特別行政區制度與我國國家結構形式的關系

劉桂新，江國華（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

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特別行政區制度與我國國家結構形式的關系

劉桂新，江國華
（武漢大學法學院，湖北 武漢 430072）

摘要：單一制與聯邦制的根本區別在于，前者將法律意義上的主權統一配置于中央，后者則使其在聯邦政府與成員政府之間分享。這一根本區別還通過憲法安排中一系列其他重要區別體現出來，如成員政府（地方政府）權力受憲法保障的程度、地方是否享有一定的憲法自治、地方政治實體在中央被平等代表的制度設計以及中央與地方權力關系的改變方式和權限爭議的解決方式等。特別行政區制度雖然是我國憲法制度中的一大創新，但其在上述方面均符合單一制國家的憲法安排，因此仍然是我國單一制國家結構之下的一種憲政建制。

關鍵詞：特別行政區制度；國家結構形式；單一制；聯邦制

一、特別行政區制度對我國國家結構形式的影響

很多學者就特別行政區制度給我國國家結構形式帶來的改變這一問題展開了思考。大致說來，主要有以下幾種觀點：

1．特別行政區制度沒有改變我國的單一制國家結構形式。

這種觀點認為，特別行政區制度的確立并沒有改變我國的國家結構形式，我國仍然是單一制。如有學者指出，特別行政區僅占中國極小的一部分，對于中國整體的國家結構形式不會造成很大影響，可作為我國國家結構形式的特例來看待，不足以改變我國的國家結構形式。［1］王振民教授也認為：“盡管特別行政區的權力非常之大，甚至超過聯邦制國家里的成員邦，但是特別行政區的成立并沒有改變中國的性質，中國并沒有因此而成為聯邦制國家，而仍然是單一制國家，總的國家結構形式沒有變化，只是更進一步發展和完善了單一制的理論與實踐，擴大了單一制的包容性，豐富了其內容。”［2］（p108）

雖然很多學者認為特別行政區制度沒有改變我國的單一制國家結構形式，但又看到特別行政區制度給我國國家結構形式帶來的新變化和特點，對此必須做出理論上的解釋。因此，有學者通過對我國單一制進行特殊化界定的方式來解釋特別行政區制度給我國國家結構形式帶來的變化。主要有以下幾種觀點：

（1）我國的國家結構是有復合制因素的單一制。

這種觀點認為，實行一國兩制，給予特別行政區高度自治權，為我國傳統的單一制注入了復合制的某些因素。如胡偉認為：“一國兩制構想中很重要的一點就是靈活處理國家結構形式，在單一制國家結構形式中容納復合制國家結構的某些特點?！保?］（p5）魏紅英認為：“設立特別行政區，給予特區高度自治權，實現一國兩制，從而超越了單一制的傳統模式，使國家結構形式有了質的飛躍，單一制有了復合的因素。”［4］（p500）

（2）我國的國家結構是有聯邦制特點的單一制。

這種觀點認為，特別行政區所享有的高度自治權已經突破了一般單一制下地方政府傳統的權力范圍，在許多方面甚至超過了美國、德國、俄羅斯等聯邦制國家成員單位政府的權力范圍。從此意義上說，特別行政區具有了聯邦成員單位的權力特點，其權力范圍和聯邦成員單位相似。這使我國現行的單一制國家結構形式兼有了聯邦制國家的某些特點。［5］

（3）我國的國家結構是有中國特色的民主集中單一制。

持這一觀點的童之偉教授認為：“我國實行的是有中國特色的民主集中單一制，即在民主集中單一制中加進了兩個特點，一是民族區域自治制度，二是特別行政區制度。這兩個特點分別使我國的民主集中單一制具有了地方自治單一制和聯邦制的某些特征?！保?］（p61）

2．特別行政區制度改變了我國的國家結構形式。

另有部分學者則認為特別行政區制度改變了我國的國家結構形式，代表性觀點如下：

（1）我國的國家結構是復合制。

這種觀點認為，中央和特區之間的權力關系和運作模式既不能歸到單一制之下地方政府的范疇，也不能歸到聯邦制之下。鑒于這種新型關系在政治上橫跨“兩制”，操作上同時具有單一制和聯邦制之特征，且在“一國兩制”之下出現了一國多制的國家結構形式，姑且從理論上將這種現象和事實稱之為“復合制”。［7］（p226-227）

