基層領導干部“濫政”與“懶政”之死循環怪圈及破解思路探究

文 豐 安

(重慶社會科學院 公共政策研究部，重慶 400020)

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基層領導干部“濫政”與“懶政”之死循環怪圈及破解思路探究

文 豐 安

(重慶社會科學院 公共政策研究部，重慶 400020)

摘要：基層領導干部“濫政”與“懶政”兩種極端現象的出現，既有內在本質的聯系，也存在付出與收入不對等、上升渠道不暢、精神懈怠和“規避困難”心態盛行等具體原因。當前在基層領導干部“濫政”與“懶政”死循環治理上存在法制體系不健全、有效激勵手段不完善、干部自身認識定位不清、思想建設不足等牽絆。為此，需加強基層黨員干部的黨性修養，培養其為人民服務的意識，完善治理基層領導干部“懶政”“濫政”的制度以及針對基層領導干部的科學激勵措施。

關鍵詞：基層領導干部；濫政；懶政；死循環；權力行使；破解思路

“濫政”一般指濫用職權行為，具體區分為兩大類：一類是以權謀私的貪腐行為，另一類是不直接涉及行使權力主體個人利益的“亂作為”。“懶政”一般指“懶”用職權的行為，表現為如“混日子的和尚撞鐘”，也像“籠中鳥”一樣無所作為、不思進取。“濫政”“懶政”是基層領導干部用權的兩種錯誤表現，對權力的正常運轉極為有害，黨的十八大以來，在中央強有力的反腐高壓下，權力治理取得了累累碩果，“濫政”現象有了很大改觀，但為官不為的“懶政”現象卻又不斷滋長，這也是當前社會問題頻發的原因之一。

一、基層領導干部“濫政”與“懶政”的內在機理及原因

(一)基層領導干部“濫政”“懶政”內在機理及本質

“濫政”與“懶政”兩個極端現象的存在，其原因是多維的，“濫政”源于對權力的過度放任，掌權者對職權毫無顧忌地濫用，強化治理以后，對權力過于苛責又會使一些基層干部有少干事的逃避心理，這也是“濫政”與“懶政”之間的內在機理。

基層領導干部“懶政”“濫政”的本質與其內在機理類似，其外在表現為濫用權力或逃避責任，缺乏對權力的敬畏意識，在其位而不認真地謀其政。對工作業績監督的缺乏以及部分基層領導干部對行使權力的錯誤解讀、服務意識缺失是造成這兩種現象的重要因素，主要表現為：一是理想信念動搖。基層領導干部應有堅定的理想信念，這既是責任也是動力，個別基層領導干部在理想信念上不堅定導致其人生觀、世界觀和價值觀扭曲，進而導致錯誤的行為方式，危害國家和人民的利益。二是為人民服務意識淡薄。忽視“權為民所用，利為民所謀，情為民所系”的原則，以權謀私、權錢交易、居功自傲、脫離群眾，在損害人民群眾利益的同時謀取私利，亂作為、不作為現象嚴重。三是因循守舊，不作為。當前，部分基層領導干部面對改革，不敢打破思想和體制機制束縛，懼怕創新、因循守舊及安于現狀是他們的突出特征和表現。四是能力差、素質低，難以作為。專業知識和能力水平是作為的基礎，不少基層領導干部素質差、能力低，缺乏通過學習和實踐鍛煉提高素質能力的主觀意愿，在面對日益復雜的工作和任務時往往束手無策、無所作為。

(二)基層領導干部“濫政”“懶政”的具體原因

1.基層領導干部收入少付出多，導致其工作怠慢

近年來，我國經濟不斷發展、增速較快，但是基層干部工資待遇的提升水平較慢，跟不上經濟發展水平，基層領導干部的各種獎勵措施也不完善，導致基層領導干部生活水平下降、生活質量不高。少部分基層領導干部鋌而走險，運用手中的權利謀取灰色收入，但在目前的反腐高壓下，部分基層領導干部的“隱性福利”大幅縮水，一些人頗感不適。在高壓反腐展開之前，部分基層領導干部灰色收入遠高于其工資待遇，工作的動機不在于依靠工資生活，而是以權謀私、牟取暴利；在高壓反腐展開之后，其灰色收入驟然降低，部分基層領導干部就對工作失去動力和積極性，在思想上難以接受，“懶政”現象出現。

