機理探析與理性調適：公共治理理論及其對我國治理實踐的啟示

王余生　陳　越

(1.武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學 教育科學研究院，湖北 武漢 430072)

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機理探析與理性調適：公共治理理論及其對我國治理實踐的啟示

王余生1陳越2

(1.武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072；2.武漢大學 教育科學研究院，湖北 武漢 430072)

摘要：公共治理理論是現代公共行政理論的里程碑，是克服“公地悲劇”和“囚徒困境”的有益嘗試，被認為是新時代條件下對治理機制的“重新發現”。通過文獻歸納和邏輯梳理可以發現，治理危機的頻現、治理環境的復雜和市民社會的成熟是公共治理理論產生的主要動因；通過公共參與突顯治理價值、通過協商合作建立治理結構、通過制度規則鞏固治理體系是其內在邏輯；構建主體參與機制、制度網絡機制、協調合作機制和責任追溯機制是實現公共治理之道。就我國治理實踐而言，需要揚棄治理文化、培育公民社會和確定治理指標，結合具體語境和實踐環境進行創新調適，避免多方劣勢疊加效應和治理執行阻滯。

關鍵詞：公共治理；公共治理理論；機理探析；治理機制

從公共行政學誕生以來，價值鐘擺一直搖擺不定，傳統公共行政理論對效率極端鐘愛而導致人性的桎梏，新公共管理理論對工商管理技術的借用而釀成管理碎片化，新公共服務理論對現實的理想關照讓崇尚公平優先的價值理念回歸本位而快速勃興，出現了公共行政學史上真正意義的價值轉換，讓傳統公共行政向現代公共行政進行轉型，由此產生了新的理論范式[1]。自20世紀70年代后，隨著市民社會的成熟、公民意識的覺醒和信息技術的發展，開始興起了“治理”的熱潮[2]。為了回應社會對治理的現實訴求和基本愿望，公共治理理論應運而生，一些研究機構從實證出發開始學理探討，進行治理研究[3]，甚至有學者認為公共治理理論已成為公共行政的化身[4]。但是，要實現公共治理的預期目標，必須要有相應的制度安排、主體參與和利益協調，否則，亞當·斯密的“無形之手”和霍布斯的“利維坦”都無法遏制集體行動中的機會主義，將導致“公地悲劇”(Tragety of the commons)和“囚徒困境”(Prisoners Dilemma)，因為“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關心著自己的所有而忽視公共的事物”[5]。因此，需要尋求國家和市場之外的第三只手來提供公共產品和服務，來揭示公共事務和公共治理的內在邏輯[6]，公共治理理論被認為是在新時代條件下對治理機制的“重新發現”[7]。

公共治理是個歷史概念，但凡歷史上出現的所有統治行為和活動都可以歸結為治理[8]。就國際層面而言，相關學者分別從治理機制、治理結構和治理行為等方面進行了探究：在治理機制方面，詹姆斯·N·羅西瑙認為公共治理其實就是一種管理機制，由多個行動主體共同參與，制定參與者的行動規則和制度，弱化政府的主導角色，退化國家的強制力量[9]；在治理結構方面，R·羅茨從政府多元共治、市場參與、公司治理、善治和自組織網絡的內涵分析出發，通過分析比較，在組織結構上認為公共治理應該傾向于自組織網絡，認同自治管理[10]；在治理行為方面，鮑勃·杰索普則認為治理是一個反復博弈的過程，各個行動主體“通過談判、妥協、反思加以調整”[7]。整合公共治理的各種論述和觀點，格里·斯托克作了全面的論述[11]，系統總結了公共治理的政策、責任、權力、網絡和控制的創新性，產生了來源于政府但又高于政府的運行機制和行動策略，可謂是開辟了新的治理“處女地”。就國內層面而言，相關學者分別從治理價值、治理行為、治理機制、治理結構和治理制度方面進行了研究：第一，強調治理價值。公共治理更多地關注公共利益的保護和“在有限的財政資源下以靈活的手段回應社會的公共需求”[12]，良好的治理其實就是對社會秩序的維持和平衡，通過政府之間的有效合作和制度安排，最終達到“善治”；第二，重視治理行為。從廣泛上來講，公共治理主要有三個層面的定義，即制度層面、過程層面和能力層面[13]，但也因各國具體情況而有所差異，而治理行為主要是指為了“對政策結果造成影響而進行的行為方式總和”[14]，是公共治理的核心要素；第三，創新治理機制。治理的成敗關鍵是具體方式和操作方法的運用，政府或是參與管理者“合理運用權力，調制管理手段，以達到治理的目的”[15]，同時，信息運用和可追溯機制至關重要[16]，要引導公民參與治理，設置公共政策的相關議程，形成政策的模式[17]；第四，更新治理結構。治理的精要在于實現各個參與主體的聯合和依存，為了實現公共價值而協作行為[18]，其中，第三部門是公共治理理論研究重點[19]，是公共治理重要參與主體之一；第五，設置治理制度。政策網絡是公共治理的重要途徑[20]，在具體治理制度設計上，重視發揮專家咨詢參謀作用[21]，實現制度的全覆蓋。

