改革規(guī)范中國“土地財政”的政策建議

趙志浩

(河南省社會科學院，河南 鄭州 450002)

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改革規(guī)范中國“土地財政”的政策建議

趙志浩

(河南省社會科學院，河南 鄭州 450002)

土地財政推動了地方經(jīng)濟發(fā)展，同時也導致土地資源的浪費、房地產(chǎn)價格過高、農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害等，并加劇了地方債務和金融風險，無法成為地方財政和建設、償債資金的長效來源。改革土地財政應理順中央和地方的財權(quán)、事權(quán)，加快財稅制改革，對地方債務進行預算管理，改革政績考核體系，對現(xiàn)有土地出讓金和土地融資行為進行規(guī)范管理。同時，應在借鑒國外經(jīng)驗和堅持基本國情的基礎上，讓政府逐步擺脫土地市場經(jīng)營主體的地位，探索征收以市場價值為基礎的土地財產(chǎn)稅，并在改革中保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地財政；出讓金；征地；土地融資

地方政府靠賣地生財，嚴重依賴土地出讓金及土地投融資獲得財政來源，就是土地財政。為了獲得土地財政收入，地方政府需要不斷地出讓土地，進而不斷地征收農(nóng)民的集體土地，因此土地財政是一種擴張征占農(nóng)民土地的機制。土地出讓金是政府一次性地收取若干年地租的行為，實際上是預收了土地的未來收益。政府出讓土地獲得土地出讓金或者以土地進行融資搞建設，實際上是以透支社會未來收益的辦法獲得眼前的經(jīng)濟發(fā)展[1]。那么，土地財政只能是促進地方經(jīng)濟發(fā)展的短期模式，而非長久之計，所以應在改革中逐步終止地方政府對土地財政的依賴，保護農(nóng)民的合法權(quán)益及長遠利益。

一、我國土地財政的來源及構(gòu)成

現(xiàn)行財稅體制、公共服務支出和土地快速增值，共同促成了土地財政的形成。在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留給地方，地方財政收入在總收入中的比重不高[2]，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，地方肩負的公共管理職能增多，基礎設施建設、城市公共服務和社會事務管理等都需要資金持續(xù)投入，地方財政在支出與收入之間存在巨大虧空，而由占用土地和城市擴張帶來的稅收，比如建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等，則全部歸地方使用，這就為地方各部門征收與土地有關(guān)的稅費提供了渠道。征收土地稅費的部門概括起來主要有三類.一是土地部門的收費，主要是耕地開墾費和新增建設用地有償使用費，還有管理費、業(yè)務費、登報費、房屋拆遷費、折抵指標費等；二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金；三是其他部門的收費，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等。

1994年以前，地方土地出讓收入的一部分要交給中央，1994年以后規(guī)定土地出讓金收入全部留給地方，但在1998年之前，土地是政府無償劃撥的，土地沒有價格，只有個別城市的政府通過出讓土地使用權(quán)獲得城市開發(fā)的資金，住房制度改革之后，土地價格不斷上漲，隨著土地市場交易的日益擴大以及政府對土地交易方式的規(guī)范化，土地出讓金逐步成為了地方政府預算外收入的主要來源。地方政府為擴大財政收入，不得不加快征用農(nóng)民集體土地并出讓城市國有土地使用權(quán)以及發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，以取得穩(wěn)定的預算外收入。

政府出讓土地有三種方式：行政劃撥，協(xié)議出讓和招拍掛出讓。行政劃撥主要針對公益性用地，協(xié)議出讓主要針對工業(yè)用地，采取半市場化形式；招拍掛出讓主要針對商業(yè)等經(jīng)營性用地，采取完全的市場的出讓方式。另外，為了滿足城市建設資金的需要，地方政府還依靠土地進行融資，比如通過土地抵押等途徑從銀行貸款，或者政府賦予土地儲備中心抵押貸款的權(quán)力，動用土地儲備中心儲備的土地作為抵押，獲得銀行貸款。