2.基層領導干部升遷渠道不正，人脈“潛規則”盛行

干部升遷渠道不正主要表現為基層領導干部晉升渠道不是依靠自身政績考評，而是歪曲為人脈關系和錢財，這種官場晉升不正之風嚴重污染了官場生態環境，基于這種官場氛圍，于是“混”變成了最高“境界”，做官不是為了謀求最廣大人民群眾的根本利益，而是為了“磨洋工”“混日子”，安于“碌碌無為”，部分基層領導干部對于依靠自身努力工作升遷失去信心，對職場厭倦或者失望，產生“懶政”。

3.基層領導干部“規避困難”心態盛行

第一，由于反腐力度加大，原有的官商關系破裂，新型關系尚未建立，部分基層領導干部心態復雜，于是不干事或少干事的“懶政”之風盛行。第二，部分基層領導干部受教育水平不高，專業知識匱乏，對于未來發展藍圖不能作出明確的定論，不能指明發展方向與前景。突出表現在社會發展的轉型期，部分基層領導干部不敢輕易創新，生怕出錯擔風險，遇到難題就退而求其次，想方設法規避困難。第三，部分基層領導干部缺乏改革思維。不少基層領導干部怕改革或者不會改革，缺乏改革方面的知識，只憑以往經驗辦事，缺乏科學理論和思維，認為以往的做法既然正確，就不用改變，一直沿用，一旦遭遇挫折即產生畏難情緒。

4.部分基層領導干部精神懈怠

部分基層領導干部進取思想目標淡化、創新意識退化，探究其思想因素，主要是精神懈怠，其對自身的宗教信仰、思想、目標和創新等意識的不明確或退化，這些因素也導致了“濫政”“懶政”。

二、治理基層“濫政”與“懶政”死循環存在的問題

當前，由于治理“濫政”“懶政”的法制體系尚不健全，對基層領導干部的激勵手段缺乏，部分基層領導干部“公仆”意識不足，加之基層思想建設不足、政治生態惡化，基層“濫政”“懶政”的治理在一定程度上步入死循環。

(一)治理基層“濫政”與“懶政”的法制體系尚不健全

法治不健全、權責不對應的現實致使行無定則、違規施政成為權力運行的常態，由此產生了兩個消極后果：一方面，掌權多年的基層領導干部即使沒有貪腐問題，也不同程度地存在“亂作為”或“不作為”問題，隨時可能被追究責任；另一方面，在“治懶”和問責方面，難以做到依法進行、規范有據。在無所適從的迷茫中，一些領導干部只好選擇少惹是非、回避矛盾的慵懶之道。依法作為，應該是現代社會對基層領導干部的起碼要求，但在現實條件下，卻顯得“理想化”。

我國上級與下級之間、黨政之間、部門之間的職責和權力邊界不清晰，改革不配套、不到位，政策與法律相左、不同政策之間存在差異和沖突、原則要求與具體政策不協調等問題得不到很好的解決。基層領導干部不得不在法律政策的邊緣上“走鋼絲”“搞變通”，甚至不得不“闖紅燈”“越紅線”。