（2）我國的國家結構既不是單一制也不是聯邦制。

有學者認為，“香港、澳門特別行政區的權力在許多方面比聯邦制國家的成員單位還要大，它們在某種程度上具有某些聯邦制的特點?！奔词怪豢次覈钠胀ㄐ姓^，中國也未必是純粹的單一制國家。因為從憲法規定來看，“地方各級國家權力機關（即地方各級人大）由下一級人大選舉或選民直接選舉產生，地方各級行政機關、審判機關和檢察機關都由本級人大選舉產生，對它負責，受它監督?！薄岸?，在事實上，地方掌握著很大的權力。”因此，中國國家結構形式“既不是聯邦制，也不太像傳統意義上的單一制”。［8］（p112）

另有一些學者甚至直接否定國家結構形式理論。如有學者認為，國家結構理論是西方舊制度主義的產物，已經失去其當初應有的解釋力和實用性。單一制是一個不斷衰萎的概念，不能準確反映變遷中的制度安排。要用蘊含明確的政府間關系代替含糊不清的國家結構之說。［9］還有學者認為“聯邦制與單一制的對立存在只是法律上和理論上的區分，只是具有法律和理論研究上的意義，而實踐中，這些區分則沒有明確的界限，實踐中的聯邦制與單一制的對立存在是一個假命題”。［10］（p55）

二、“法律意義上的主權”——單一制與聯邦制區分標準的重述

現有的國家結構形式理論存在一些誤區和盲區。其中最為根本的問題是如何對國家結構形式的兩種基本類型——單一制與聯邦制進行區分。已有研究的區分方式可概括為兩種：一種是在對二者各自特點進行描述的基礎上進行區分；另一種是從更為根本的標準入手對二者進行區分。

1．基于特點的區分及其問題。

常見的是通過對其各自特點進行描述的方式來區分單一制與聯邦制。一般認為，單一制有三個顯著特點：①全國只有一個憲法，一個中央機關體系；②各行政單位和自治單位均受中央的統一領導，沒有脫離中央而獨立的權力；③不論中央與地方的分權達到何種程度，地方的權力均由中央以法律文件規定或改變，地方權力沒有憲法保障。聯邦制的顯著特點則是：①聯邦和成員國都有自己的憲法和中央機關體系；②聯邦公民同時也是成員國公民；③聯邦權力遍及全國，但聯邦和成員國之間的權限劃分由憲法規定，聯邦無權任意改變。［11］（p148）

通過考察實踐中的國家結構形式后發現，以上關于各自特征的描述往往都存在與事實不符的情形。比如：①并不是只有單一制國家才只有一部憲法，實際上有些聯邦制國家如加拿大、印度和巴基斯坦等國也都只有一部憲法。②關于聯邦成員是否可以脫離聯邦的問題，各個國家的憲法有不同的規定。其中，明確規定成員政府可以脫離聯邦而獨立的只有前蘇聯的憲法，其他國家在憲法規定上或者在實踐中通常均否定聯邦成員有這一權利。如美國聯邦憲法雖然對成員政府是否有退出聯邦的權利語焉不詳，但當南方蓄奴州宣布退出美國聯邦時，聯邦政府即用戰爭否定了它們退出聯邦的權利。③由于成文憲法的普及，實際上越來越多的單一制國家在其憲法中也明確規定中央與地方權力的分配，雖然這些規定往往比較原則，需要進一步制定法律予以落實。如日本在其憲法第八章中特設“地方自治”一章，對中央與地方關系予以明確規定。

