中國城管的困境：一項基于行政倫理的觀察

黃　莎

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

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中國城管的困境：一項基于行政倫理的觀察

黃莎

(南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

城管作為一個具有中國特色的政治詞匯近年來因各類極端事件而受到人們關注。一方面，由于缺乏執法依據、主要針對弱勢群體、執法暴力野蠻等，它的合法性存在巨大危機；另一方面，城市的發展離不開城管，城管人員本身作為公職人員又面臨巨大的生存壓力和公眾倫理譴責。因此，城管長期處于兩難的困境。站在行政倫理的角度，客觀地剖析城管及其困境，認為城管所陷入的困境并不是城管人員素質低下帶來的，也不是由于行政倫理固有的局限性帶來的，根本上是城管這一項制度上的困境。

行政倫理；城管；困境；責任；制度

城管是一個具有中國特色的政治詞匯。近年來,由城管引發的社會問題受到廣泛關注，城管與公眾的矛盾不斷激化，中國的城市管理面臨巨大的挑戰。當“城管被砍七刀”事件被爆出時，人們總是喜歡忽略事實真相，站在價值的制高點上，情緒化地贊揚或是批判它。所以各種對城管新仇舊恨的井噴式宣泄從四面八方涌來，人們拍手叫好、覺得大快人心、覺得被砍的城管人員罪有應得。

冷靜下來仔細回顧此次事件，那位受傷的城管人員真的罪惡到哪怕連砍七刀也不為過嗎？砍人真的是合法的嗎？善良的中國人在面對如此血淋淋的場景之下為何能夠如此興奮，這并不是我們所追求的充滿善的正義社會。因而，對于城管問題的理論研究非常具有現實意義。

對以往的文獻進行歸納梳理，發現有關城管的文獻主要是從宏觀層面(如市民社會、城市管理模式、立法缺陷等方面)和微觀層面(個人視角，如城管人員、小販的素質來研究的)展開。宏觀層面的文獻如季英偉認為，城管違法行政的主要原因是傳統城市管理模式引發城管工作混亂，法制不健全是城管違法的制度瓶頸[1]。李利軍則從行政強制法的角度對城管行政強制權進行立法建議[2]。張輝從市民社會視角，針對城管弊端重重的現狀，提出城市管理的新思路[3]。微觀層面的文獻如吳佳麗把城管人員和小販看作是權力與弱者的博弈，對城市流動攤販治理進行行為邏輯分析[4]。湯波站在小販的角度，把攤販和城管的斗爭稱之為生死博弈[5]。

而對于行政倫理的探討，更多是側重在宏觀層面的理論分析，主要代表學者有張康之，他對于行政倫理的價值取向、歷史、民主范疇的研究頗有建樹。然而站在行政倫理的視野來看待實際問題尤其是對于城管問題的研究，幾乎找不到。深陷合法性危機的政府在處理城管問題上面臨的不僅是行政技術的考量，更是行政倫理的追問。

一、城管的角色沖突：城市守護者還是殘酷的暴力者

一方面，城管是城市的守護者。城管的存在很大程度上整頓了城市的秩序：規范流動人口的行動，使得由流動人口帶來的違法犯罪行為得到減少，使得城市治安得到保障；整頓無證小攤經營，在一定程度上改善市容市貌，使之更加整潔干凈；由于小攤販無證經營三無產品，市民的健康無形中受到威脅，整治攤販能夠為市民提供健康衛生的飲食生活環境。[6]城管局的產生和發展使得原來多頭管理、政多出門的弊端得以解決，有了問題不再互相推諉，使得受害者能夠找到主管部門要求其負責；統一集中管理也使得資源能夠得到更加有效的利用，進而減輕財政負擔，從根本上為城市管理提供更多的物質保障。

另一方面,城管作為殘酷暴力者的形象卻深入人心。城管的拼音 “Cheng guan”在國外竟然是暴力的同義詞。城管在中國是“名不正言不順”的執法機關。在中國并無明確的法律法規來規范城管行為，因此城管實際上是借法執法，換句話說，即是無法可依，過大的自由裁量權使得城管在實際操作中肆意違法，侵害公眾的合法權益。由于無嚴格的法律約束，使得城管在執法過程中屢屢出現違法的情況。再加上城管執法的人群往往是弱勢群體，那些小販都是下崗職工或是外來流動人口，生活在社會底層，對其進行不留情面甚至是殘酷的執法使得公眾更加義憤填膺，城管毫無懸念地成為了“千夫指”。