(二)對基層領導干部科學有效的激勵手段尚需進一步完善

在科學有效的激勵機制尚未建立起來的背景下，部分基層領導干部把“少干事”“不攤事”作為從政要旨。目前，黨和國家對領導干部的激勵手段主要有：①思想教育，②政績考核，③表彰獎勵，④擇優提拔。從表面上看，這4項激勵手段已經比較全面了，但思想教育調門偏高、過于頻繁，已經形成了嚴重的“口號麻木癥”，不但正面激勵作用微乎其微，而且助長了“假大空套”之類的不良風氣。政績考核具有一定的激勵功能，但受評分制的限制，難以克服由“幾項可直接簡單測度的經濟指標定乾坤”的弊端，也難以避免做表面文章，甚至弄虛作假的問題。另外，政績考核向基層自治組織延伸、考核內容泛化等傾向強化了向上集權、向下施壓的領導體制，助長了形式主義和官僚主義，從而消減了有限的積極作用。表彰獎勵多以精神激勵為主，但作為輔助措施，其作用日漸式微。擇優提拔，對于基層領導干部來說，具有較強的吸引力，近年來與政績考核制度配套使用，發揮了一定的積極作用，但受不太健康的發展觀和政治生態制約，一些唯上級馬首是瞻、熱衷搞政績工程或善于搞關系運營的干部，被當做優秀干部提拔，形成了不良的用人導向。“小人得勢”情況增多，也使一些相對低調務實的基層領導干部心灰意冷，趨向消極慵懶。需要建立一套完備的考評激勵機制，“要讓士兵有成為將軍”的可能，從而杜絕在同一崗位、同一職務上一干就是十幾年，甚至幾十年，從“青春期”干到“更年期”而得不到晉升的不良現象，避免在思想上產生惰性，在工作上產生慣性，給部門工作的順利開展與政府部門形象的有效塑造帶來不利影響。

(三)基層領導干部對自身“人民公仆”的認識不足

第一，部分基層領導干部分不清 “我是誰、依靠誰、為了誰”的基本宗旨，將個人得失凌駕于國家和人民利益之上，一味追求吃喝享樂，全然不顧自身職責所在。第二，部分基層領導干部則是在仕途有所小成之后，一反之前的人民公仆形象，放松對自己的約束，將工作視為謀取私利的工具。第三，部分基層領導干部看不到晉升前景，開始自暴自棄，整天無所事事、拉幫結派、胡作非為。第四，不犯錯的錯誤心理誤導。一些基層領導干部認為不犯錯就是王道，對待工作分主次，認為經濟建設是硬指標，抓慵懶治理則無法評估，有意消極怠工，導致工作被動，“甚至在有的地方呈現出滋長蔓延之勢”[1]。

(四)基層領導干部思想建設不足，政治生態惡化

基層領導干部必須要努力轉變自己的思想觀念，大力提升自身的執政水平以及能力，對黨和人民賦予的權力要正視和敬畏，心態要端正，不放縱也不畏首畏尾，大膽工作。要勤政更要善政，踏實地為廣大人民群眾干好事、做實事、辦正事，努力提高工作效率。行為上的偏軌，背后必然是認識上的偏差，隨著高壓反腐態勢的形成，一些官員想腐不敢、欲腐不能，便滋生了一種“官不聊生”的錯誤認識，為避免“出事”，把責任擔當擱一邊，不碰矛盾、不接挑戰。有的人覺得這是作風問題、個人修養問題，只要不貪不腐、不違法亂紀，少做點事、少干點活沒什么，如果這種錯誤認識泛濫開來，將敗壞官場風氣，污染政治生態[2]。還有部分基層領導干部大肆濫用權力，并進行權力的尋租，面對改革，其既得利益受損，打破了利益的固化，讓一些基層領導干部的切身利益受到了觸動，權力尋租的空間受到了壓縮甚至沒有一點空間。權錢交換等的可能性變少了，個別人不想輕易交權，寧愿無為也不愿干事，“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，再好的政策如不認真執行或執行不力、執行不到位也是沒有任何意義的，“濫政”“懶政”都是良法善治的“天敵”，這對全面深化改革的進程會造成影響，也會使黨和人民政府的公信力大為降低，妨礙了發展，甚至于誤國和殃民，由此庸官“懶政”以及“濫政”都是危害性極大的[3]。

三、打破基層領導干部“濫政”與“懶政”死循環的對策探究

(一)加強基層領導干部的黨性修養，培養為人民服務的意識

基層領導干部應堅定共產主義理想信念，始終堅持為最廣大人民的根本利益而奮斗，要實現共產主義的理想，就必須要加強對黨員干部的教育和灌輸。特別是加強黨校對于黨員干部的輻射作用，黨校作為干部教育培訓的主渠道、主陣地，必須毫不動搖地把馬克思主義理論教育和黨性教育、宗旨教育放在黨員干部教育的首要位置，堅決防止、杜絕一切不對黨員干部進行理論教育的借口。