所以，土地財政=土地稅收收入+土地出讓收入+土地貸款收入。土地財政形成了以土地為媒介，政府、地產(chǎn)商、銀行及購房者之間的互動關(guān)系。土地實際上承擔了財政和金融等多重功能，成為拉動地方經(jīng)濟和相關(guān)行業(yè)發(fā)展的杠桿。在土地財政模式下，土地與地方財政及銀行金融之間形成的密切關(guān)系，擴大了政府可支配資金的數(shù)額，增加了流通中實際的貨幣量，從而推動了地方經(jīng)濟發(fā)展。

二、土地財政的弊端

土地財政為中國的城市建設積聚了大量資金，促進了市民生活水平的不斷提高，并促進了城市周邊農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展以及中國城鎮(zhèn)化的跨越式發(fā)展[3]，但也帶來了城市規(guī)模的無序擴張和土地資源浪費，導致地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展。首先，地方政府把主要精力放在經(jīng)營土地上，容易導致土地資源粗放經(jīng)營，不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，過度依賴土地財政不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級；其次，土地出讓金在地方財政收入中的比重過高，土地“招拍掛”競爭性出讓推高地價，房地產(chǎn)投資過熱，引發(fā)房地產(chǎn)利潤升高，導致高房價[4]，也使得居民把錢主要投資在房產(chǎn)上面，扭曲消費結(jié)構(gòu)，不利于拉動內(nèi)需和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整；再次，政府收入過高導致城市居民和農(nóng)村居民收入增長緩慢，抑制了廣大民眾的消費能力和社會投資。另外，土地收入多用于城市建設，不利于縮小城鄉(xiāng)差距。

另一方面，依托政府信用的土地儲備中心、開發(fā)區(qū)和政府性公司的還款能力，取決于政府運營土地的收入，這就增加了還貸風險和金融風險，如果出現(xiàn)房地產(chǎn)市場不景氣、土地價格漲幅減小等問題，就會對政府還債能力造成影響，甚至造成債務違約風險，因而土地財政會帶來地方政府負債居高不下，債務風險不斷攀升等危害，不具有穩(wěn)定性。另外，隨著拆遷補償成本提高，土地出讓的開支增加，純收入降低，可供出售土地也在日益減少，這決定了土地財政的不可持續(xù)性[5]，無法成為地方政府財政資金和償債資金的長效來源。因此，以地生財具有扭曲政府職能、加大金融風險、削弱政府宏觀調(diào)控能力等弊端[6]。

同時，土地出讓凈收益的分配和使用缺乏有效的監(jiān)督約束機制，容易導致違法違規(guī)征地及違法用地、違法違規(guī)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、占用耕地量過大、侵害農(nóng)民合法權(quán)益、資源浪費嚴重等問題，在土地利用管理以及土地出讓金的使用等方面也存在著不規(guī)范等違法行為。所以，土地財政具有加劇土地違法的危害。

三、國外土地財政經(jīng)驗借鑒

土地財政并不只是出現(xiàn)在中國，美國獨立之初為了增加聯(lián)邦及州政府財政收入，通過土地法案把西部土地收歸國有，然后再有計劃地賣給私人，獲得土地出售收益作為財政收入，但到了20世紀初，美國不再出售國有土地，而把國有土地用作資源環(huán)境保護與公益服務。目前美國土地稅的作用主要是用來調(diào)節(jié)市場、促進土地的節(jié)約集約利用，并把房產(chǎn)稅作為地方財政的穩(wěn)定來源，房產(chǎn)稅歸在財產(chǎn)稅下，占地方政府財政收入的70%。另外，地方政府還征收某些與土地開發(fā)與建設有關(guān)的專項稅，取代了以賣地取得財政資金的做法。

其他國家也不靠賣地獲得財政來源，而是收取與土地相關(guān)的稅費，如加拿大實行“房地同購”政策，土地稅也就是不動產(chǎn)稅(包括土地及其建筑物和其他不動產(chǎn))，主要包括地產(chǎn)所有者每年按時繳納的不動產(chǎn)保有稅、不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓費和營業(yè)性不動產(chǎn)稅，不動產(chǎn)稅全部用于地方政府預算收入，稅率由各省或地方議會確定。澳大利亞實行聯(lián)邦、州和地方三級課稅制度，以土地的實際價值作為征稅標準，土地稅的征收范圍很廣，從土地的取得、保有和轉(zhuǎn)讓交易等多個環(huán)節(jié)進行征稅，因此土地稅成為州政府征收的主體稅種之一。

