貴州省出臺了《赤水河流域產業發展規劃(2013～2020年)》、《赤水河上游生態功能保護區規劃(貴州境內)》等，但這些規劃的制定和落實基本上都是各自為政，缺乏上下游之間有效的溝通與協作，缺乏對全流域綜合協調發展與保護的統籌考慮。

(2)赤水河流域上下游因所處區域不同，承擔了有差異的環境保護任務，導致上下游經濟發展不協調、不平衡。這體現在上游擔負了較重的生態環境保護任務，僅發展了部分煤礦產業，多個項目因赤水河流域保護而取消建設，當地經濟發展受到了限制。如貴州省對赤水河茅臺鎮以上流域采取了嚴格的環境政策，但對其以下河段又采取相對寬松的環境政策，沒有從全流域的角度統籌規劃經濟發展與環境保護，導致上下游矛盾沖突時有發生。

1.2行政管理條塊分割導致全流域環境保護工作難以統籌協調

赤水河流域管理由云、貴、川3省及水利部長江水利委員會等多家負責，可分為國家、區域、地方3個層次，長期囿于行政區劃界限和多頭管理的局限。赤水河流域環境保護工作涉及多個地方人民政府和多個部門。由于行政體制和管理機制的條塊分割，缺乏從全流域整體角度進行環境保護銜接和協調的機制和模式，單靠一個地方或環保部門難以實現整個流域環境保護工作的統籌協調。

長期以來，赤水河上下游、左右岸、不同地區、不同部門之間在環境保護、水資源利用等方面的矛盾時有發生，各方就全流域環境保護工作的協調與合作機制爭議很多。2012年7月，川、云、貴3省環保部門簽訂了《四川省、云南省、貴州省交界區域環境聯合執法協議》。10月，遵義市環保局與瀘州市環保局在西南環境保護督查中心的協調推動下簽訂了《赤水河流域環境保護聯動協議》，逐步形成了赤水河流域環境聯合執法協調合作機制，為赤水河流域環境保護工作的綜合協調提供了有效途徑。但也應該看到，這兩份協議基本停留在環境聯合執法層面，而且僅是環保部門簽訂。至于涉及發改、水利、國土等更多管理部門以及更高層面的政府之間的環境保護綜合協調合作機制，其建立還遙遙無期。

1.3工程項目建設不規范導致赤水河流域生態環境被破壞

隨著國家實施新一輪西部大開發戰略，加大力度支持西部地區發展，為赤水河流域地區發揮優勢、加快發展提供了重大戰略機遇。在貴州省重點實施工業強省戰略和城鎮化帶動戰略中，一大批公路、工業園區及其他工程項目相繼開工建設。然而，在項目建設過程中，部分建設項目施工期管理不規范、不嚴格，沒有嚴格按照環評要求落實相關生態保護及污染防治措施，亂砍亂挖、破壞植被、占用河道、開挖土方就近傾倒至河床、河岸現象時有發生，嚴重破壞了赤水河生態環境和引洪能力，直接威脅了赤水河流域的生物多樣性。例如茅臺、習酒、郎酒等企業在技改擴建項目中沿河修建道路、廠房，占用了赤水河河道。

同時，貴州省正在大力推進赤水河航運工程建設，貴州省交通運輸廳編制了《貴州省水運發展規劃(2012～2030)》，其環境影響評價報告書正報貴州省環保廳審查，其中涉及的赤水河航道建設工程包括疏浚、炸礁、筑壩等措施，并規劃了眾多港口，這一工程如實施必將對赤水河的生態環境造成極大影響。

1.4產業發展粗放及白酒行業過度發展導致環境污染問題不斷加劇

從赤水河流域15個縣(區、市)的產業結構來看，采礦業和原材料工業比重大，二元經濟結構明顯，產業間關聯度小。以煤電為主導的重化工產業結構單一，產業鏈過短；以白酒為主導的輕工業面臨眾多知名品牌的資源爭奪和市場競爭；服務業發展總體薄弱，不適應工業化、城鎮化加快發展的需要；傳統農業所占比重較大，特色現代農業發展緩慢。經濟總量小、發展速度慢、發展方式粗放、工業化水平低是赤水河流域產業發展中面臨的主要矛盾。

近年來，隨著區域經濟的發展，大批與當地資源有關的工業陸續建設和投產，采煤、造紙、釀酒、水泥、制磚等各類工礦企業大量發展。其中一些企業由于粗放型開發利用，廢水、廢渣、礦山棄土等未經處理排入河中，直接污染了赤水河。另外，隨著釀酒、煤化工、造紙業的發展，對水資源的利用量加大，過度取水導致赤水河水量急劇減少。由于工業與城鎮區的排污影響，區域空氣與水環境受到不同程度污染，茅臺鎮貴州茅臺酒原產地域的氣候、土壤、微生物群落等生態系統也因此面臨著巨大挑戰。

同時，赤水河流域屬于傳統的白酒行業聚集地，雖然白酒生產屬限制類產業，但貴州省根據《國務院關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》(國發〔2012〕2號)精神，規劃了一批白酒工業園區，僅仁懷市境內就有近2000家釀酒企業，茅臺鎮聚集了大量釀酒企業并仍在不斷增加。四川省瀘州市古藺縣水口鎮，民間資本發展白酒產業的積極性很高，目前建成和在建的大小釀酒企業達160余家。由于產業政策限制，赤水河流域的白酒企業(特別是小微型企業)大多沒有履行建設項目環境管理手續，污染治理水平不高，部分作坊式企業無污染治理設施。白酒生產企業違法排污已成為影響赤水河水體質量的重要原因之一。

