論農村土地承包經營權流轉保障體系的完善

侯麗艷，胡超越

(河北地質大學 法政學院，河北 石家莊 050031)

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論農村土地承包經營權流轉保障體系的完善

侯麗艷，胡超越

(河北地質大學 法政學院，河北 石家莊 050031)

農村土地承包經營權流轉是實現土地物權效益與土地資源保護雙重效能的有效路徑，同時也是農村土地改革的重點之一。當前，農村土地承包經營權流轉制度與政策的不完全對接、土地承包經營權確權制度的不統一、流轉市場體系的缺失、地方政府監管不力、引導不足等問題，在一定程度上阻礙了土地資源的保護和現代農業的發展。完善農村土地承包經營權流轉法律制度體系，推進農村承包地確權登記，強化土地承包經營權流轉市場體系建設，發揮地方政府在流轉市場中的引導、規制作用，在我國農村土地承包經營權流轉市場建設及高效發揮土地雙重效能方面有著重要的意義。

承包地；土地承包經營權流轉；保障

2015年11月3日公布的“十三五”規劃建議，關于我國農村改革發展政策提出，堅持和完善農村基本經營制度，現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，在依法自愿有償和加強服務基礎上完善土地承包經營權流轉市場，發展多種形式的適度規模經營，支持農民專業合作社和農業產業化龍頭企業發展，加快健全農業社會化服務體系，提高農業經營組織化程度。農村土地經營權有序流轉是保障農民土地權益，保護土地資源，保持農村和諧穩定的迫切需要。

一、我國農村土地承包經營權流轉現狀透析

改革開放三十多年來，我國社會經濟不斷發展，農村土地改革不斷深入。農業部數據顯示，自20世紀80年代我國農村開始出現土地承包經營權流轉，截至2014年6月底，全國農村承包耕地流轉面積達0.25億公頃，占承包耕地總面積的28.8%。目前農村各類專業大戶達到317萬戶、家庭農場87萬個、農民合作社124萬家、農業產業化龍頭企業12萬家。近年來我國土地承包經營權流轉呈“加速跑”態勢，全國土地承包經營權流轉比例與范圍逐年擴大，傳統農業逐漸在向現代農業轉型。

(一)農村土地承包經營權流轉秩序不規范

農村土地承包經營到戶后，自2012年我國多地試點農村土地承包經營權的確權登記頒證，到目前在全省范圍進行試點的省份已經達到12個，全國已經有0.17億公頃農村耕地的農民承包經營權得以確權。2015年新推行的不動產統一登記工作，還尚未完成市縣兩級登記機構整合工作，未實現對土地承包經營權的登記，因此，我國土地承包經營權確權、流轉登記尚未實現全覆蓋，加之各地有效引導及監管的缺失，多數地方土地承包經營權流轉過程中，規模化、有組織的流轉相對缺乏，自發無序流轉較多，合同約束和程序監督狀態堪憂，多數農戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同。一些訂立書面合同的流轉，在合同內容、程序、效力等方面存在瑕疵的情況也較普遍，如簽訂主體不適格、標的四至不明確、改變土地用途、超期轉租等問題多發。在各地也未建立土地流轉合同檔案制度，農村土地流轉資料檔案缺乏，土地在流轉秩序不規范，土地流轉過程中各類糾紛出現上升趨勢。

(二)農村土地承包經營權流轉不平衡，地區差異明顯

受不同區域社會經濟發展水平、勞動力轉移情況及地方政策等因素影響，我國農村土地承包經營權流轉狀況出現了明顯的地區差異。根據國務院發展研究中心課題組對全國17個省，2 749個村莊的調查，平均每個村出租土地農戶占全村農戶的比例為20.2%，其中，東部地區達到27.4%，中部地區為11.8%，西部地區為14.1%。數據顯示，東部地區受到經濟發展高度、工業化程度、農業機械化程度“三高”的影響，從事農業生產的人數較少，流轉比例明顯高于中西部地區。西部地區受農業條件相對較差、農業收入較低因素的影響，大量農村勞動力外出打工，土地流轉比例也高于中部地區。同時，在各省份內部，土地流轉狀況也不平衡，呈現出局部的地區差異。