群眾對執法者自古以來就有著比常人更高的道德要求。古希臘思想家柏拉圖在他著名的《理想國》中對軍人、執法官、執政官提出了智慧、勇敢、節制、公正等道德要求；亞里士多德提出：“裁判官之職，即在持平”“裁判官者，則公平之化身耳”；現代社會更是對執法者提出了更高的道德要求。[7]極高的道德期待與殘酷的冰冷現實之間的反差使得人們對城管的印象值跌入冰點。

因此，城管處在一個兩難的境況：體系龐大、職責范圍廣，但卻處于嚴重的身份危機之中。城管肩負著城市行政綜合執法的重責，卻因其執法對象的特殊和自身素質的低下使得其困難重重。它的兩難處境主要體現在：

(1)認真履行作為城管部門的職責，對違法行為進行嚴懲。現實生活中攤販無證經營嚴重影響城市社區的秩序與健康；對其進行執法，是服從上級下達命令的體現，也是行政人員的職責所在。

(2)城管執法人員普遍素質較低，易采用簡單粗暴方法解決沖突。不像其他行政行為，城管面臨的違法問題因存在尖銳利益沖突而無法用常規方法解決，有時候的“以暴制暴”是不得已的。

中國的城管，不能片面將其評價為城市的守護者，但也絕非是無惡不作的暴力者。從行政倫理的視角分析它，就會發現它處于兩難的困境之中。

二、從行政倫理的角度看城管：“城管倫理”

將行政倫理聚焦于城管這一特殊的行政管理之中，或者簡稱為“城管倫理”。在當代中國的城市管理中，城市管理綜合行政執法人員及其機關所應具有的職業倫理、行為準則規范以及相應的制度配套措施。它有著與一般行政倫理相同的對于行政官員專業、高效、廉潔、為公眾利益而奮斗的規范要求。但是同時，它又不同于其他職業，是一種獨一無二的職業倫理，就像涂爾干說提到的，盡管共同道德把社會大眾當作它純粹的基質、單純的器官，然而職業倫理的器官卻是多重的。有多少職業，就有多少這樣的器官；每個器官都像與社會整體的聯系那樣彼此關聯，都具有相對的自主性，分別處理各自規定的關系[8]。

由于城管在現實中無明確法律法規授權，帶來了巨大的行政自由裁量權的空間，需要借法執法，因此對于行政制度建設的訴求更大；由于執法阻力難度大，對于行政人員耐心、忍耐力等其他素質要求更高。行政倫理學的前提預設是公務員的行為能邏輯地、原則地、相對全面地被證明是正當的。但是在現實中，公務人員處于價值選擇的困境之中，有時這種選擇不是簡單的善惡之間的選擇，而是在多種善之間、多重義務或責任之間的抉擇。這種價值困境在“城管倫理”中因城管群體本身的身份危機、針對群體的弱勢性、使用方式的粗暴性等，體現得尤為突出。“城管倫理”需要有更大的張力來協調現階段城管困境。

文章借用美國學者特里·L·庫伯的分析理論，客觀解讀城管的行為活動。庫伯認為，人們的倫理思考分為四個層次：表達層次、道德規則層次、倫理分析層次和后倫理層次。[9]

以引文中的“城管被砍”事件為例，這里主要分析城管A(行政倫理主體)與無證經營的流動攤販B(行政倫理客體)之間的博弈。在整個事件過程中，還有第三方，即是小販擺攤處的居民及來往的市民C(這里又可細分為 C1喜歡吃小攤販賣的東西，物美價廉；C2厭惡小攤販，認為其破壞了社區秩序與交通；C3對小攤販的存在無偏好，但對弱勢群體有天然的同情心)。作為更高層次的管理者D，獨立于 A、B、C 之外，試圖解決 A、B、C 之間發生的沖突。

當城管和小販因違法經營發生沖突時，我們以庫伯的倫理分析四層次來對A、B、C 進行設身處地地思考。

第一層次:表達層次。

A：小販違法擺攤就是不對的，砍我們工作人員更是可惡至極！B：要不是你們破壞我們生意讓我們無法生存，我們也不會砍你，你被砍了活該！ C1：城管多管閑事，讓小攤販忍無可忍，活該！C2：城管肯定是用暴力對付小攤販才會被他們砍的！ C3：城管作為政府部門居然欺負弱勢群體，小攤販本來就困難，他們還要沒收人家財產，被砍了活該！

