我國基本醫療保險制度發展的價值取向：差異化還是均等化？
——兼與周愛國老師商榷

翟方明（1．安徽大學法學院，安徽 合肥 230601；2．廣東醫科大學 人文與管理學院，廣東 東莞 523808）

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我國基本醫療保險制度發展的價值取向：差異化還是均等化？
——兼與周愛國老師商榷

翟方明1，2
（1．安徽大學法學院，安徽 合肥 230601；2．廣東醫科大學 人文與管理學院，廣東 東莞 523808）

摘要：我國自20世紀90年代中期推行城鎮職工醫療保險制度改革以來，逐漸形成了城鎮職工醫療保險、新型農村合作醫療與城鎮居民醫療保險“三險并立”的制度格局。雖然現行三項醫療保險取得了巨大的制度成效，但三者之間以及同一險種在不同地區之間存在極大差異，不僅造成權利不平等的公平性質疑，也導致制度運行效率存在嚴重缺失。我國基本醫療保險未來的發展方向，是逐步實現制度整合，最終形成統一的社會醫療保險體系。由于基本醫療保障權，在當今時代已經成為公民的一項基本權利，不僅應該人人享有，也應該人人公平地享有。在未來的價值取向上，我國醫療保險制度應該在堅持普惠、適度的基礎上，朝著實現權利均等化的目標邁進。

關鍵詞：基本醫療保險；制度整合；價值取向；權利均等化

2016年1月12日，國務院發布了《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》（以下簡稱“整合意見”），目標對現有的城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩項制度進行整合，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。意見要求各省（區、市）于2016年6月底前完成整合的規劃和部署，并制定明確的時間表和路線圖，各統籌地區要于2016 年12月底前出臺整合的具體實施方案。但由于該意見僅僅是一個政策框架，整合之后制度的具體內容，主要是由各統籌地區在因地制宜基礎上自行確定。而我國雖然已經于2010年頒行社會保險法，但現行的三項基本醫療保險制度，仍然主要是依據各統籌地區制定的地方性規范予以保障運行，導致制度相互之間的差異性極大。可以預見，本次兩項制度的整合，將是我國三項醫保制度實現整體融合、邁向統一的全民醫療保險制度的第一步。因此，厘清醫療保險制度的一些基本理論問題，為地方乃至全國性的制度設計提供方向性指引，具有迫切而重要的現實意義。

一、問題的直接緣起

源于偶然，筆者留意到《湖北社會科學》2014年第12期刊載的《差異化原則與中國特色社會主義福利制度》一文（以下簡稱“‘差異化原則’一文”）。該文的主要觀點有三：一是我國的福利制度必須堅持“普惠型”發展方向；二是我國福利制度最根本的特點是要強調福利水平的“適度性”；三是我國在構建適度普惠型福利制度過程中，必須遵循“差異化”原則。前兩個觀點結合起來，即認為我國應該構建“適度普惠型”社會福利制度，對此，筆者深以為然，并且也已經成為多名學者的共識。①近幾年提出類似觀點的學者很多，可以參見王思斌．我國適度普惠型社會福利制度的建構［J］．北京大學學報（哲學社會科學版），2009（3）：58-65．；彭華民．中國組合式普惠型社會福利制度的構建［J］．學術月刊，2011（10）：16-22．；藍云曦，譚曉輝．適度普惠型社會福利制度對我國社會和諧發展的促進作用［J］．四川大學學報（哲學社會科學版），2011（1）：116-119．；戴建兵，曹艷春．論我國適度普惠型社會福利制度的構建與發展［J］．華東師范大學學報（哲學社會科學版），2012（1）：26-31．；李迎生．中國普惠型社會福利制度的模式選擇［J］．中國人民大學學報，2014（5）：52-61．但對于后一個觀點，原文作者認為“差異化原則是適度普惠型福利的本質要求”，進而提出我國在進行公民福利待遇項目和待遇水平設計時，“要能夠體現出城鄉差異、區域差異和行業差異的客觀現實，使社會福利待遇項目具有選擇性，社會福利水平具有梯度性”。［1］（p22）筆者認為，存在進一步商討的余地。