2．基于標準的區分及其問題。

很多學者對單一制與聯邦制更為根本的劃分標準提出了自己的看法，主要有以下幾種：

（1）“國家事權劃分的手續”標準。

這一觀點是由民國憲法學者王世杰和錢端升在其合著的《比較憲法》一書中提出的。這種觀點將中央與地方權力劃分是否由憲法規定從而有憲法保障作為劃分聯邦制與單一制的標準?！爸劣诼摪钪婆c單一制根本差別之所在，我們以為應全在國家事權劃分的手續。凡屬聯邦國家，其中央政府與各邦政府的事權，全由憲法規定，所以各邦政府的事權，有憲法為保障；其在單一國家，無論分權至何種程度，其地方團體的事權，總系經由中央政府以普通的法律或命令規定，所以地方團體的事權，初無憲法的保障?！薄坝脩椃▌澐种醒肱c各邦的事權，為聯邦制不同于單一制的特性”。［12］（p316-317）

對于這個觀點，我們應注意作者寫作此書的年代。這個觀點對當時世界各國憲政實踐來說或許是適用的，但今天再看，各國國家結構形式在很多方面都已發生了改變。特別是隨著成文憲法的普及，越來越多的單一制國家也通過憲法的方式對中央與地方關系做出原則性規定，如西班牙、意大利、白俄羅斯等國的憲法都對中央與地方關系做了規定。可見，以是否由憲法規定中央與地方之間的權力劃分作為區分單一制與聯邦制的標準已經不足取了。

（2）“授予、讓與”標準。

這種觀點認為，在單一制國家，中央政府原則上掌握一切國家權力，地方政府的權力來自于中央政府的授予；而在聯邦制國家，聯邦成員政府的權力為其本身所固有，聯邦政府的權力來自成員政府的讓與，并以憲法明確列舉的為限。這種授予和讓與的區別是單一制和聯邦制的本質區別。有不少學者持這一觀點，如易賽鍵、朱松嶺認為：“區分單一制與聯邦制，主要看權力來源，而不是看權力大小。若地方權力由中央授予，則屬單一制；若中央權力由地方讓與，則屬聯邦制?！保?3］（p73）

這一觀點從中央與地方的權力關系角度進行分析，抓住了國家結構形式的基本特征。但其也存在一個問題，即沒有認識到聯邦政府的權力并非來自于成員政府的讓與而是直接來自于人民主權通過聯邦憲法的賦權。正如美利堅合眾國的開國先賢在其為聯邦制辯護的偉大著作中所指出的，“在一個單一的共和國里，人民交出的一切權力是交給一個政府執行的，而且把政府劃分為不同的部門以防篡奪。在美國的復合共和國里，人民交出的權力首先分給兩種不同的政府，然后把各政府分得的那部分權力再分給幾個分立的部門?！保?4］（p265）

（3）“地方政府權力是否固有”標準。

這種觀點認為，單一制與聯邦制的“根本區別在于，地方政府的權力是固有的還是被授予的，地方政府權力行使的地域原本就是一個獨立的政治地域單元還是中央政府依據自己的意圖劃分出來的行政區，即地方政府的權力是否來源于地方的地域屬性的差異才是區分單一制與聯邦制的基本標準?！保?5］（p31）

關于地方政府權力的性質，理論界也是眾說紛紜。很多學者不僅使用地方權力固有說來解釋聯邦國家成員政府的權力性質，也用來解釋單一制國家地方政府權力的性質。姑且不去評價這一理論，單是考察各國憲政實踐即可發現這一區分標準的錯誤。這一觀點沒有注意這樣一種情形，即有一些聯邦制國家如巴西、墨西哥等是從單一制改組而來。如果堅持這一區分標準，那么該如何解釋這幾個國家從地方權力不固有到地方權力固有的轉變。

（4）“主權權力”標準。

童之偉教授認為：“單一制與聯邦制的區別，從根本上說只有一條，那就是看主權權力是由全國性政府獨占還是由其與區域性政府分享；由全國性政府獨占主權權力的是單一制，由全國性政府同區域性政府分享主權權力的是聯邦制?！保?6］（p146）需要指出的是，童之偉教授提出的主權權力具有特定含義，即將主權分為主權所有權和主權行使權，前者只有一個主體，即全體人民，不可分割；后者由于其相對于國家主權所有權而言屬執行性質，能夠分開，在現實中表現為國家機構體系內職權的劃分。繼而他又將主權行使權劃分為一般和最高兩部分，后者在現實中表現為各個最高國家機關的職權，并且為了分析問題的方便，有必要將這類執行性的最高權力稱為主權權力，將其與主權分開?！爸鳈鄼嗔?，就是在國家生活中一定的國家機關對某一方面公共事務的最終的決定權。一個聯邦制國家的區域構成單位在或多或少的公共事務上擁有這種決定權，是該國其所以能稱為聯邦制國家的原因所在，也是其與單一制國家根本不同之處?！保?6］（p146）