(三)農村土地承包經營權流轉缺乏有效引導

城市化進程中，大量勞動力涌入城市，新生代農民農業耕種能力在下降，農村土地耕種形勢日趨嚴峻，加之沒有土地承包成本約束，以及當前形勢下農業生產的投入與收益不成正比等因素影響，承包人棄耕、撂荒耕地等問題也呈現出多發態勢。在我國北方糧食主產區麥地棄耕非常普遍，大量麥田被閑置浪費。糧食產區的農民主要口糧靠購買亦不少見。調查顯示，近幾年在城市周邊“菜籃子工程”及農場化經營中，較大片區的土地流轉主要依靠當地政府宏觀引導進行，而在地方政府缺乏引導的區域，土地閑置、棄耕、撂荒等浪費土地資源，耕地生態環境下降等無序狀態，令人堪憂。按此推斷，即使我國能夠確保1.20億公頃畝耕地保有量，耕地的效能、耕地的承載力、糧食安全等形勢依然嚴峻。[1-7]

二、我國農村土地承包經營權流轉保障體系透析

(一)農村土地承包經營權流轉法律制度滯后

政策與法律制度須具有高度一致性，以共同達成國家治理的實效。我國的農業、農村、農民工作一直受到黨中央、國務院高度重視，2015年8月10日國務院發布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，2015年11月出臺《深化農村改革綜合性實施方案》、“十三五”規劃建議等多項政策，為農村土地改革、土地承包經營權流轉指明了方向。但現行的相關法律制度則相對滯后，甚至存在脫節的現象。我國關于農村土地承包經營權的專門性法律制度《農村土地承包法》(2003年)、《土地管理法》(2004年)、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(2005年)等，在與政策對接上都存在明顯差距，法律跟不上政策的“步伐”，政策難以落地，農村土地經營權流轉缺乏具有操作性的法律保障。農村土地承包經營權流轉過程中的保障機制、監管體制等從政策到制度，到實踐落實存在差距，土地流轉不規范，土地流轉糾紛、土地侵權案件多發。特別是土地承包經營戶對待承包地的消極情緒蔓延，出現實踐中大量耕地被撂荒、棄耕，未能實現有效流轉，農民土地權益難以實現，土地資源嚴重浪費。

(二)農村土地承包經營權流轉確權制度不統一

關于農村土地承包經營權流轉登記在不同法律制度間的規定存在著差異。我國《物權法》已經明確了土地承包經營權的物權屬性。《物權法》第9條規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。《農村土地承包法》第38條規定，土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人。農村土地承包經營權變動效力依當事人的意思表示而定，并不以登記為必備條件。登記僅產生對抗效力，不產生公信力。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定，農村土地承包經營權流轉當事人可以向鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門申請合同鑒證。鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門不得強迫土地承包經營權流轉當事人接受鑒證。鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門應當建立農村土地承包經營權流轉情況登記冊，及時準確記載農村土地承包經營權流轉情況。2015年施行的《不動產登記暫行條例》規定，申請不動產登記的，應當由當事人雙方共同申請，或者由當事人單方申請。據此，農村土地承包經營權被依法納入不動產強制登記的范疇。登記為強制登記，不經登記不僅不產生對抗效力，也不產生公信力。農村土地承包經營權流轉的登記監管制度不統一，不利于流轉秩序的保障。

(三)農村土地承包經營權流轉市場體系缺失

我國對土地承包經營權流轉有充分的政策支持，但是實踐中流轉市場的發展相對滯后，市場化程度不高，流轉秩序亦不規范。土地承包經營權流轉尚未形成市場化運作，流轉主體缺乏市場化運作意識，流轉方式多元化不足，多限于轉包、轉租、互換，入股、抵押、轉讓等。流轉信息的搜集、管理、發布不充分，體系化的市場規則、相應的中介服務體系基本沒有建立，流轉程序不規范，諸多因素制約了土地承包經營權流轉市場的發展。土地承包經營權流轉基本停留在部分地區的政府引導和大多數地區的自發流轉狀態，不僅影響土地效能的發揮，甚至導致土地資源的嚴重浪費。

(四)地方政府監管不力

物權角度而言，土地承包經營權流轉當事人雙方協商一致即可完成交易。但是，作為土地資源及流轉市場秩序的考慮，還需要政府公權力的適度介入。《土地管理法》等法律制度明確規定了鄉(鎮)人民政府農村土地承包管理部門、縣級以上地方人民政府農業行政(或農村經營管理)主管部門對土地承包經營權流轉的行政監管權及其職責。實踐中土地承包經營權的登記監管尚未實現全覆蓋，對流轉過程的監管也基本限于部分區域，或者較大規模的流轉。流轉后受讓方改變承包地農用地用途，尤其是對變為建設用地、經營性用地的問題，基于區域土地財政的思想傾向，消極懈怠、監管缺位，甚至放任縱容，嚴重破壞了有限的耕地資源。