按照貴州省白酒產業發展規劃，到2020年，白酒產量要達到135萬千升，從赤水河年取水量將在2015年基礎上新增3000萬噸，生產廢水相應將增加2400萬噸。即使企業全部做到達標排放，也將使赤水河水體中化學需氧量、氨氮含量在現有基礎上分別提高72個百分點和79個百分點。

1.5社會貧困與鄉鎮環保基礎設施落后導致生態環境持續惡化

赤水河流域是我國西南部生態型貧困區域，人口、資源、環境三者之間矛盾突出。一方面，流域內喀斯特石漠化及水土流失嚴重，傳統農業生產面臨無土可耕的困難局面，盡快發展經濟、脫貧致富是當地人民群眾的迫切需求。另一方面，赤水河流域鄉鎮環保基礎設施建設嚴重滯后，流域涉及的130個鄉鎮中，目前只有古藺縣二郎鎮和仁懷市茅臺鎮建有污水處理廠；沿岸僅部分鄉鎮設置了簡單的垃圾收集及中轉設施，河流兩岸垃圾沿河傾倒現象嚴重。鄉鎮生活污水及生活垃圾的無序排放已經嚴重影響了赤水河流域的生態環境。同時，赤水河上游生態欠賬較多，歷史遺留問題嚴重，其中昭通市鎮雄縣以及畢節市土法煉硫歷史遺留廢渣堆存的環境隱患較為突出，僅靠當地經濟條件實施生態修復工作非常困難。

貧困問題與生態環境問題交織在一起，單純依賴貧困地區自身的力量很難走出困境，必須在綜合考慮貧困與生態環境保護關系的基礎上，兼顧流域內各區域的利益，統籌解決貧困與環境保護問題。

2以改革和制度創新推動赤水河流域生態文明建設

2.1開展《赤水河流域綜合性保護與發展規劃》編制工作

由國家組織開展赤水河流域綜合性保護與發展規劃的編制工作，統一赤水河流域各地思想，明確流域生態建設和環境保護的目標及責任，合理規劃流域上下游的產業發展，科學界定發展區域和發展總量，進一步明確赤水河在長江上游生態安全中的功能作用，用規劃指導全流域的經濟發展與環境保護工作。

2.2建立赤水河流域環境保護協調委員會及相關工作機制

流域上下游各地政府應加強溝通、擱置爭議、協調合作，建立由四川、貴州、云南3省共同組織，相關部門協同參與的赤水河流域環境保護協調委員會，統籌協調流域上下游、左右岸、干支流之間發展與保護的關系。建立全流域的環境管理制度以及政府間、部門間的協調溝通機制，統籌實施兼顧各方權益的環保措施和解決方案，并定期組織開展赤水河流域的生態環境保護聯合執法檢查。

2.3規范白酒行業發展

建議結合赤水河流域白酒行業發展現狀，統籌考慮流域各方實際，對赤水河流域白酒行業無序、過度發展問題進行規范，以環境的承載為底線，對白酒產能進行總量控制，防止白酒行業密集發展導致環境污染。

2.4加大資金支持力度

建議將赤水河流域部分重點縣(區)納入農村環境連片整治示范區域，將部分重點污染防治項目納入水污染防治規劃，在環保基礎設施建設、污染治理、農村環境整治等方面給予項目和資金支持；加大對流域落后地區環境監管能力建設的支持力度，對貧困地區降低或減免地方配套資金要求。

2.5建立生態補償機制

建議在赤水河全流域開展流域生態補償機制試點工作，鼓勵、支持和幫助赤水河流域各地積極開展污染防治和生態環境保護工作。通過調整相關方利益分配關系，補償生態環境保護者的經濟利益損失，加大生態環境保護投入力度，充分調動赤水河流域各級政府、企業和居民保護生態環境的積極性，在改善全流域生態環境質量的同時，逐步解決赤水河沿岸群眾依然貧困的問題，促進赤水河流域生態環境保護和經濟社會協調、可持續發展。

3研究小結

赤水河流域經濟總體貧困、人地矛盾突出，近年來隨著礦產資源開發、白酒產業擴大和城鎮化推進，流域內經濟開發與生態環境保護矛盾日益突顯。同時流域整體性和跨行政區域環境管理矛盾日益突出，制約了當地社會經濟可持續發展。為此，貴州省高度重視生態文明制度建設，以赤水河流域生態文明制度改革為試點，以改革和制度創新推動赤水河流域生態文明建設，以期形成可復制推廣模式。研究指出：首先要開展《赤水河流域綜合性保護與發展規劃》編制工作；其次要建立赤水河流域環境保護協調委員會及相關工作機制；第三，規范白酒行業發展；第四，加大資金支持力度；第五，建立生態補償機制。

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Basin Ecological Protection Practice in Guizhou Province

ZHANG Yalan

(Party School of the Zunyi Committee of CPC，Guizhou Zunyi 563002)

Abstract：Since the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC，Guizhou province attaches great importance to the construction of ecological civilization system，reform the Chishui river basin ecological civilization system as the pilot，promote watershed protection，have systems and mechanisms breakthrough of the ecological protection in the exploration and practice in order to form promotion copy model.

Keywords：basin ecological protection；Chishuihe；planning and coordination

作者簡介：張亞蘭，副教授，主要研究方向為經濟管理、生態建設

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)03-0204-03

引用文獻格式：張亞蘭.流域生態保護之貴州實踐[J].環境與可持續發展，2016，41(3)：204-206.