從主權角度來確定單一制與聯邦制的劃分標準，可謂觸及到了國家結構形式的本質。但從以上分析中看，童之偉教授將主權行使權區分為一般和最高兩部分。這就意味著，應將童教授的主權行使權理解為全部國家權力的總和。雖然說所有的國家權力均來自于人民，但主權一直以來都是指一國內的最高權力，因此不宜將所有的國家權力都包括在“主權行使權”概念下面。主權就是指一國內之最高權力，人民主權是指這種最高權力為人民所有?！爸鳈嘈惺箼唷薄ⅰ爸鳈鄼嗔Α钡母拍钍且环N語義重復。

3．主權理論與國家結構形式的關系。

眾所周知，法國學者博丹首次系統論述了近代意義的主權理論，他將主權界定為國家絕對和永久的權力。博丹所處的時代，是法國正處于從封建國家向君主專制的中央集權國家過渡的階段，其主權理論旨在通過強調君主權力的絕對性來對抗教會權力和其他封建權力，從而為歐洲大陸中央集權君主制國家的建立提供一個全新的主權理論基礎。歐洲大陸的這種中央集權君主制國家即是現代民族國家的最初形式。因此，近代民族國家在產生之初都表現為主權由中央政府統一行使的單一制國家結構形式。

隨著美國獨立革命的爆發，美國殖民地人民于1776年獲得獨立，遂得以自由構建其國家結構形式。美國獨立之后的13個殖民地由于面臨著外部的軍事威脅，同時考慮到建立北美統一市場的需要，他們并不想各自獨立地構建自己的國家。但另一方面又都想保持各自相對的獨立性，而不想聯合成一個統一的單一國家。托克維爾指出，“他們的任務不是組建一個單一國家的政府，而是安排幾個各自享有主權的州聯合起來。另外，不管他們愿意與否，都得使這些州分享國家的主權。”［17］（p424-425）因此，在經歷了不成功的松散邦聯的嘗試之后，美國人民決意建立一個更加穩固的聯邦國家，其主權由聯邦與成員政府之間分享。［18］（p198）這一國家結構形式所取得的成功使后來很多與美國具有相似國情的民族國家在選擇其國家結構形式時效仿美國的聯邦制，從而使聯邦制與單一制一樣成為現代民族國家縱向配置其國家權力的基本模式。

4．“法律意義上的主權”標準——基于戴雪的主權分類理論。

傳統認知中，主權具有不可分割屬性，聯邦制似與這一認識相矛盾。且聯邦制的這一主權原則一提出即遭到不少人的反對，其中一條理由即是認為聯邦制奉行的是一種雙重主權原則。但聯邦黨人麥迪遜指出，聯邦制并不是一種雙重主權，他認為這是不合邏輯的：“終極權威，不管在何處找到，只能存在于人民中間。”［19］（p45）美國民主最出色的觀察家托克維爾也指出，被定義為制定法律之權的主權，“由聯邦和各州分享”，雖然基本的主權者是人民。［17］（p137）

麥迪遜和托克維爾均區別了兩種主權，這種觀點最終在英國憲法學家戴雪的著作中得到了明確闡述。他指出，主權在兩種意義上使用，一種為政治意義上的主權，一種為法律意義上的主權。前者意指一為全國人民所尊崇的最高意志，是一種“政治的事實，決非法律的事實”［20］（p147），尚需一國之憲法在其中明確“此項意志在最后期間常為國重之最大及最高勢力”［20］（p147），才可從政治的事實變為法律的事實，即法律意義上的主權。在此意義上，聯邦制與博丹式的傳統主權理論之間并不存在矛盾。