如果原文作者此處遵循的是我國學術界的主流觀點，將“社會福利”視為一個上位概念，在其下涵蓋了社會保險、社會救助與安置優撫等制度，進而認為不同社會福利的具體項目之間，應該存在權益或待遇等方面的差異，則上述結論尚且能夠勉強成立。但此時對于該種情形，似乎又沒有必要花費大量篇幅去進行討論與論證，因為不同社會福利項目的價值目標與制度定位不同，相互之間存在差異性本來就屬于應有之義。但如果作者的本意，是主張在某一具體的社會福利制度之中，應該體現差異化原則的話（從原文作者的相關表述來看，表達的應是此種情形，后文將予以進一步引證），那么筆者對于這種結論實在不敢茍同。故此，寫成此篇拙文，一方面和周老師進行商榷，另一方面也就教于各位學術同仁，以便共同厘清社會福利制度的相關基本理論問題，進而為我國基本醫療保險制度未來的發展方向提供正確的理論指引。②正如后文所述，雖然我國學術界一直存在“大社會福利觀”與“大社會保障觀”的概念分歧，但“差異化原則”一文顯然依循的是大社會福利的觀點，在其語境之下，基本醫療保險制度屬于一項具體的社會福利項目。

二、相關概念的廓清：商榷討論的基礎

由于“差異化原則”一文的篇名，即開宗明義地定位于探討“中國特色社會主義福利制度”，而“社會福利”作為一個西方的舶來詞匯，在不同的學術話語體系中所指代的具體意涵并不完全相同。故有必要對其相關概念進行簡單的梳理，以作為進一步商榷與討論的基礎。

（一）社會福利。

社會福利對應的英文詞匯為“social welfare”，其中“福利”一詞由well（好）與fare（生活）兩部分組成，意即幸福的人生或美好的生活。從歷史發展上看，社會福利是一個動態的概念，在不同時期與不同國家都可能具有不同的含義。廣義上，它泛指“一種社會幸福、滿足與繁榮狀態”，而不僅僅是人們通常所理解的那樣，“是指慈善家和慈善機構所搞的慈善活動，或者政府所提供的官方援助”。［2］（p14-15）美國學者Robert L．Barker在其編著的《社會工作詞典》（第四版）中，將社會福利界定為一種國家項目與服務制度，或是指一個社會共同體的集體幸福和正常存在狀態。［3］（p454）我國學者田北海曾做出一項的不完全統計，國內先后已經有50多位學者對社會福利的概念進行過界定，在此基礎上，田先生將這些觀點歸納為四種類型，即：剩余性狹義社會福利觀、制度性狹義社會福利觀、發展性狹義社會福利觀與廣義社會福利觀。［4］（p278-279）由此可見這一概念的復雜性與模糊性。而其中的原因，可能是由于我國學術界對于社會福利制度的研究，在起步階段深受西方的影響，但西方不同國家的社會福利制度所包含的具體范圍與內容各不相同，有的甚至大相徑庭。再加之不同學者在進行相關研究時的視角選擇存在差異，從而導致對于社會福利內涵及外延的理解并不完全一致。

總體觀之，社會福利一詞目前為止至少包括以下多重意涵：它既可以指一種慈善或助人的活動，也可以指一種制度意義上的社會集體行動方案，還可以指一門專門的學科或研究領域，甚至是指一種民眾生存或生活的狀態。當然，社會福利雖然具有多個層面的意涵，但一般而言，人們更多是從社會制度的層面來理解。正如我國臺灣學者李易駿所指出的那樣，“對多數國民的生活經驗與影響而言，從社會制度體系的角度來理解、認識社會福利，有其優先性”。在此基礎上，他進一步認為，作為現代社會中的一種社會制度，社會福利的意涵可以解析為：它是一種修補社會結構體系的制度，并與既有的政治、經濟以及文化制度相互共同作用與影響的，可以由正式或非正式的制度組成。［5］（p7-9）對此觀點，筆者認為較為客觀和理性，故予以借鑒。如果沒有特別說明，下文所稱的社會福利也是從制度層面上所作出的理解。

（二）社會保障。

學術界一般認為，“社會保障”一詞起源于1935年美國頒布的《社會保障法》（Social Security Act，故又被譯為“社會安全法”）。1941年美英兩國簽署《大西洋憲章》（The Atlantic Charter）、1944年國際勞工組織第26屆大會通過的《關于國際勞工組織的目標和宗旨的宣言》（Declaration Concerning the Aims and Purposes of the International Labour Organization，又稱費城宣言，Declaration of Philadelphia）均使用了這一名稱。1952年第35屆國際勞工大會通過了《社會保障（最低標準）公約》（Social Security （Minimum Standards）Convention），并規定了社會保障的基本準則，從而使這一概念迅速在世界范圍內被普遍使用。與社會福利的概念類似，社會保障同樣涵蓋了社會、經濟、法律和文化等多個維度，因而在不同國家所指的具體意涵也存在差別。

