我國醫療衛生領域引入PPP模式的問題與對策分析

吳 敏，劉 巖，何有琴，牟 燕，顏建華，提慧慧

(山東省醫藥衛生科技信息研究所，山東 濟南 250062)

·衛生管理·

我國醫療衛生領域引入PPP模式的問題與對策分析

吳 敏，劉 巖，何有琴，牟 燕，顏建華，提慧慧

(山東省醫藥衛生科技信息研究所，山東 濟南 250062)

從法律制度、運作體系、人才建設入手梳理了我國醫療衛生領域引入PPP模式存在的主要問題，并提出了建議，包括:提高對PPP模式的理性認識;加強政府引導，完善相關法律、法規及政策;加強醫院PPP項目人才隊伍建設。以期為促進我國醫療衛生PPP項目建設提供借鑒。

醫療衛生領域;PPP模式;法律法規;人才隊伍建設

PPP是英文Public－Private Partnerships的縮寫，一般翻譯為公私合作伙伴關系、公私合作、公私合營、政企合作等。國際上開展醫院PPP項目建設已有較長的歷史，積累了較為豐富的案例和經驗［1－4］。2014年12月，國家發展和改革委員會印發了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》 (發改投資〔2014〕2724號)，指出政府和社會資本合作 (PPP)模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。醫療、健康養老等公共服務項目均可推行PPP模式。本文對我國醫療衛生領域引入PPP模式存在的主要問題進行了梳理，并提出了相應的對策建議，以期為促進我國醫療衛生PPP項目建設提供借鑒。

1 醫療衛生領域引入PPP模式的現狀

2014年以來，PPP模式受到的關注越來越多。《2015年國務院政府工作報告》提出，在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式。《2016年國務院政府工作報告》提出，完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情。按照政府參與的方式，醫療衛生領域中PPP模式包括特許經營、股權合作和政府購買服務等多種形式。2016年4月，北京市衛計委正式發布《北京市公立醫院特許經營管理指南》，成為全國首個公立醫院特許經營的規范性文件。安貞國際醫院和新海淀婦幼醫院分別是北京第一家和第二家采用特許經營模式共建的代表，選擇的社會投資方都是國企。以股權合作形式引入PPP模式的代表性醫院有北京新世紀兒童醫院、北大國際醫院、云南省昆明市兒童醫院等［5］。北京新世紀兒童醫院可以說是開展PPP模式較早、取得明顯成效的案例代表。2006年，北京兒童醫院與北京嘉華康永投資管理有限公司開展PPP模式合作，成立北京新世紀兒童醫院，在項目設置、新業務開發、專業領域細分、個性化定制、醫療服務多元化經營等方面形成了有自己特色的發展道路［6］。

2 醫療衛生領域引入PPP模式存在的主要問題

2.1 開展PPP模式的法律法規有待健全

PPP模式的健康開展，需要有完善的法律法規體系及穩定的法制環境為其提供有力保障。PPP項目的科學性、規范性、合作質量都需要相關法律法規制度的約束。但是，我國目前僅有政策指導，關于醫院PPP模式的法律法規缺位［7］。

目前，有關公用事業開展公私合作的規范，主要來自國務院下屬的部委和地方政府或部門規章，頒布機關基本為政府機構而非立法機關，權威性差，而且在實踐中缺乏可操作的標準和細則［8－9］。由于在醫療衛生領域中開展PPP模式缺少有針對性的法律法規，PPP合作關系的主體選擇、融資、評估、管理等缺少規范性指導，實施PPP項目不僅增加了參與主體“鉆法律空子”的投機性風險，還容易遇到因法律依據缺失而導致發生糾紛難以依法維權等現象的出現。對于社會投資方，由于缺少在PPP項目中有關利益的法律保護，可能會影響其投資積極性，不利于PPP項目的推廣應用。

2.2 PPP模式的運作體系需要進一步完善

2.2.1 缺少推行醫療衛生領域PPP項目的專門促進機構

醫療衛生領域是關系到群眾生命健康的領域，有其獨特的專業性和復雜性，與其他公共事業相比，在引入PPP模式的過程中需要考慮更多的問題，更需要有一套健全完整的運行體系。但是，目前在運行體系的建設上還比較滯后。PPP模式是政府與社會資本合作，但政府部門缺少推行PPP項目的專門促進機構，醫療衛生主管部門對PPP模式也缺少理論認識和實踐經驗的積累，在PPP項目的推行中缺少強有力的保障［10］。