1.強化基層黨員干部的黨性修養

各級黨校、行政學校、社會主義學院等應每年對基層黨員干部進行培訓，培訓時間也要根據實際情況確定，但不能少于最低期限，要強制性地規定基層黨員干部必須全員參加，不可無故缺席，如有特殊情況不能參加學習的也要找時間進行補修。培訓內容應為馬克思主義經典著作、當前時政、黨性、職業道德修養等，要進行培訓結業考試，以保證培訓效果。考試成績與年度考核掛鉤，著重培養黨員干部的為人民服務意識，讓廉潔、有能力、有奉獻精神的黨員干部真正做到為人民服務。

2.加強基層領導干部服務意識

積極引導鼓勵基層領導干部特別是黨員干部樹立堅定的信念，加強責任擔當，真正做到“利為民所謀” “把工作放在心上、把心放在工作上”。加強基層領導干部的思想工作，上級領導干部應多講、多提、多談，堅持“深入談”的方法，與廣大基層領導干部進行思想溝通和交流。通過“一對一”談心方式，認真聽取基層領導干部的看法和想法，“只有將心比心，才能贏得人心”[4]，才能從根本上解決基層干部的思想疑惑，切實樹立為人民服務的思想意識。堅持“帶頭干”，努力發揮“再苦不叫苦、再累不怕累、再煩不嫌煩、再難不畏難”的領導干部精神，努力為人民群眾服務，滿足人民群眾的需求。

(二)完善治理基層領導干部“懶政”“濫政”的制度建設

1.制定治理“懶政”“怠政”的法律法規

廣泛征集民意，讓人民群眾參與到治理“懶政”“濫政”的過程中來，出臺《領導干部“懶政濫政”考核實施辦法》《基層公務員“懶政濫政”實施細則》等相關的法律法規，界定“懶政濫政”的范圍，針對具體行為制定懲處措施，充分考慮其實踐性，并規定執法部門依法辦事，嚴加懲處。

首先，要延長基層領導干部試用期，大力加強對領導干部多方面的考察，切實做到從多方面和全方位考察，其中通過了考察、表現優秀并且能夠贏得群眾口碑的，才能留用[5]。其次，實行聘任制度。打破以往領導干部終身制原則，采取聘用制度，與領導干部簽署聘用合同，在聘用期滿后，依據實際的工作情況和表現，決定是否繼續聘用。對于不能為群眾做實事并且政績考核不合格的干部，根據相關聘用制度予以清退，對清退的領導干部進行通報、公示，在其檔案上給予記錄，以達到警示作用。加強干部考核標準、嚴格選拔制度，本著 “能者上、庸者下”的原則，充分調動、激勵干部干事創業的熱情和積極性，充分發揮其知識才能，讓樂于干事、勇于擔責的干部能夠施展抱負、有所貢獻。

2.實行責任清單制度和督促檢查制度

要按照每一個崗位具體要求，有針對性地制定出相應的任務清單并且責任到人，要在規定完成的時間之內，定期進行檢查，根據完成情況予以通報、公式，列出《××年××任務完成進度清單》并進行歸檔管理，既作為年終考核的依據，又作為以后調整干部的依據。

(三)不斷完善基層領導干部的科學激勵措施

要徹底治理“濫政”“懶政”，營造積極良好的干事創業氛圍，關鍵在于激發基層領導干部積極向上的精神狀態，完善基層領導干部的激勵約束機制。建立健全激勵約束機制，關鍵在于嚴抓基層領導干部選拔，當前時期，要完善干部選用制度，確立正確有效可實施的機制，選拔任用那些政治堅定、有真才實學、實績突出、群眾公認的干部，努力做到讓能干事者有機會、干成事者有舞臺。