日本以所得稅為主體稅種，有關(guān)土地的稅種分為所得稅性質(zhì)的土地稅、財產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅和其他土地稅。日本的土地稅收管理機構(gòu)相互獨立，實行中央、都道府、市町村三級管理，三級政府土地稅權(quán)相互獨立，各自確定相應稅種的稅率。荷蘭對土地的用途管制十分嚴格，法律規(guī)定政府不得從土地中獲取任何收益，雖然法律規(guī)定政府對任何土地交易具有優(yōu)先購買權(quán)，但不得利用土地從事經(jīng)營活動，政府收入的主要來源是稅收，而不是經(jīng)營，政府購買土地的目的是為了控制房價、解決居民的住房等問題。

總之，在成熟的市場經(jīng)濟國家中，政府都不再是土地市場經(jīng)營的主體，不是靠經(jīng)營土地獲得財政來源，而是靠稅收支持本國財政。這應成為中國下一步土地改革借鑒的方向。

四、規(guī)范我國現(xiàn)有土地財政

1994年的分稅制改革使地方政府預算內(nèi)財力相對下降[7]，迫使地方政府尋求預算外收入(包括土地出讓收入)，從而產(chǎn)生了土地財政問題。今后一段時期內(nèi)，無論是土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)化用地還是房地產(chǎn)市場等問題，都牽涉到土地財政問題。目前，我國地方政府依舊面臨著城鎮(zhèn)化建設以及基礎設施建設、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共投資問題，另一方面經(jīng)濟下行使地方政府從實體經(jīng)濟中獲取的財政收入不多，加之政府的債務壓力，只能靠賣地獲得財政支持及作為地方經(jīng)濟發(fā)展的資金來源。但土地財政在實際運作過程中容易加劇土地違法行為，所以應對目前正在運行的土地財政進行規(guī)范。

(一)規(guī)范管理土地出讓金

土地出讓金是土地財政最重要的組成部分，所以應對土地出讓金進行規(guī)范管理。首先，要控制壓縮政府征地范圍，降低土地出讓收入比重；其次，對土地出讓金收入進行管理，確保其保值增值；再次，土地的有償使用不集中在一次出讓，讓土地收益的分配和使用更加合理，也可以將土地出讓金改為物業(yè)稅，為地方提供可持續(xù)的財政收入；最后，土地出讓收支賬目應該公開，并把出讓收入轉(zhuǎn)到改善民生、改善公共服務質(zhì)量和改善中低收入群體生活水平上來[8]。

(二)規(guī)范管理土地融資行為

政府征收和儲存土地，然后向銀行抵押貸款，從而獲得建設資金，這種土地融資行為在運作中存在很大風險，應該對其進行規(guī)范管理。第一，明確政府土地儲備功能，限定收儲范圍，規(guī)范土地抵押貸款，防范政府財政風險和銀行金融風險；第二，對土地儲備實行計劃管理，嚴格控制土地儲備總規(guī)模和融資規(guī)模，每收儲、出讓一塊土地，都要上報國土管理部門審核；第三，為了防范金融風險，要防止超出地方財政償付能力的土地儲備融資行為，將土地儲備融資限定在地方政府性債務的合理和可控范圍內(nèi)，銀行放款的依據(jù)應主要是作為抵押品的土地的評估價值。

(三)征收土地財產(chǎn)稅

除了對土地出讓金和土地融資進行管理外，還應該為探索征收以市場價值為基礎的土地財產(chǎn)稅，為地方政府提供持續(xù)的財政來源。土地財政使地方政府一次性收取幾十年的土地出讓收益，提前透支了以后各屆政府的收支能力，所以建議把現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅，改變一次性的賣地取財行為，讓地方政府從土地的交易和級差收益中獲得持續(xù)的財政來源。另外還可以探索土地股份制經(jīng)營方式，比如把土地債券化，讓土地的增值變成一個長期的收入，嘗試讓更多民間資本進入到土地的開發(fā),改變土地的收益和分配模式。