基于這一背景，筆者認為公共治理理論是破解當前治理困境、實現社會共治的有益嘗試，是建構政府、市場和社會良性互動關系的基本參照，從學理角度上對公共治理理論的產生動因、內在邏輯、治理機制進行深度探析，從中折射出某些公共治理的思想火花，可以為當代中國進行的治理體系和治理能力現代化建設提供某些理論借鑒和思想啟示。

一、公共治理理論的產生動因

(一)治理危機的頻現

面對行政事務的復雜化和公民訴求的多元化，傳統行政事務的處理模式顯得力不從心，其處理的方式和手段主要有兩種形式，一種是基于亞當·斯密開創的自由市場主義，主張限制政府功能，減少政府干預，通過市場機制進行充分競爭，但凡市場能調節的，政府不應該干預，運用市場這只“無形之手”發揮作用，強調政府退出市場管轄，構建自由的市場區域。另一種是基于霍布斯開創的全能政府主義，主張實行政府專制來獲得安全和自由，利用政府無所不能的職能，通過專業化、集權化和強制力的管理手段，運用政府這只“有形之手”進行社會管理，強調政府對社會的極度管控，構建極權的理想王國。但是，事與愿違，由于政府、市場都存在自身難以克服的價值沖突和內在缺陷，在公共服務供給中，先后出現了“政府失靈”和“市場失靈”，政府和市場都無法單獨實現資源的有效配置，從而達到“帕累托最優”[22]。鑒于此，政府和市場的效能危機客觀上給公共治理理論的出現提供了歷史契機。誠如詹姆斯·N·羅西瑙所言，治理與統治相比較，其“機制更能滿足各自的需要并實現各自的愿望”[23]。

(二)治理環境的復雜

隨著人類社會從工業社會向后工業社會和信息化社會邁進，許多新技術、新信息極大地促進了生產力水平和國際化能力的提升，激勵著不同文明之間的對話和合作，也催生了國際組織和社會組織的治理愿望。同時，社會資源流動的加劇和管理主體的多元化，使整個社會的復雜性和風險性急劇增加，“我們生活于一個復雜性確確實實是無限的領域”[24]，這體現在以下兩個方面。其一，社會公民的多元復雜訴求增加。公民從以前的生存性服務需求向發展性服務需求轉變，由住房、醫療、健康等保障性物品向價值、精神、文化等內涵性物品轉變，各階層、各領域、各行業之間對公共服務的需求差別明顯，政府在面臨公共需求時，多樣化和復雜性成為一個新常態。其二，治理對象的復雜性增加。信息技術的發展和市場競爭的提速，促進了世界范圍內各個生產要素的流動，但也造成了環境惡化、貧富分化、污染嚴重、糧食短缺等大量消極后果，人類面臨的生存環境不容樂觀，給政府治理和公共政策的制定增加了許多復雜的不確定性的因素，治理的可預期性降低，治理的綜合成本提升，傳統公共行政和新公共管理運動對此無能為力，現實呼喚新的治理理念和結構形式，正是在這一現實背景下，如何應對社會環境的復雜性實現良好治理，引起了公共行政理論者和實踐者的關注[25]。