我們可以從戴雪對主權的分類理論中得出：政治意義上的主權為一國立憲、布政之基礎，若對此主權進行分割，則無異于國家的分裂，在此意義上的主權，無論是在單一制國家還是聯邦制國家，都不可分；法律意義上的主權，各國憲法可根據其具體國情做出特定安排——單一制國家將該主權統一配置于中央，聯邦制國家則使其在聯邦政府與成員政府之間分享。本文所談及的主權之分享、分割，均在法律意義上使用。

三、“法律意義上的主權”標準下的其他重要標準

單一制與聯邦制的根本區別在于憲法對法律意義上的主權所做的不同安排，其又通過具體憲法制度中一系列其他重要區別體現出來，它們共同構成了區分單一制與聯邦制的標準體系。這些重要的憲法制度安排主要表現在以下方面：

1．成員政府（地方政府）的權力受憲法保障的程度。

用憲法來規制中央與地方關系，最初是聯邦制的產物和特色，后來隨著成文憲法的普及，越來越多的單一制國家在憲法中也對中央與地方的關系做了原則性規定。有學者將其稱之為對地方自治的一種概括的制度性保障。［21］（p320）從這一點上說，地方權力在某些原則性部分是受憲法保障的，是不容中央立法所隨意侵奪的，否則構成違憲。但由于它需要由中央制定法律進一步落實，因此地方政府權力主要還是倚仗于中央制定的法律進行保障。這就使得中央在很大程度上可以單方面決定地方政府權力的大小和范圍。而在聯邦制國家，聯邦憲法對聯邦政府與成員政府的權力劃分進行了全面明確的規定，二者各自有其明確的權力范圍，聯邦政府不可以通過中央立法對成員政府的權力進行限制或剝奪，否則構成違憲。這就意味著，聯邦制為成員政府的權力提供了一種憲法保障，其保障程度要比單一制國家高很多。

2．地方是否享有一定程度的憲法自治。

憲法自治是由凱爾森提出的，他認為“聯邦的特征在于各組成國擁有一定程度的憲法自治”。［22］（p350）

在單一制國家，地方政府是一國憲法結構的組成部分，其地方權力結構必須由中央于憲法和相關憲法性法律中統一規定，應被認為不享有任何程度的憲法自治。即使某些地區根據其特殊情況要做出不相同的權力結構設置，地方政府也沒有權力自主確定，而必須由中央根據地方具體情況，對其權力結構進行規定。如我國的港澳特別行政區政府雖然享有高度自治權，但其并沒有自身權力結構的自主確定權，而是要由全國人大制定《基本法》以確定其基本的權力結構。

在聯邦制國家，由于成員政府與聯邦政府共享主權權威，成員政府有權在聯邦憲法之下享有一定程度的憲法自治，其對自身權力結構的自主確定權不受聯邦政府的干預，只是往往需要遵守聯邦憲法為成員國政府的憲法自治所設置的一些限制。如美國聯邦憲法在其第4條第4款有“合眾國應保障聯邦各州實行共和政體”的規定。這意味著，聯邦成員國可以根據自己的情況，確定不同的權力結構。

3．地方政治實體在中央被平等代表的制度設計。

在聯邦制國家，聯邦政府在組織結構上往往還存在一種保證各州在中央被平等代表的制度設計，以體現成員政府的實質參與，使成員政府的利益訴求能夠直接輸入聯邦政府。加拿大政治學者喬治·安德森指出，聯邦制國家“通常有一些關于各構成單位在關鍵性中央機構中的代表性上的特殊的制度安排（特別是在上議院）以及地方對中央決策的參與，經常是更小的單位獲得比它們的人口分量更大的比重。”［23］（p5）如美國參議院以州為基礎，由不同的州，不論大小，平均地選出2名參議員所組成。美國政治學家帕特森也指出，“在幾乎所有的聯邦體制下，全國立法機構都有兩個議院：一個根據人口分配議席（如美國眾議院），另一個根據地理區域分配議席（如美國參議院）。大多數單一體制只有一個全國立法院，它根據人口分配議席——以地域為基礎的第二議院得不到憲法的支持?！保?4］（p78）