(五)忽視對土地承包經營權流轉的有效引導

土地作為農民的基本生活保障、農村穩定的基本屬性，在我國相當長時期內都難以改變。按照《全國土地利用總體規劃綱要》規劃，從2000年—2030年的30年間，我國城市建設占用耕地將超過363.52萬公頃。當前數據顯示，我國失地農民總數估計在4 500萬左右，每年以200多萬人的速度遞增，2020年失地農民總數將超過1億。我國失地農民人數日趨增多，農民對耕地有需方市場，與因流轉不暢承包地撂荒、棄耕產生的土地浪費形成了兩難的局面，承包人的收益、失地農民的生活保障、土地的物權及資源效能無一保障。土地承包經營權流轉除解決提高土地效能和避免土地資源浪費外，還必須有利于現代農業生產發展。在承包地股份制、合作社、農場化經營等方面尤其需要地方政府的推進。缺乏必要有效的引導，一定程度上也影響了土地承包經營權流轉制度的實施效果。

三、農村土地承包經營權流轉保障體系之完善

(一)落實國家政策，完善法律制度體系

在土地承包經營權流轉各項政策指導下，完善相關法律制度體系，是確保農村土地經營權市場有序發展的重要保障。在相關法律制度構建上，由國務院制定《土地承包經營權流轉條例》，確立保護土地資源和農民土地權益的雙重立法宗旨，就土地承包經營權流轉原則、范圍、方式、程序、各方權利、義務及規制監管等做出全方位的規定，同步建立流轉合同的鑒證、仲裁等配套機制，與政策劃一，為土地承包經營權流轉搭建完善的制度平臺，確保土地承包經營權流轉秩序。

(二)推進農村土地承包經營權登記制度

土地承包經營權登記，是穩定承包關系的基礎，對于確保土地經營權流轉有序具有重要的意義。如前所述，我國現在僅有0.17億公頃農村耕地的土地經營權得以確權登記，在制度和實踐中均需要不斷改革與推進。首先，通過修訂制度，與《不動產登記條例》劃一，改變《農村土地承包法》關于承包經營權所采用的登記對抗主義的立法規定，采用登記生效主義的立法模式。登記是土地承包經營權取得、變動的唯一確權方式，不經登記，土地承包經營權流轉亦不生效、不受法律保護，為構建土地承包經營權流轉市場提供有力的法律支撐。其次，在我國目前實施的不動產登記工作中，土地承包經營權登記是農村不動產登記的重要組成部分，必須納入統一登記范疇，為“十三五”期間保持農村土地承包關系穩定、保證農村土地承包經營權的流轉市場秩序，保護我國的耕地資源打下良好的基礎。

(三)完善農村土地承包經營權流轉的市場

土地承包經營權流轉自發無序狀態，無益于農民權益保障及土地資源的保護，市場化是必然的選擇。與之配套的市場準入、市場規則、市場信息、中介服務及市場監管等體系建設需要同步完成。通過市場引導農村土地承包經營權流轉入市交易，構建公開、公平、公正交易的市場環境，強化市場力量對土地資源配置的主導作用，防止土地資源浪費，實現農業生產的現代化。在縣、鄉、村建立三級農村土地承包經營權流轉服務機構，發揮其在土地經營權流轉中的信息、咨詢、跟蹤服務和糾紛調處等作用，對土地經營權流轉進行有效引導，確保農民的土地權益，避免土地資源的閑置與浪費。土地監管部門在市場準入、市場規則及監管方面提供市場支持，確保土地資源的優化配置，保護國家的土地資源。