(三)市民社會的成熟

在自由傳統的公共行政語境里，市民社會被認為是政府權力消減的主要因素，與國家權力形成零和博弈，政府對市民社會的發展采取壓制態度。隨著經濟社會的變化，市民自治組織的參與有效克服了政府和市民各自的局限性，建立了相互協商的溝通網絡，形成了多元而統一的社會管理體系，逐漸改變了過去“強政府、弱社會”的格局。另外，市民社會來源于市場經濟發展基礎之上但又獨立于政府的一切私人和民間領域，在市場經濟比較完善的社會，公民自治意識強烈，公民自治能力突出，市民組織比較發達，社會運行處于良好的耦合度。對政府管理而言，逐漸成熟的市民社會在一定程度上可以制約政府的不當干預和機構膨脹，抑制行政對社會權力的濫用，維持社會的穩定。從現實條件來看，資本主義從自由走向壟斷后，經濟條件優越，市民社會成熟，為有效治理打下了良好的社會基礎，提供了參與主體、合作空間、配合條件和評價力量，為公共治理提供了社會基礎和主體條件，正如托馬斯·卡羅瑟斯所說,“良好的非政府工作,實際上往往會加強而不是削弱國家的能力”[26]。

二、公共治理理論的內在邏輯

公共治理理論的內在邏輯涵蓋四個層面：理念層、結構層、機制層和工具層(見圖1)，各個層面互相支撐、互相制約，分別從不同側面影響著治理的成敗和效果。

(一)通過公共參與突顯治理價值

在傳統的公共行政學理論中，“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”[27]，政府是“全體公民權利的委托行使者”[28]。對于公共治理理論來說，政府是國家意志和國家執行的有機統一，體現政府和公民的高度融合。審視公共治理理論誕生的社會環境可以發現，政府行政權力的擴張、行政職能的強化、政府規模的膨脹儼然無所不能，而形成明顯對比的是公共利益的衰減和式微，公共行政在管理主義和實證主義的侵襲下，摻雜著部門本位主義、個人主義、地方短期利益的因素致使公共利益受損。但是，公共治理理論承載著新的使命，首先，在參與主體上實現了新的突破，在各級政府組織、非政府組織、社會志愿團體、公民自治組織之間實現合作共治，破除了政府唯一主體的超然地位，實現了多元化主體參與，在保證公共利益、提升治理效率、建立合作關系方面更加開放和靈活，對公民訴求的回應更加直接，治理行為更加具有代表性和合法性，建立了“一種適應性和靈活性的回應機制”[29]，可以更好實現責任、任務、績效之間的合理分配和動態平衡，也體現了公共治理理念的民主價值。其次，公共參與所體現的就是促進公共利益，各種組織通過有效的運轉機制和制度設置進行互相融合，共同協調行動，建立網絡組織，體現了公共治理的包容性和彈性，否則，公共治理就演變成為狹隘性和私利性。再次，政府的作用更多體現為“元治理”角色，在整個治理主體中，起到協調和統籌作用，做好“掌舵”工作，保證公共產品和服務的質量和效益，“讓人民滿意，維持人民的信任”[30]。

圖1　公共治理變革的邏輯圖

(二)通過協商合作建立治理結構

在公共治理理論中，治理的有效性取決于各個參與主體之間的行動力度和協調效度，在公共利益的導向下，各個參與主體履行各自職責，建立合作互助的治理結構。首先，注重治理手段的創新。在新公共管理運動期間，由于借鑒了企業化管理技術，創新運用了市場競爭機制，對政府部門管理無論是理念還是手段上，都發生了革命性的改變。公共治理理論繼承了這些有效工具，還在參與主體之間進行了創新，在準公益性項目上，部分采用了生產民營化、合同外包、項目許可經營等方式進行，“委托與公共機構簽約的私商來生產”[31]48-49，建立了市場化的治理工具。對于部分公益性強的項目，政府履行公共責任，必須進行直接生產和供給。其次，強化治理主體的責任分工。對于政府而言，主要責任做好治理過程的整體規劃、監督激勵和績效評估等工作，保證各個治理主體之間的協調分工；對于合作企業而言，由于追逐利潤本性的驅動，希望在稅收和相關政策方面得到一定的優惠，通過配合政府的行動安排進行合作生產，充當伙伴關系角色；對于非營利性組織而言，通過志愿行動，參與治理過程，與其他參與主體合作，謀求自身發展和利益；對于公民而言，主要通過參與行動和治理，維持個體利益，尋求自身利益的合法化。總而言之，公共治理就是在公共權力部門的引領和主導下，有效整合各參與主體的力量，形成治理結構和體系，進行公共事務的分配和管理，解決各類公共矛盾，保障社會公共利益的實現。