五、改革我國土地財政的配套措施

從長期看土地財政具有不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性，因此還應該尋求新的融資和收入渠道，逐步使地方政府擺脫對土地財政的依賴，為此需要在財稅、金融、土地等領(lǐng)域進行相關(guān)配套措施改革，改革的方向應從政策層面減少地方政府對土地財政的依賴，以土地政策改革促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，促進新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，找到新的經(jīng)濟增長點，讓地方政府獲得賣地以外的多元化的財政收入來源。

首先，改革土地財政應厘清中央和地方的事權(quán)和財權(quán)。土地財政根源于地方政府所擁有的財權(quán)與事權(quán)不相匹配，改革土地財政必然涉及到中央和地方利益分配的調(diào)整，提高地方稅收占稅收總收入的比重，給地方一定的財權(quán)，允許地方政府發(fā)債，放開地方發(fā)債融資[9]，拓寬融資渠道，建設融資平臺，擴大地方政府理財空間和調(diào)控能力，才能使地方政府擺脫對土地財政的依賴。

其次，加快財稅改革的步伐。通過深化財稅改革，加快構(gòu)建地方財稅體系，打造地方支柱稅種，形成主體財源；建立以房地產(chǎn)稅等為主的土地生財新機制和地方稅收體系，推進稅制改革，加快征收房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護稅、消費稅等稅種的改革，替代營業(yè)稅作為地方主體稅種；多渠道開辟新財源，為地方財政提供穩(wěn)定可持續(xù)的財政收入；推進房地產(chǎn)稅改革，推動土地財政從出讓向稅收過渡，實現(xiàn)土地“出讓收入”為主向“保有”環(huán)節(jié)為主的稅收收入轉(zhuǎn)變，為地方政府提供持續(xù)、穩(wěn)定的收入來源。

再次，由于地方政府的賣地行為主要為了解決地方債務問題，所以應加強對地方債務進行預算管理，改革政府預算，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，可以嘗試將政府負債與財政收入掛鉤，避免債務過大，將債務增長控制在居民收入增長幅度之內(nèi)。建立具有財政預算約束的地方舉債融資機制和透明的債務管理框架，將地方政府債務分類納入預算管理，嚴格控制地方政府新增債務，開展地方政府性債務對賬工作和債務審計。

最后，地方政府的賣地行為也是片面追求政績的結(jié)果，所以應改革政績考核體系，改變目前以經(jīng)濟績效為主的考核制度，并加強地方問責措施的實施，抑制地方政府盲目出讓土地的行為，同時減少政府對城市基礎設施的投資，縮小現(xiàn)有地方建設用地規(guī)模。加快轉(zhuǎn)變政府角色的轉(zhuǎn)變，提升地方政府的公共服務意識和水平。

六、在改革中保障農(nóng)民合法權(quán)益

土地財政之所以受到非議，其中的一個主要原因在于農(nóng)民獲得的征地補償費過低，無法分享土地的增值收益，因此改革土地財政首先應解決農(nóng)民對土地的財產(chǎn)性需求，建議城鄉(xiāng)統(tǒng)一的補償辦法，讓農(nóng)民從改革中收益，真正做到和實現(xiàn)“取之于民，用之于民”，土地財政改革中要保障農(nóng)民合法權(quán)益，應做到以下幾點：

第一，打破土地制度二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，實行農(nóng)村集體土地和城市建設用地的“同地、同價、同權(quán)”，允許農(nóng)村集體建設用地不必經(jīng)過征地環(huán)節(jié)直接進入市場，確保農(nóng)民集體建設用地享有同國有建設用地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)。讓集體經(jīng)營性建設用地和宅基地等土地要素要流動起來，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)性收入。