雖然很多單一制國家出于權力制約的需要也采用兩院制的制度設計，如法國，但兩院之間的地位往往并不對等，而且也不保證各個地方行政區的平等代表權。如法國參議員是由約15萬名地方代表和地方政治家間接選舉的。一個地區的地方代表人數與該地區的人口數量有關，但不完全成正比，總的來說鄉村地區較城市地區的選票多。

4．中央與地方權力關系的改變方式。

在單一制國家，憲法只對中央與地方關系做了原則性規定，因此在理論上中央若要改變地方政府的權力大小和范圍，只需要借助中央立法和行政命令等手段。此外，中央與地方權力關系的重大變革雖然需要觸動修憲程序，但考察經典單一制國家的成文憲法可知，在這些國家憲法修改程序中，地方政府不會作為一種獨立主體參與憲法修改。

在聯邦制下，成員政府與聯邦政府在憲法之下共享主權，因此，他們在各自權力范圍內都享有最終決定權，聯邦政府不可以單方面改變成員政府的權力大小和范圍，而必須通過修改憲法的方式才能改變雙方的權力關系。另外，為了保證聯邦政府與成員政府之間權力關系的改變不由聯邦政府單方面決定，在聯邦憲法的修改程序中往往必須體現成員政府的實質性參與，修憲由雙方共同進行。例如，美國憲法修正案需要獲得參眾兩院2/3多數和50個州議會3/4的支持。而澳大利亞和瑞士憲法的修正案必須經公民投票批準。

5．中央與地方權限爭議解決方式。

在單一制國家，憲法只對中央與地方關系做了原則性規定，二者關系主要還是由法律進行調整。因此，如果中央與地方出現權限爭議，其爭議性質往往屬于法律爭議，中央可以通過修改立法或交由相應的法律裁決機構如行政法院來裁決。

在聯邦制國家，中央與地方的權力劃分由憲法做了明確規定，如果聯邦政府與成員政府發生權限爭議，這種爭議屬于憲法爭議，只能通過修憲或者交由專門的憲法裁判機構進行解決。安德森指出，在聯邦制國家，通常存在“一個仲裁人或一種仲裁程序（通常涉及法院，但有時也包括公民投票或上議院程序）來管轄政府之間的憲法爭議。”［23］（p5）

四、特別行政區與中央的關系——基于“法律意義上的主權”標準的考察

特別行政區制度有一個很明顯的建制意圖，那就是無論特別行政區如何特別，其自治的程度有多高，特別行政區都必須是我國單一制國家結構形式下的一個地方行政區域，這一點在《中英聯合聲明》以及基本法中均有明確體現。①《中英聯合聲明》第3條第2項規定：“香港特別行政區直轄于中華人民共和國中央人民政府?！薄断愀刍痉ā返?條規定：“香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分?！睆囊陨详P于單一制與聯邦制的判斷標準來看，特別行政區制度并沒有突破我國單一制國家結構形式的基本框架。

1．從根本上說，特別行政區政府不分享主權。

兩部基本法均已明確規定，特別行政區的高度自治權來自于中央的授權，并對授權的內容與范圍進行了明確。但仍有學者指出，雖然在規范上這些權力均屬于高度自治權的范圍，但在理論上中央的授權必然要有一個底線，否則將損及中央的主權。在中央授予特別行政區的所有這些權力中，最為人質疑的即是司法終審權。一般認為，司法終審權是一國主權的基本標志，中央將司法終審權也授予了特別行政區，似乎意味著其在一定程度上分享了主權。