1.加大基層領導干部薪酬制度改革

首先，推行基層領導干部職務、職級分離制度。深入不同階層開展調研活動，了解各個層級干部的意見及建議，出臺科學的政績考評準則，依據考評準則，公平公正地確定基層領導干部薪酬標準，暢通晉升通道，樹立憑實績考核晉升的良好用人導向，確保基層普通公務人員扎根基層也能獲得較高的薪酬收入，打破以往“官高一級嚇死人”的局面。營造良好的晉升渠道和晉升空間，就是要實現領導和普通公務人員兩個系列基本持平，讓基層普通公務人員看到明朗的前景，才能從根本上刺激公務人員認真對待本職工作，切實做到為人民服務。其次，出臺貧困、偏遠地區基層公務人員薪酬特殊辦法。基層公務人員的工資待遇應向偏遠、貧困地區傾斜，給予投身貧困、偏遠地區的基層公務人員特殊的照顧，激勵扎根偏遠、貧困地區的基層公務人員作出成績，鼓勵更多的領導干部投身基層。最后，適度提高基層領導干部的工資待遇。基層公務人員的工資薪酬增長速度應與同期經濟發展水平相適應，確保基層領導干部工資待遇至少處于中等水平，保障他們的基本生活水平，才能調動他們工作的積極性。

2.明確權力清單、責任清單，進一步完善干部考核制度

規章制度是硬性的約束標準，要想真正確立治理“濫政”“懶政”的長效機制，就必須從基層領導干部的選拔、考評以及問責等多個方面著手，制定相關制度并且能夠積極落實到位，這是形成務實、勤政、高效、清廉制度的保障。如果沒有問責，則工作就沒有壓力；如果考核流于形式，則工作就沒有了活力，這樣就會形成干與不干、干得好與干得差都是一個樣，那么想干、能干、會干和干成的好環境就營造不出來，所以明確權力清單、責任清單，進一步完善干部考核制度是發展之必須。

3.提高基層領導干部的工作水平和實際能力，拓寬晉升通道

加快干部選任制度改革步伐，從用人導向上促進廉政勤政。在堅持黨管干部原則的前提下，解決權力過于集中于黨委及其組織部門，特別是過于集中于少數人的弊端。應積極探索建立科學可行、真實有效的競爭性選拔制度，實行干部分類管理，把選舉制和任命制的干部區別開來。改革政績考核制度，降低考核工作頻率，提高考核工作質量，對于有真才實學、真正有所作為的基層領導干部要給予表彰獎勵；對于銳意進取、敢于創新的基層領導干部，要為其撐腰鼓勁；對于品德優秀、業績突出的基層領導干部，要及時提拔使用。

(1)建立學習型黨組織。建設學習型政黨，強化基層黨員干部學習理念，組織培訓學習專業知識、最新成果，使基層黨員干部學習成為新常態，樹立學習理念，及時更新基層黨員干部自身相關知識，改進工作方法。針對工作中遇到的重點、難點，進行調研、研討，在實際問題中提高基層黨員干部的實際解決問題的能力，彌補自身知識和能力的不足。

(2)破除官場潛規則，拓展晉升渠道。①推行一把手異地任職制度。

防止拉幫結派，產生地區勢力，損害人民利益，這種任職制度的實行，對于破除官場潛規則，具有不可忽視的作用。②構建新型政商關系。對于一些重大的投資引進項目，為避免權錢交易等腐敗現象出現，可委托第三方監管機構進行監管，為政府節約時間成本的同時，避免不必要的麻煩。③鼓勵干部創新。對于有創新意識的領導干部要給予鼓勵支持，允許錯誤的發生，但不能是原則性錯誤。對做出重大業績成果的，要給予獎勵或提拔，惟有賞罰分明、嚴格責任，切實做到落實長效發展機制才是治理庸官懶政的有效方法。

參考文獻

[1]梁妍慧.“精神懈怠”危害嚴重，在局地呈蔓延之勢[EB/OL].[2015-05-11].http://www.chinanews.com/gn/2011/07-18/3188748.shtml.

[2]秦強.以“三嚴三實”治庸官懶政[EB/OL].[2015-01-20].http://opinion.people.com.cn/n/2015/0506/c1003-26953788.html.

[3]周湘智.庸官懶政泛濫機理探查[J].領導科學,2011(28):4-6.

[4]虞愛華.健全機制治懶政[N].中國紀檢監察報,2015-03-13(2).

[5]歐小蓉.基層公務員“懶政怠政”的治理路徑[J].領導科學,2015(22):44-45.

[責任編輯周莉]

收稿日期：2016-04-06

基金項目：國家社會科學基金項目(編號：15BDJ023).

作者簡介：文豐安，重慶社會科學院教授，重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員，主要從事馬克思主義中國化研究.

中圖分類號：D262.3

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)04-0378-04