2.2.2 缺少成熟的醫療衛生PPP項目投資方

發掘培育較為成熟的醫療衛生PPP項目投資方，對于PPP模式的成功引入也很關鍵。例如，英國很多醫院PPP項目是針對醫院的設計、建設、保潔、洗滌、維護等非臨床支持服務開展與社會資本方的合作。很多社會資本方都是具備成熟經驗、形成系統流程的PPP項目公司。這些項目公司本身可能就是能夠提供臨床非支持服務的股份公司，或者是能夠整合各種非臨床支持服務的分包商，這就給醫院PPP項目的開展提供了有利的條件［8］。如果沒有這樣成熟的PPP項目公司，醫療機構在引入PPP模式、開展公私合作的時候，就需要分別與不同的社會投資方簽定PPP合作協議，其整合、協調管理的難度，管理的成本也隨之增大，而且也難以保證合作的效率和服務的質量。國內雖有不少具備投資醫療衛生領域意愿和能力的社會資本方，但真正能熟悉醫院PPP項目運作的投資方卻十分鮮見，難以有效支撐醫療衛生領域引入PPP模式的市場競爭及支持服務能力的需要。

2.3 PPP項目的運作人才隊伍建設有待加強

2.3.1 缺乏衛生行政部門PPP項目綜合管理人才

醫療衛生領域有其專業性和復雜性，關系群眾的生命健康，體現的是公益屬性，因此醫療衛生領域引入PPP模式，更需要注重科學性、嚴謹性、規范性。醫療衛生領域的PPP模式與市場經濟中的企業合作、其他公用事業中的公私合作都有著巨大的不同。其出發點是基于群眾健康利益的最大化，落腳點是為群眾提供更為安全、高效、便捷的醫療衛生服務，改善群眾就醫體驗，提高就醫滿意度。醫療衛生領域PPP項目的運作，需要醫療衛生、管理、市場領域的知識儲備，需要宏觀把控、細節處理、談判技巧等多維度能力。這對PPP項目的運作人才隊伍提出了很高的要求，需要政府部門行政人員在原有專業素質的基礎上，拓展市場化的專業能力，從宏觀上把握醫院公私合作伙伴關系中的公共利益導向，增強對醫療衛生服務效率和質量的把控能力［11］。

2.3.2 缺乏醫療衛生領域PPP項目專家

為了保證醫院PPP項目的科學、嚴謹、規范，在與社會資本方簽訂醫院公私合作協議之前，必須對醫院PPP項目開展全面扎實的論證、分析和評估，對其合作形式、運作流程、預期收益、風險控制都要進行嚴謹的評估和預判［12］。由于政府部門和醫療衛生機構自身的專業限制、風險管理評估的能力不足等，非常需要外部智庫的支持，協助政府部門和醫療衛生機構完成PPP項目的前期論證、收益和風險評估、協議談判、起草相關合作條款、運作管理等工作，必需借助PPP項目專家的理論和實踐經驗，確保公私合作關系中公共利益的最大化。但是，目前在醫療衛生領域，能夠熟練駕馭PPP模式的相關理論、評估方法、談判技巧等綜合素質的政府行政人員和專家比較稀缺，需要進一步加強相關的培訓和實踐，以專業的視角權衡雙方利益，促成PPP項目落地。

3 推進醫療衛生領域引入PPP模式的對策建議

3.1 提高政府對PPP模式的理性認識

PPP模式在緩解醫療衛生機構資金壓力、提高醫療機構的建設管理水平、引進先進的管理模式和理念等方面，確有其優越性［13］。從國內外醫療衛生領域開展PPP模式的實踐經驗來看，PPP項目具有充分的可操作性和收益的可預期性［14－16］。政府部門應更新觀念、用好政策、抓住機遇。目前，國家正在推行與社會資本合作經營的PPP模式，逐步放開公共基礎設施建設領域，其中就包括醫療養老行業。社會資本非常希望進入醫院這個醫療健康產業鏈的終端。在這種大的潮流趨勢、政策環境剛剛興起之時，主動抓住機遇、利用機遇，就能在與社會投資方的談判中取得主動權，就能有足夠的挑選議價空間，最大限度的爭取和實現公共利益。政府部門在醫療衛生領域推行PPP模式的過程中，既要大膽借鑒吸收國內外PPP模式的運作管理經驗，也要注重結合實際、審慎前行。例如，英國國土和人口少、經濟發達、法制健全，而我國社會經濟、人文環境與其有著巨大的差異，因此在醫療衛生領域中引入PPP模式也不能盲目照搬。政府部門在推行PPP項目的過程中，既要看到PPP模式的優點也要實事求是地評估風險，建立對PPP項目的理性認識。