英國學者貝弗里奇在其著名的《貝弗里奇報告》中，將社會保障視為一個抵御因謀生能力中斷或喪失而造成的風險，或因生育、婚嫁、死亡而產生的特殊支出的社會保險方案，并結合國民救濟和自愿保險等輔助措施，其目標是確保民眾在任何情況下都不會陷入貧困。［6］（p6）德國學者艾哈德認為，社會保障即是社會公正和社會安全，是為因生病、殘疾、年老等原因而喪失勞動能力或遭受意外而不能參與市場競爭者及其家人提供的基本生活保障，其目的是通過保障使之重新獲得參與競爭的機會。［7］（p181）國內學者鄭功成認為，社會保障是“國家面向全體國民，依法實施的具有福利性的各項保障措施的統稱，是用經濟手段解決社會問題進而實現特定目標的重大政治安排，是維護社會公平、促進人民福祉和實現國民共享發展成果的基本制度保障”。［8］（p1）

可見，理論上關于社會保障的概念，也存在不同的解讀。由于社會保障制度本身的多層次性和差異性，不同學者分別從自身的研究視角出發，有的側重于國民收入再分配機制，有的側重于公共福利提供與社會安全保護，有的側重于基本人權和生存權保障等，因此不同的界定本身并無正確與錯誤之分，而只有周延與否之別。對此，國際勞工局社會保障司在編著的《社會保障導論（Introduction to Social Security）》（日內瓦，1989年版）一書中，對社會保障一詞作出了如下概括：這一詞匯在一些國家的解釋比在另一些國家的含義要廣，不過，它基本上可以解釋為社會通過一系列的公共措施向其成員提供的用以抵御疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡而喪失收入或收入銳減引起的經濟和社會災難的保護、醫療保險的提供以及有子女家庭補貼的提供。［9］（p164）筆者認為這一概念界定相對客觀和周延，也基本符合我國社會保障的制度實踐。

（三）社會福利與社會保障之間的關系。

從筆者搜集的文獻來看，國內學術上對于兩者之間的關系，自20世紀90年代開始，就一直存在著激烈的爭論。一種觀點認為，社會福利是社會保障體系的一個組成部分，屬于社會保障的下位概念。①持此觀點的國內學者有陳良瑾、劉書鶴等。參見陳良瑾主編．中國社會工作百科全書［M］．北京：中國社會出版社，1994：419．劉書鶴．“社會保障”涵蓋“社會福利”［J］．經濟與管理，2003（8）：62．另一種觀點恰好相反，如尚曉援教授認為，在西方國家，社會福利的含義相比社會保障要寬泛和含糊得多，廣義的社會福利制度包括了以增進收入安全為目的“社會保障”。［10］（p114）劉繼同教授也認為，從國際慣例來看，無論是作為概念還是社會制度，“社會福利內涵外延遠比社會保障更為豐富多彩和博大精深。無論從何種角度看，社會保障都是個小概念，社會福利則是個大概念”。［11］（p65）

在兩者之間的關系上，之所以出現如此大的分歧，一方面可能由于各國的制度實踐存在模式或內容方面的差異，另一方面也是因為不同學者在進行相關研究時，各自采用了廣義或狹義的視角去理解，從而造成當前“大社會保障”與“大社會福利”的觀點分歧。但無論是社會福利還是社會保障，都會因特定國家的歷史發展、社會環境變化以及國家之間的相互影響而存在差異或發生變動。學術上的研究也會受到本國制度、文化傳統與描述視角等因素的影響，以至于造成概念界定與比較上的困難。因此，從特定國別的角度去理解相關概念的意涵以及所包含的內容，不失為一種可行的路徑。

與我國學術理論上存在巨大分歧不同，在制度實踐層面，我國基本依循“大社會保障”的理念，將社會福利涵蓋在社會保障之中。如國務院新聞辦公室在2004年發布的《中國的社會保障狀況和政策》（白皮書）中，明確指出：中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。［12］制度實踐之所以如此，可能是由于從狹義上理解社會福利，并將其“提供的主要責任劃分給了各級民政部門，側重弱勢群體，強調救濟原則”。［13］（p115）而社會保險等制度，則由人社部及其他部門主管，所以社會福利成為整個社會保障體系的一個子集。

筆者認為，許多理論上的概念，在內涵上都是發展變化的，而外延上卻又常有廣義與狹義之分。既然我國在國家制度層面對此已經形成了某種用語習慣，似乎沒有必要再強行予以扭轉。一方面，無論是社會福利還是社會保障，作為一種概念，都是人們對于客觀存在的社會制度或現象所作出的理論概括，屬于主觀認識問題，無法避免存在見仁見智的想象。另一方面，“想用‘社會福利’取代‘社會保障’概念的主張，并不具有帶動我國相關社會制度和政策有實質性改變的意義”。［14］（p26）因此，與其通過羅列一些西方國家的制度安排，或者是在特定語境下形成的概念體系，進而視其為所謂的國際慣例，并要求我國也必須與之相符，不如仔細研究到底應該如何構建或進一步完善我國的相關具體制度。