(四)強化農村土地經營權市場的規制

農村村民自治、承包經營土地的無償取得，村民、村集體經濟組織在土地資源性保障及對承包地的使用效能上均缺乏動力，承包人閑置、撂荒土地，土地的簡單生產、小規模耕作、擅自改變承包地用途等浪費土現象普遍，需要加強農村土地經營權市場的規制。鄉鎮政府土地管理部門必須發揮在土地監管工作中的重要作用，開展對承包地浪費情況的稽查督導，矯正承包地不法使用行為，特別是加強對土地經營權流轉市場的有效督查，切實維護各方的權益，尤其通過監管，建立我國土地資源的第一道安全防線，消除違法占用農用地、改變承包地的農業用途用于建設用地、經營性用地等亂象。加強土地生態環境質量狀況跟蹤督查，維護農民土地權益，建立農業生態環境與糧食安全評價機制。建立土地管理部門的土地市場監管責任制，為土地承包經營權流轉市場良性發展保駕護航。

(五)完善土地經營權流轉服務體系建設

統計資料顯示，2014年我國城鎮化率為54.8%，有45%以上的人口居住在農村，農村居住人口有6億多人。農村老齡化快于城市，新生代農民農耕能力下降，農業面臨后繼乏人的嚴峻形勢凸顯。土地經營權配套服務體系建設保障作用不可小覷。不斷加大財政投入，培育新型職業農民，推進農業現代化，擴大對農業用地的需求，盤活閑置、撂荒的承包地，提高農用地的生產效能。發展農村服務業，推進農民承包土地經營權股份合作、抵押、擔保等流轉方式，為農民利用經營權融資擴大生產等提供可能，助推傳統農戶分散經營向集約化新型經營體系轉變，推進農業現代化進程，深化農業改革，發展農村社會經濟。建立土地流轉的風險防范體系，加強對租賃農戶承包地的監管。建立土地經營權流轉分級備案制度，定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查。同步完善農村社會保障體系，為出讓承包土地的農民提供基本保障，消除農民土地流轉的后顧之憂。[8-12]

〔1〕 羅必良.產權強度、土地流轉與農民權益保護[M].北京:經濟科學出版社,2013.

〔2〕 王金堂.土地承包經營權制度的困局與解破[M].北京:法律出版社,2013.

〔3〕 揭明,魯勇睿.土地承包經營權之權利束與權利結構研究[M].北京:法律出版社,2011.

〔4〕 陳廣華.土地承包經營權流轉法律問題研究[M].北京:中國政法大學出版社,2014.

〔5〕 丁關良.土地承包經營權流轉法律制度研究[M].北京:中國人民大學出版社,2011.

〔6〕 孟慶偉.頂層設計出爐，農地土改探索宅基地自愿有償退出[N].中國經營報,2015-11-08.

〔7〕 國土部.市縣不動產登記整合年底前完成[N].山東商報,2015-10-02.

〔8〕 王強.農村土地流轉問題的探討與分析[J].農業開發與裝備,2015(11)：35-36.

〔9〕 張毅.發展中的農村之惑——“千村調查”系列報告之五[J].調研世界,2015(12)：25-28.

〔10〕 劉勇.農村土地承包經營權流轉信托的政策建議[J].中國法律評論,2015(4):187-193.

〔11〕 趙子劍.淺析改革開放后農村土地流轉的演變過程[J].才智,2015(35):273.

〔12〕 王德福.“兩權一房”抵押貸款的四個認識誤區[J].中國土地,2015(11):24-26.

(責任編輯吳星)

Perfecting of the Security System of the Circulation of Rural Land Contractual Management Right

HOU Li-yan, HU Chao-yue

(Hebei GEO University, Shijiazhuang, Hebei 050031)

The circulation of rural land contractual management right is an efficient way to realize the land property rights and land resources protection. At the same time, it is also one of the highlights of the rural land reform. Current, the incomplete docking between the system and the policy, not unified on the confirm of right, the lack of circulation market system, weak supervision of local government, lack of guidance and other issues, to a certain extent hindered the land resources protection and the development of modern agriculture. Perfecting the legal system of the circulation of rural land contractual management right, promoting rural contracted land approval to register, strengthen the market system construction of the circulation of rural land contractual management right, play the guiding, regulating function of local government in the circulation market, have significance in the market construction of the circulation of rural land contractual management right and efficiency play double rule of the land in our country.

contracted land; the circulation of rural land contractual management right; security

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.018

2016-01-10

河北省科技計劃項目“河北省農村產權運營困境與實現路徑研究”(15457624d)。

侯麗艷(1965—)，女，河北唐山人，河北地質大學法政學院教授，碩士研究生導師，研究方向為：經濟法、自然資源法。

D922.3

A

1007-6875(2016)02-0098-04

網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.018.html網絡出版時間：2016-04-2015：30