第二層次:道德規則層次。

在這一層次，盡職盡責、恪守崗位職責就屬于符合底線的“常情”了；能夠責無旁貸地承擔其義務，我們稱其為“道德”；當能義無反顧地有一份擔當，那就叫做“美德”。后兩者只是我們美好的憧憬，并不能期待所有人都做到，若要求社會上每個人都有美德，那這個社會本身就是不道德的。

A：維護城市秩序是城管職責所在，履行職責是我們分內之事。被砍七刀是因公負傷，我們實行對惡的管制，危險性高，工作難度大，國家應給予相應制度保障。B：是違反秩序的；砍人是犯罪行為，但是在強大的生存權面前，有時不得不忽略。雖非完美的道義形象，但國家應為其生計提供保障。C：弱勢群體應該得到保護，國家不應用公權力來侵害他們，社會公正應該得到體現。D：本次事件中不同利益群體擁有不同的價值觀，歸納起來有：恪守職責，維護秩序——職業操守；生存為本；保護弱勢群體、維護社會公平。這些價值在不改變現有制度的前提下是相互沖突，無法共容的。

第三層次:倫理分析層次。

道德規則之間發生沖突，且無法支持行為。需要將概括化、抽象化的倫理準則具體化、操作化為行為方式、方法，這些準則才具有倫理實用性。

對這些價值進行排序發現：(1)公民的生存權需要得到保障，這是最基本的權利——應該給予小攤販合法擺攤的權利，保障其生存權：具體做法可以參考韓國對于小攤販的管理，劃定嚴格的區域，攤販在經過一定的資格審查后可以在指定的區域內進行擺攤設點。(2)城管整頓秩序是職責所在,應認真執行，但不能暴力執法，應嚴格按照法律來——國家嚴格制定相關法律。目前我國在城管方面的立法混亂，沒有統一明確的法律規范，這是一個漫長而艱難的過程，可能會觸動許多利益階層。公平正義這一國家所描繪的宏偉藍圖被人們所普遍接受，但在具體生活中卻屢屢受挫，弱勢群體應該被得到保護。國家應該大力發展社會保障，給底層人民兜底，積極引導下崗職工多渠道就業。

城管人員戲稱城管這份工作，“讓你成為完人,要么完美；要么完蛋”。[10]處于城管倫理的不合法又不合情理的兩大困境中，單靠個人力量根本無法真正做到既“圓滿完成任務”，又“獲得公眾好評”。倫理不存在困境，城管困境說到底是中國城市管理制度缺失的困境，接下來對城管問題進行后倫理層次的反思。

三、城管困境還是城管倫理的困境，亦或是制度缺失導致的結果

庫伯認為，行政責任是行政倫理學的關鍵。城管人員之所以被如此詬病，很大一個原因是公眾認為他們“不負責”，對于公眾的安全和利益沒有盡到相應的責任。

張康之認為，泛泛地談論道德意志是沒有意義的。自立、自信，才能夠自主。只有自主，才能夠真正負責。[11]而在我國，城管人員并無真正的自主性，工作中遇到問題時卻不分青紅皂白要其負責，這背后的邏輯讓人費解。無獨立自主性的城管人員只能按規則辦事，可是值得我們深思的是，規則本身是合理的嗎？運用庫伯的倫理分析四層次，我們應該進入到第四層次，也就是后倫理時代。現在城管制度的存在是否必要？真的需要政府這樣做才能夠達到維持城市秩序的目標嗎？

現行的城管制度首先缺乏的是程序正義[12]，對公共行政來說這種程序性正義實際上是一種程序性限制，即行政活動在執法時需遵循一定的規則、流程，這些規則由明文規定，且公開透明。城管執法的程序許多都是不合法的，要么簡略，要么直接忽略，使得它實際上是違法執法。因此，政府首先需要做的是讓城管行為盡快納入法治的范圍，規范其行為，讓其有法可依，才能做到有法必依。

其次，現行的城管制度缺乏實質正義。即小攤販的問題真的歸政府管嗎？政府有權力管嗎？有誰可以管得更好呢？以街邊小攤為例，實際上許多公民是不反對他們在自己社區或附近擺攤的，因為既可以便民，又出于對弱勢群體的一種理解。但是他們反感城管的多管閑事，而且往往越管越亂。因此，小攤販的問題應該回歸社區，讓居民自身決定其出路。政府只是起到引導、建議作用。例如提供一些技術指導和質量監測工具，讓公民與小販進行自主協商，進行社區治理。而要想建立真正的社區治理，在目前中國，有很大的難度，政府應該給予豐富的制度保障。