(三)通過制度規則鞏固治理體系

在公共治理行動中，為了保證各個參與主體的高效合作，制度和規則是基礎保障因素之一。基于“滿意決策”和“有限理性”原則，公共治理在所有參與主體的共同協商下，遵照事先達成的協議實現共治，在相對公平透明的環境中行使權利、履行職責，筑牢良好治理的根基。首先，建立內部合約規則。在公共治理行動之先，各個治理主體通過平等協商、友好談判達成相應的合約，在權利、責任、行動、成本等方面建立起彼此共同遵守的內部規則，進行基本的職責區分。其次，建立利益分享制度。公共治理是一項風險性和成本性都較高的行動，利益博弈與治理主體具有高度相關性，直接關系到治理的成敗，因此，建立合理公平的利益分配方案，“展開適度的競爭，來解決各種各樣的公共問題”[31]56-57，調動各個治理主體的積極性。第三，建立信息共享和監督制度。信息是公共治理的基本依據和條件，是良好治理的前提，掌握精確而又詳實的信息，并形成共享規則，防止出現“信息不對稱”和“信息壟斷”下的治理失敗，同時，依據信息內容，各個治理主體互相監督，避免投機行為和負向溢出，節約公共治理成本。

三、公共治理理論的治理機制

公共治理理論除了在價值理念上進行轉換外，主要通過機制的創新來實現公共治理目標。在現代國家框架內，運用規范性的理念框架，對社會的政治結構、秩序、體系、行政權力進行變革，建立相應的治理模式，“是后現代社會的現象和選擇”[32]18。

所謂機制(mechanisms)，是指系統的各個要素和組成部分之間聯系和運動及內在的、本質的工作方式[33]。具體到公共治理理論，機制就是公共治理主體之間關于參與權力、責任分配、主體配合和制度保障等具體安排，其中對治理成效起決定性作用的機制主要有四個方面。

(一)主體參與機制

從政治學的視角來看，公民參與是衡量政府公信力、合法認同的重要指標，及時回應公民的合法訴求，可以增進政府與公民的相互溝通和理解，消除政策摩擦和政策阻滯，建立信任感。在公共治理體系中，政策的執行或公共問題的解決都需要政策客體的配合為基礎，因此，建立由利益相關者、公民、專家學者、政策制定者等相關主體的參與，可以降低治理成本。在治理過程中，需要對公共治理問題進行關系確認、利益調解、協商對話、博弈斡旋，參與主體都是平等伙伴關系，各個主體之間形成主體協作群，建立治理聯盟，構筑新型互動一體的關系結構網絡(見圖2)。在這種機制安排下，參與各方依據一定的行動規則，通過內在責任、信息交換、資源共享、行動協作形成多贏的局面[32]224。

圖2　公共治理理論主體關系圖譜

(二)制度網絡機制

“公共服務的傳遞是由政府、私營部門、非政府組織共同組合而成的相互依賴關系的網絡”[34]。在公共治理理論設置中，治理行動者的關系形同一個網絡結構，這種網絡具有松散的、非正式的、非科層的和平衡穩定的性質，既互相聯合又不損耗內斗，彼此交換信息又不形成壟斷局面。政府在制度網絡中起到核心作用，扮演維持網絡運轉、支撐網絡平臺、解決矛盾沖突等角色，及時制定相應的制度規則，明晰治理的任務節點和路線圖，對治理成效起到控制保障作用，實現資源組合的優化，最終達到社會善治[35]。同時，公共治理制度網絡呈現擴散性的特點[36]，由內至外、由里及表地對治理政策和方式起到傳遞和消化作用，讓治理效果呈現遞增效應。

(三)協調合作機制

從新公共管理運動以來，公共行政對合作伙伴的重視程度不斷上升，到現代公共治理理論時期，主體協同和行為合作是必要因素之一，這種多元合作機制被看成是“關系的均衡與平等，共同分享的政治觀點，技能知識的互補，相互了解與信任”[37]。協商合作已成為公共治理最重要的實踐形態，這些基于合作精神建立起來的社會共治“必然是政治平等、利益惠普、社會可持續發展的保障因素”[38]。在公共治理過程中，把政府與公民、國家與社會的關系從對抗變為合作，從零和博弈走向正和博弈，各方基于共同利益關系和命運共同體意識展開廣泛的合作，進行深入的交流，從這個意義上講，協調合作機制本質上是一種行政倫理上安排。相對于傳統社會治理的“中心-邊緣”型組織結構不同，公共治理理論的合作協調機制打破了傳統結構的不均衡、不平等、不協調的運作機制，建立起互利共贏的制度，讓參與各方在利益、關系、責任上實現有機統一。