關于這個問題我們應注意到我國與其他國家在憲政制度上的根本不同之處。在實行權力分立憲政制度的國家，其司法終審權具有對內最高性的特征，的確可視為一國主權的重要標志。但我國的憲政制度在根本上表現為社會主義的人民代表大會制度。該制度通過人大主權來落實人民主權，其基本特征是權力的一元化設計，即各組織機構之間只是一種權力分工，其最高權力掌握于全國性權力機關——全國人民代表大會，任何其他國家機關均受全國人大及其常委會的監督，司法權也不例外。因此，在人民代表大會制度下，司法機關的司法終審權是否仍可視為一國主權的重要標志存在疑問。另外，根據我國憲法規定，全國人大常委會掌握法律解釋權。全國人大常委會所享有的法律解釋權是人大監督司法的一個重要形式?；痉ㄒ环矫嬉幎颂貏e行政區法院享有司法終審權，另一方面又規定了全國人大常委會對基本法的解釋權，將特別行政區的司法終審權置于全國人大的監督之下。因此，筆者認為特別行政區所享有的司法終審權不應被視為其分享主權的一個表現。

2．特別行政區的自治權受基本法保障，不受憲法保障。

我國憲法第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”特別行政區基本法即是根據憲法的這條規定制定的。特別行政區享有的高度自治權在基本法中有明確規定，受到基本法的保障。從我國憲法和基本法的規定可以看出，我國憲法并沒有明確特別行政區高度自治權的內容，甚至也不存在有關特別行政區享有高度自治權的規定，僅僅是明確了由全國人大制定法律予以規定。這就意味著，特別行政區的高度自治權不受憲法保障，而僅受基本法的保障。

3．特別行政區政府不享有憲法自治。

以香港為例，《中英聯合聲明》對特別行政區政府的基本政治結構進行了簡單規定，之后《香港基本法》以該條約為基礎明確了特別行政區的基本政治結構?！吨杏⒙摵下暶鳌返男再|是具有國際法效力的條約，簽約雙方是中、英兩國政府；《香港基本法》則是由全國人大制定的一部全國性法律。二者在產生過程中均不乏特別行政區一方意志的參與，但就正式法律程序而言，特別行政區并不是制定主體。這說明，特別行政區并不享有對自身基本政治結構的自主確定權，或者說不享有任何程度的憲法自治。日后若特別行政區要變革其基本政治結構，也需要通過由全國人大修改基本法的方式進行。

4．沒有在中央被平等代表的制度設計。

無論是全國人民代表大會還是中國人民政治協商會議，其組成人員均有一定的特別行政區代表。但特別行政區代表在人數上并不等于同等級的地方政治單位，說明這種代表并不是一種基于地區單位的被平等代表，而是一種以人口為基礎的比例代表。這一制度設計更加接近于單一制國家議會制度的典型做法，而有別于聯邦制國家議會制度中的參議院制度。

5．中央與特別行政區關系的改變方式。

中央政府與特別行政區政府之間的權力劃分已經由基本法做了明確規定，任何一方如要對中央與特別行政區的權力劃分做出改變均需要通過修改基本法來實現。全國人大是基本法的制定和修改主體，解釋權屬于全國人大常委會，這意味著，中央政府在是否以及如何改變中央與特別行政區關系的問題上具有決定性，理論上并不需要與特別行政區政府協商，可以單方面做出變更。當然，全國人大在修改基本法時，必須遵守基本法有關修改的程序和修改之限制的規定。《香港基本法》第159條對其修改做出了嚴格規定，并在最后一款還強調，“本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸?！?/p>

6．中央與特別行政區權限爭議的解決方式。

基本法對中央與特別行政區各自的權限進行了明確規定，如果在實施基本法過程中，中央與特別行政區之間出現了權限爭議，將通過由全國人大常委會解釋基本法的方式來解決爭議。如《香港基本法》第158條規定，“本法的解釋權屬于全國人民代表大會常務委員會”。“如香港特別行政區法院在審理案件時需要對本法關于中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由香港特別行政區終審法院請全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋”。這意味著，中央政府自身成為中央與特別行政區權限爭議的裁決主體，這樣的制度安排只可能在單一制國家中出現。

參考文獻：

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責任編輯王京

作者簡介：劉桂新（1987—），男，武漢大學法學院博士研究生；江國華（1972—），男，武漢大學法學院教授，博士生導師，法學博士，國家2011計劃“司法文明協同創新中心”首席科學家。

中圖分類號：D921

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）04-0161-07