另外，根據不同城市的具體問題，城管該管什么、不該管什么有不同的界限，但總體來說，應該做到：涉及居民自身事物，城管插手會帶來多方反感的，應積極與市民進行協商，共商解決辦法；涉及社會秩序安危的，城管應在有合法依據的前提下嚴厲打擊，同時考慮好后續安置工作；在事物繁重但人員有限的情況下，最好不要隨意雇傭素質低下的臨時工，而是積極尋求各種志愿組織的幫助，達到資源最大程度的開發。

四、結論與討論

城管的現狀值得反思：它沒有媒體所報道的那么十惡不赦，而是處于一個城管倫理的困境之中。城管與被執法者之間的矛盾在倫理層面很難做出誰對誰錯的評價，因而我們也不能簡單地得出非此即彼的解決方案。

城管自身地位的尷尬和國家制度的保障缺失使得它既不能后顧無憂地恪盡職守，更不能得到公眾的理解和支持；執法對象迫于生存的無奈，雖非完美的道義者，卻能贏得大眾媒體的壓倒性情感支撐。這種倫理的困境無法通過提升個人的道德和自我奉獻美德來得到解決，根本上需要各項配套制度的跟進；需要政治家和高層的寬容——“對權力的自我節制，對多元權利的容忍，對自由價值的尊重”。[13]需要人們更加積極地投入社會治理中，建立健全一個完善成熟的公民社會，更加理性寬容地對待政府。

〔1〕 季英偉.城管違法行政問題原因分析及對策[J].法制與社會,2007(2):420-421.

〔2〕 李利軍.城管行政強制權研究——兼對行政強制法的立法建議[J].中國行政管理,2009(12):16-18.

〔3〕 張輝.我國城市管理中”城管”的困境及辨析——基于市民社會的視角[J].成都行政學院學報,2010(2):81-84.

〔4〕 吳佳麗.當權力遭遇弱者:城市流動攤販治理中的行為邏輯——基于H市城管執法支隊的個案分析[D].南京：南京理工大學,2009.

〔5〕 湯波.都市里的弱勢生存:攤販與城管的生死博弈[D].上海：復旦大學,2009.

〔6〕 艾駭博，百里楓.揭開行政之惡[M].北京：中央編譯出版社,2009:103-108.

〔7〕 陽紅光.公安執法倫理研究[M].北京：法律出版社,2010:78-81.

〔8〕 愛彌爾·涂爾干.職業倫理與公民道德[M].上海：上海人民出版社,2001:38-56.

〔9〕 特里·L·庫伯.行政倫理學:實現行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社,2009:125-138.

〔10〕 宋志剛.城管來了[J].經營策略,2013(1):133.

〔11〕 張康之.行政人員的道德自主性及其合作治理[J].中共福建省委黨校學報,2006(8):19-23.

〔12〕 高兆明.制度倫理研究——一種憲政正義的理解[M].北京：商務印書館,2011:111-117.

〔13〕 李永剛.寬容——一種政治哲學的解讀[J].開放時代,2006(9):92-93.

(責任編輯吳星)

Dilemma in Municipal Administration:an Observation Based on Administrative Ethics

HUANG Sha

(Nanjing University, Nanjing, Jiangsu 210023)

Municipal administration as a political terms with Chinese characteristics by people because of all kinds of extreme events in recent years. On the one hand, because of the lack of law enforcement basis, mainly for vulnerable groups, such as law enforcement to brutal, but there is a huge crisis; its legitimacy the development of the city, on the other hand, leave the urban management, urban management personnel as a public officer and great survival pressure and the public ethics. Therefore the municipal administration dilemma is for a long time. Standing in the perspective of administrative ethics, this article objectively analyzes the municipal administration and its difficulties, thinks of the watch in the plight of the municipal administration personnel quality is low and not, nor because of the inherent limitations of administrative ethics, is fundamentally the plight of municipal administration on this system.

administrative ethic; municipal administration; dilemmas; responsibility; constitution

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.015

2015-11-25

黃莎(1994—)，女，江西新余人，南京大學政府管理學院行政管理系碩士研究生，主要研究方向為行政倫理、公務員制度。

F062.6

A

1007-6875(2016)01-0084-04

網絡出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.01.015.html網絡出版時間：2016-02-2015：30