三、我國基本醫療保險制度發展的價值取向

雖然社會保險制度只是整個社會保障體系的一個組成部分，但因為它遵循的是“自助與互助”的保險理念，所需的資金主要由被保險人與用人單位所繳納的保險費予以承擔，雖然政府部門也提供一定的財政補貼，但并非主要的資金來源。如此安排，既能有效地分散年老、疾病等社會風險，也可以大大減輕國家財政的負擔，避免“福利國家困境”，因此已經成為世界各國社會保障制度的主體內容，我國也不例外，已經將社會保險列為社會保障體系的核心組成部分。①國務院新聞辦公室于2004年發布的《中國的社會保障狀況和政策》（白皮書）中，明確指出：社會保險是（我國）社會保障體系的核心部分，包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。http:// news．xinhuanet．com/newscenter/2004-09/07/content_1952048．htm.同時，在我國現有的五項社會保險中，養老與醫療保險的涉及面最寬，近乎全民皆保險，因而也最為重要。緣于篇幅所限，下文擬以我國的醫療保險制度為例，探討其未來發展所應予遵循的價值取向。

（一）我國基本醫療保險制度的發展方向。

我國自20世紀90年代中期開始進行醫療保險制度改革以來，已經逐步形成了城鎮職工醫療保險、新型農村合作醫療和城鎮居民醫療保險三項基本醫療保險制度。根據統計資料顯示，這三項醫療保險的覆蓋率自2011年開始就穩定維持在95%以上，可謂“廣覆蓋、保基本”的最初制度目標基本實現。［15］（p57）但它們是以城鄉二元分界以及不同職業劃分為依據，并且基本都以縣市一級為單位進行統籌，從而使得這一制度處于縱橫割裂的“碎片化”狀態。可以說，目前遠未形成統一、穩定的全國性制度。對此，黨的十八大報告與十八屆三中全會的決定中，都明確提出要對城鄉基本醫療保險制度進行整合，似乎已經指明了制度未來發展的方向。而上述國務院發布的整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見，可謂明確而正式地開啟了制度之間的整合之路。但如何具體實現整合，仍有待各地進一步地摸索，在此過程中，一些基本理論與原則性問題亟須厘清。而到底應該依循差異化還是實行均等化的原則，即屬于其中的基本議題之一。

（二）差異化原則違背基本醫療保險制度的本質。

前述“差異化原則”一文的作者認為，“適度普惠型社會福利制度就是要把權利的平等性和待遇的差異性有機地結合起來”，主張我國“在強調社會福利制度普遍性原則的同時”，“每個公民所能夠享受到的現實的、具體的社會福利項目和水平應該是有所差異的”，并且這種差異化原則，“要能夠反映出我國社會福利客觀存在的城鄉差異、區域差異和行業差異”。［1］（p22-26）不可否認，我國確實存在作者所言的“經濟社會發展水平客觀存在的城鄉差異、區域差異和行業差異”的社會現實，但這種客觀存在的現實差異，不足以構成不同人群所享有權利差異性的理由，更不應該成為人們當前醫療保險權利存在事實上差異的固化劑。因為基本醫療保險的制度目標，本來就是滿足人們的基本醫療需求，進而達到保障公民健康權的目的。而公民的健康權，在現代社會已經構成一項基本的、獨立的人權，不僅為多個國際條約所確認，而且許多國家在各自的憲法中也對其做出了相應的規定。可以說，享有基本的醫療保障，在當今時代，已經屬于公民的基本權利范疇，不僅應該人人享有，也應該人人公平地享有，根本不應該存在所謂的權利高低之分。

對于差異性原則，原文作者甚至搬出現代正義理論大師、美國學者羅爾斯，引述了其有關社會正義的兩大原則，特別是關于差別原則的相關論斷，認為“羅爾斯期望達到一種事實上的平等，而這種平等實際上需要以一種不平等為前提，即對先天不利者和有利者使用并非平等的而是不平等的尺度，因為對事實上不同等的個人使用同等的尺度必然會造成差距”。在此基礎之上，作者進一步認為，我國“在社會福利制度的頂層設計上”，對于具體的“公民福利待遇項目和待遇水平”，應該“體現出城鄉差異、區域差異和行業差異的客觀現實”。［1］（p25）筆者認為恰恰相反，雖然羅爾斯闡述的差別原則，確實是主張制度設計時對不同群體進行區別對待，但他強調的是，正義“應該有利于社會之最不利成員的最大利益”，進而主張在不同的制度選擇上，“應該通過觀察在每種體制下最不利者的狀況改善了多少來比較各種合作體制”，最后從中選擇對不利者最有利的體制。［16］（p70、214）顯然，如果以此為標準進行衡量，我國現行的基本醫療保險制度安排，因人們的職業、地域等因素的不同而享有各異的權利，并且總體上是越發達地區、越高收入群體的待遇越高，并不符合正義的差別原則。