(四)責任追溯機制

在公共治理理論中，雖然各個治理主體之間看似松散無序，其實內部結構是一個以公共責任為導向的同心圓，多個主體之間有著明確的分工，承擔著不同的職責和使命，有完整的責任追溯機制。否則，公共治理就會陷入責任不清甚至無責任的局面，而缺乏責任的公共治理，必然實現不了公共目標，也算不上公共治理。以公民為例，公民參與治理過程，主要尋求自身利益的實現，因此，公民有責任參與提供公共治理相關信息、反饋治理成效、客觀制定治理指標以及做好公共服務需求配合，讓治理更具有針對性和人性化。由此來說，責任追溯機制是公共治理運作的基本保障。同時，對于責任追溯而言，還要對責任進行分類[39]，構建全面、分層、多樣化的公共治理責任追溯機制[40]。

四、公共治理理論對我國治理實踐的啟示

人類的發展進步無不凝聚著治理變革的因素和力量，換言之，整個人類進步史就是一部公共治理變革的發展史，公共行政就是要探尋和回應公眾真實的期望[41]，對于當代中國實踐而言，實現治理能力和治理體系的現代化必須尋求公共治理理論的精髓，合理吸收有用的養份，借鑒成功的實踐經驗。

(一)治理文化的揚棄

誕生于西方資本主義語境下的公共治理理論，其文化傳承和精神氣質都是資本主義產物，理性、契約、自由等觀念已成為共識，深深蘊含在公民文化血液之中，對推行公共治理起到推波助瀾作用。但是，我國幾千年傳統文化影響深遠，從公民個體層面來說，公共治理所要求的自由民主、法治平等、參與責任等意識深度缺乏，人情、人倫、尊卑等傳統理念根深蒂固，與公共治理的理念文化相去甚遠，暫時無法進行深度融合。因此，如果照搬照抄，必然會使公共治理理論的生存境況發生變化，扭曲公共治理的實質效用，造成公共治理的現實變形或精神走樣。雖然近幾十年來我國由于改革開放和市場經濟發展，公民的法治意識不斷增強、權力觀念有所改變、契約精神逐漸接受，但不可忽視的是，傳統的主仆觀念、臣民意識和尊卑級差依然具有深厚的土壤，對公共治理的實踐影響不容小覷，建立和培養與公共治理理念相匹配的治理文化和現代精神任重道遠。因此，對于公共治理理論所推崇的理念價值和應用模式應該有所取舍，有選擇有鑒別地加以應用，并通過緩慢的文化適應和精神改造進行調適，最后形成具有中國特色的、與中國文化契合的公共治理文化。

(二)公民社會的培育

要實施公共治理，良好的公民意識和公民社會必不可少，“公民社會是善治的現實基礎,沒有一個健全和發達的公民社會,就不可能有真正的善治”[42]。公共治理理論有效彌補了市場失靈和政府失效的缺陷，實現市場、政府和社會之間良性互動，運用靈活有效的參與機制、責任機制、激勵機制和合作機制，在多元主體建立共識、形成合作等方面成效顯著。然而，在當代語境下，我國公民社會的成熟度比較低，公民自治意愿和自治水平還有較大提升空間，市場化程度還不完善，公民參與空間有限，建構一個公共治理的空間和環境尚需時日。要實現公共治理能力和治理水平的現代化，既要學習和模仿，又要創新和調適，可以嘗試從以下幾方面進行努力：第一，激勵參與主體。政府作為公共治理的主體，在不影響公共行政的前提下，讓渡部分公共管理職能，激勵社會團體、第三方組織和公民參與公共治理，建立治理平臺，暢通參與渠道，讓治理由一元主導向多元聯合轉變。特別要強調的是，公民的參與對治理成效影響頗大，政府在參與渠道、參與方式和參與保障等方面要進行制度設計和機制安排，讓公民參與積極性得到最大范圍的發揮。第二，轉變管理方式。政府逐步放開對社會非營利性組織的控制，在不違反法律法規的前提下，轉變管理體系，搞活運營機制，讓非營利性組織有充分的成長空間和實施公共治理的環境，緊密結合市場需求，鼓勵社會基層和公民團體組織發展壯大，為公共治理創造寬松的社會氛圍。第三，建立合作領域。在市場經濟條件下，政府要積極與社會自治組織建立合作關系，“引導社會自治模式的形成”[43]。在行業自律、環境保護、生態補償和風險防控等方面進行試點，整合社會力量，建立合作機制，尋求合作機會，推動政府與市民社會更好地融合，形成更加公平、富有效率、積極開放的公共治理結構和社會管控模式，提升政府公共服務水平和現代化服務能力。