第二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一補償辦法。農(nóng)民對征地滿意度低的首要原因是補償不足，沒有處理好失地農(nóng)民社會保障、就業(yè)等社會問題，因此應改變補償方式，調(diào)整補償辦法，讓補償反映土地的稀缺性和區(qū)位價值，給予農(nóng)民年產(chǎn)值數(shù)倍的補償，補償應更多地與土地的使用價值和用途掛鉤。不管在所有權(quán)性質(zhì)方面是國有的，還是集體的，只要使用權(quán)性質(zhì)一樣，土地用途一樣，就應采用統(tǒng)一的補償辦法，土地增值后的收益也應返還給農(nóng)民一部分。

第三，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用。對行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，對公共用地進行按市場價賠償?shù)母母镌圏c。嚴禁將征用的農(nóng)民集體土地納入收儲范圍，嘗試讓農(nóng)民集體建設用地直接進入市場，以市場價格配置土地資源。在公平效率基礎上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)平等的土地市場，減少交易成本，消除城市土地壟斷，逐步形成一個多元供應、稅收調(diào)節(jié)、多方博弈的土地市場模式。除了在土地出讓、供應等方面市場化，在土地的運轉(zhuǎn)、經(jīng)營上也應該更加市場化。

第四，借鑒有些地方保障農(nóng)民權(quán)益的做法，比方有些地區(qū)通過集體土地流轉(zhuǎn)，緩解了征地拆遷矛盾，又增加了土地供應量，降低了地價的漲幅；有些地方政府給村集體一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，讓其建造廠房和鋪面，用來出租，租金以股份形式分給農(nóng)民；有些村集體通過改造舊村，增加農(nóng)民宅基地面積，讓農(nóng)民獲得房租收入；在東部的一些省份，出現(xiàn)了“以社保換土地”的做法；不少地方通過開發(fā)閑置、廢棄土地，提高了土地利用效率。

〔1〕 董再平.地方政府“土地財政”的現(xiàn)狀、成因和治理[J].理論學刊，2008(12)：14.

〔2〕 杜平.財政分權(quán)、土地財政與收入分配改革——以中央和浙江為例[J].宏觀經(jīng)濟管理，2010(9)：55.

〔3〕 韓本毅.城市化與地方政府土地財政關(guān)系分析[J].城市發(fā)展研究，2010(5):15.

〔4〕 周彬，杜兩省.“土地財政”與房地產(chǎn)價格上漲——理論分析和實證研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2010(8)：109.

〔5〕 王芳芳，董驍.地方政府的“土地財政”及其弊端[J].城市問題，2010(2):72.

〔6〕 潘曉娟.地方政府樂于賣地的背后[N].中國經(jīng)濟導報，2008-04-22(B01).

〔7〕 吳群，李永樂.財政分權(quán)、地方政府競爭與土地財政[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2010(7):52.

〔8〕 仇保興.對地方政府“土地財政”的理性分析及興利除弊之策[J].城市發(fā)展研究,2010(4)：10.

〔9〕 辛波,于淑俐.對土地財政與經(jīng)濟增長相關(guān)性的分析[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2010(3)：16.

(責任編輯吳星)

The Policy Suggestion of Reforming and Norms of "Land Finance"

ZHAO Zhi-hao

(Henan Academy of Social Sciences, Zhengzhou, Henan 450002)

The land finance promotes local economic development, but also lead to a waste of land resources, real estate prices high, farmers and other legitimate rights and interests have been infringed, and exacerbated local debt and financial risk, which cannot become a local finance and construction, debt funds long-term sources. Land finance reform should rationalize central and local financial authority powers, speed up tax reform, budget management of local debt, reform the performance evaluation system, and regulate the management of land and financing behavior. It should also learn from foreign experience. The government should gradually get rid of the status of the land market and explore the collection of the land based property tax, and protect the legitimate rights and interests of farmers in the reform.

land finance; leasing; land acquisition; land financing

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.004

2015-11-08

趙志浩(1981—)，男，河南沈丘人，理論經(jīng)濟學博士后，河南省社會科學院助理研究員，主要從事中國經(jīng)濟史研究。

F810.7

A

1007-6875(2016)01-0021-04

網(wǎng)絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.004.html網(wǎng)絡出版時間：2016-02-2015：30