（三）未來制度的目標應是實現權利均等化。

雖然我國醫療保險制度當前的現實狀況，是按照人群與職業屬性劃分為不同的制度，并且停留在縣市一級的統籌層次，制度相互之間以及同一制度在不同地區之間都存在相當的差異。究其原因，一方面是源于20世紀90年代中期開始，我國醫療保險制度在新一輪的改革與發展過程中，是依循分階段、按人群、依地域進行試點推行的結果。另一方面，也是在我國社會經濟發展嚴重不平衡的現實條件約束下，所作出的無賴之舉。但并不能因此認為現行的制度就是合理的，甚至以此為理由，進一步維護或固化此種制度差異。事實上，當前我國醫療保險在制度之間、地區之間存在的巨大差異性，引發了一系列問題，如經辦機構重復建設、人員重復參保與人口流動接續困難等，以至于只能在原有制度基礎上，不斷通過“打補丁”的方式予以將就維持運行。

正因為如此，近些年來，實現醫療保險制度整合不僅在理論上呼聲很高，一些地方在實踐中也在不斷探索整合的途徑與方法。而國家頂層的政策導向也很明確，即是要建立更加公平、更可持續的社會保障制度。例如，2015年10月29日，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出：要建立更加公平更可持續的社會保障制度。應該說，這是在對黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會有關精神的繼承、豐富和發展基礎上所做出的決定。而本次國務院在發布的整合意見中，更是明確提出：遵循保障適度、收支平衡的原則，均衡城鄉（醫療保險）保障待遇，逐步統一保障范圍和支付標準，為參保人員提供公平的基本醫療保障。可見，這既是一種政策性導向，也是一項方向性的要求，目的就是要最終實現城鄉居民在享有基本醫療保險權利方面的平等性。

四、結語

無論是作為學術概念還是社會制度，社會福利的意涵都較為寬泛和模糊，在不同國家或地區并不存在統一、固定的制式。我國在制度的實踐層面，基本形成了以社會保障為上位概念的制度體系，其下包括社會保險、社會救助、社會福利以及優撫安置等具體內容。社會保險作為我國社會保障制度的核心組成部分，目前存在城鄉二元分割、地域差異化巨大的“碎片化”困擾。而實現相關制度整合，提升制度內在的公平性與可持續性，將是我國社會保險制度在未來一個時期內的主要任務和迫切要求。當前，不同群體在享有基本醫療保險待遇方面存在差異的現況，并不合理，更不應該以城鄉、地域以及行業發展不平衡為借口，進一步去維護或固化現存的差異，否則有違基本醫療保險制度的本質。當然，考慮到我國的社會狀況與現行制度存在巨大差異的現實，實現醫療保險權利均等化并非一日之功，但卻是應予堅持的發展方向。

誠如“差異化一文”的作者所言，“適度福利就是滿足公民的基本需要，而不是全部需要”。但作者在主張福利適度性的基礎上，卻認為福利制度安排只有適用“差異化原則”，并體現出福利享有的“梯度性”，才能“激發人們就業和勞動的積極性”。［1］（p25）顯然，如果連人們之間基本需要的滿足都要呈現出差異，不僅有違基本權利的平等保護原則，也背離了社會保險制度所包含的社會再分配的目的，更遑論激發人們勞動的積極性。而作者在原文中以養老保險為例，認為可以通過設定菜單的方式，“在全國統一基礎養老金的基礎上，公民根據自己的收入狀況，選擇不同的繳費和待遇層次補充養老金。這樣就實現了普遍性和差異性的統一”。［1］（p25）筆者認為這樣的制度設計并非不可取，只是這樣的附加方式已經脫離了基本養老保險制度的范疇，而不再屬于在同一具體制度框架內探討待遇或權利的平等性問題了。

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責任編輯申華

作者簡介：翟方明（1979—），男，安徽大學法學院博士研究生，廣東醫科大學人文與管理學院副教授。

基金項目：東莞市哲學社會科學規劃立項項目“東莞市社會醫療保險制度優化研究”（2016JYZ11）。

中圖分類號：D63；F840．67

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）04-0046-06