3.2 完善法律法規和政策

政府鼓勵PPP項目，需要加強頂層設計，從規制上給予更為明確的規范，為PPP項目運行創造一個穩定的制度環境。特別是醫療衛生領域有其特殊性和復雜性，提供的醫療衛生服務的質量和安全與群眾的生命健康密切相關，醫療衛生領域的PPP項目，不僅需要國家層面通用的法律法規和政策，衛生計生主管部門也需要針對醫療衛生行業的特點，制定醫療衛生領域PPP項目的規范政策、運作指南，對醫療衛生領域PPP項目的立項、建設、運行、管理以及爭端解決機制等做出明確的規定，提供可供參考的醫療衛生PPP項目合作協議范本，從而降低PPP項目的政策風險和運作難度，提高社會資本參與PPP合作項目的積極性和投資信心。

3.3 完善醫院PPP項目的立項決策機制

PPP模式并不是適合所有的醫療衛生機構，是采用PPP模式還是采用傳統模式進行建設，需要建立一個完善的立項決策機制，這樣才能有助于政府部門和醫療衛生機構根據實際作出科學決策。例如，英國建立了VFM(Value for Money)評估準則，有一套對PPP項目的必要性、科學性和可行性進行評估的機制和方法，幫助公共部門在前期決策和招標階段評估是否需要采用PPP模式建設公共項目，定量評價和比較PPP模式與傳統模式的優劣，有利于政府公共部門做出科學的決策，獲得 PPP項目的效益最大化［17－18］。我國也要重視并盡快建立起這樣的評估體系和決策機制，制訂科學、合理、可操作的醫院PPP實踐指南，根據醫院的自身特點，綜合考慮醫院的性質、類型、規模等因素，經過扎實、科學的論證，決定是否采用PPP模式。

3.4 設立專門機構，加強對醫院PPP項目的評估和監管

加強醫療衛生領域PPP項目的運作體系建設，在國家和省衛生計生部門建立專門的醫院PPP項目管理辦公室作為牽頭機構，協調有關部門開展對醫院PPP項目的指導、規范、培訓、咨詢、監管、評估等工作。探索建立獨立的第三方醫院PPP項目指導機構，組織專業化的團隊，在政府公共部門和社會投資方之間搭建橋梁。相關主管部門和獨立的第三方機構對PPP項目開展評估和監管，而且要保持項目的長期監管、定期評估和經驗總結。

3.5 加強醫院PPP項目人才隊伍建設

醫療衛生領域開展PPP項目，對衛生主管部門、醫院管理人員的能力要求比較高，涉及的專業知識涵蓋了經濟、工程、法律、管理、醫療、設備等多個領域。PPP項目管理層必須加強學習和培訓，提高對醫院PPP模式的認識和實踐能力。要培育醫療衛生領域PPP項目的專家庫，加強決策支持智庫建設，通過開展專題研究、案例調查、實踐論證等活動，提高專家對PPP項目立項、管理、評估等方面的研究水平，并將研究成果轉化為促進醫療衛生領域PPP項目推廣實施的政策措施，發揮好對決策的智力支撐作用。

［1］王 灝．PPP的定義和分類研究［J］．都市快軌交通，2004，17(5):23－27.

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［3］朱 坤，謝 宇．南非衛生領域公私合作伙伴關系及啟示［J］．中國衛生政策研究，2009，2(6):57－60.

［4］鄭宗泉．PPP模式在公共服務領域中的應用和分析［J］．建筑工程技術與設計，2015，(9):2499.

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［9］胡益民．公立醫院改革中采取PPP模式的探討［J］．中國管理信息化，2015，18(18):141－142.

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［11］周 明，陳嘯宏．醫療衛生領域的公私合作［J］．醫院領導決策參考，2008，(22):24－26.

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(本文編輯:張永光)

The necessity and feasibility of public－private partnerships model in medical and health field

WU Min，LIU Yan，HE You－qin，MU Yan，YAN Jian－hua，TI Hui－hui
(Shandong Institute of Medicine and Health Information，Jinan Shandong 250062，China)

The necessity of introducing the public－private partnerships model(PPP)in medical and health field was discussed form medical and health care needed，the huge financial pressure in enhancing the service environment in public hospitals，as well as the improvement of service and management efficiency.In addition，the feasibility of PPP model in medical and health field was analyzed from the aspects of policy and practice.

medical and health field，public－private partnerships model，necessity，feasibility

R197.1

A

1003－2800(2016)12－0040－03

2016-07-13

10.3969/j.issn.1003－2800.2016.12.010

山東省衛生計生委2015年醫藥衛生體制改革研究課題 (NO:YG201506);山東省醫學科學院醫藥衛生科技創新工程

吳 敏 (1980－)，女，山東兗州人，博士，助理研究員，主要從事衛生事業管理方面的研究。