(三)治理指標的確定

公共治理的成效是一個復雜和系統的衡量工程，在有關公共治理研究中，特別是國外一些研究成果，將行為效能和規范性作為評價公共治理指標的重要維度，績效指標和過程指標是其中最重要的兩大衡量內容，績效指標反映公共治理主體在多大程度上回應了公民需求和愿望，是對治理績效或治理產出的具體體現；過程指標反映了公共治理主體在行為過程和制度安排上作出了多大努力，是對治理體制、治理機制和治理程序等方面進行的測試。因此，有學者將公共治理指標要素確定為五大類，分別設置了十個指標，形成了一個“簡單指標體系”[44]，另外，世界銀行也綜合了不同組織和不同時段的相關數據，設置了“綜合指標體系”[45]，這些研究成果某種程度上可以借鑒和吸收，結合我國公共治理的具體情況，可以從公共治理的決策、執行和監控三個維度進行指標設置：第一，治理決策指標。治理決策是治理行為的開端，可以通過“治理問題的論證”、“治理對象的預評價”、“治理主體發起與公示”來衡量，主要解決誰是治理的對象、誰是治理的主體和誰具備資格的問題；第二，治理行為指標。治理行為是解決公共問題的關鍵，可以通過“治理財政經費比重”、“治理主體的職責分工”、“治理效率評價”來衡量，主要解決治理過程中人、財和成果的問題；第三，治理監控指標。治理監控是治理成效的保證，可以通過“治理滿意度”、“治理目標的達成率”、“治理的成本率” 來衡量，主要解決公共治理的公民獲得感、完成度和治理成本的問題。從以上三個維度進行指標設置，覆蓋了公共治理的全過程，是比較理想和合理的安排，但應該還有改進和完善的空間。

五、結語

公共治理理論經過不斷完善和發展，具備了完備的方法體系和完整的理論基礎，基本適應了現實對復雜環境和公共事務多樣化需求，結合了政府、市場和社會各自優勢，“已成為研究現代社會的占主導地位的分析方式”[46]，在眾多治理主體之間構建了新型的“合作伙伴關系”[47]，實現了效率和公平的重構過程，有效調合了價值理性和工具理性之間的張力。然而，也存在著一些內在缺陷，第一，協調的困境。政府、市場和社會各方都參與其中，理論上克服了單一主體的壟斷和無效，由于各個主體體制和機制的差別，參與主體之間的協調問題就不可避免[48]，如果制度安排和協調機制出現水土不服的話，也容易出現治理混亂、協調乏力和多方劣勢疊加效應，導致治理失敗。第二，責任的挑戰。公共治理理論強調“多只手的問題”[49]，要求各個參與主體發揮聯合協作的優勢，形成治理合力和凝聚力，但是，客觀上也造成了治理行動的責任模糊不清、互相推諉，對績效考核和利益分配形成阻礙，導致治理執行阻滯和執行碎片化。因此，要實現我國治理體系和治理能力現代化目標，需要揚棄治理文化、培育公民社會和確定治理指標，對公共治理理論進行漸進調適，避免機械使用和運用失當的極端，走出一條自身特色的公共治理之路。

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[責任編輯彭國慶]

收稿日期：2016-05-26

基金項目：國家社會科學基金重點項目(編號：15AH007).

作者簡介：王余生，武漢大學政治與公共管理學院博士生，主要從事地方政府公共服務與公共政策創新研究.

中圖分類號：D035

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)04-0388-07