我國工會代表權行使的現實困境及新時期工會的轉型

范鐵中（上海大學 社會科學學院 ，上海 200444）

我國工會代表權行使的現實困境及新時期工會的轉型

范鐵中
（上海大學 社會科學學院 ，上海 200444）

代表權是工會的基本權利，是工會行使其他權利的基礎和前提。當前勞資矛盾逐漸復雜化、勞資糾紛也愈加頻繁，我國工會面臨著代表權行使的缺失和代表權行使不到位兩個方面的困境。新時期，工會轉型存在必要性和緊迫性，是解決工會代表權行使面臨的各種現實困境的主要途徑。通過加快工會轉型，實現獨立型、維權型和法治型工會的轉變，從而為工會代表權的行使提供堅實的保障。

工會代表權；工會轉型

工會的代表權，是法律確認的，指工會自成立起有權、有資格或者有義務作為會員和職工利益的代表。工會的代表權是工會的基本權利，是工會可以代表會員和職工參與各項政治、經濟和各類社會活動的身份認定，是一種資格的確認。在我國，由于社會主義的本質特征以及工會在社會發展中的重要地位，工會的代表權具有雙重性和多層次性的特點。工會代表權的雙重性是指，工會代表權的對象既指工會會員，也包括非會員即廣大職工群眾。工會代表權的多層次性指，在我國存在著各個層次的工會，有企業基層工會、產業工會、各個地方工會和全國總工會。各個層次的工會其所代表的職工范圍是不同的，“基層工會代表所在企事業單位、機關職工的利益，產業工會代表所屬地域所屬行業職工的利益，地方工會或工會聯合會代表所屬地域各個行業職工的利益，中華全國總工會則代表全國各地各個行業職工的利益。”［1］（p26）改革開放深入推進的過程中，勞資矛盾不斷加深，勞動糾紛案件越加頻繁，工會的代表權是工會代表職工為爭取合法權益與資方抗衡的資格憑證。新時期工會的發展也面臨轉型。加快工會的轉型，完善工會自身的建設，不僅有助于工會自身發展，也對工會更好地代表職工的權益，構建和諧的勞動關系有重要的意義。

一、工會代表權的獲得與行使

（一）工會代表權的獲得。

工會代表權合法性的一個前提就是工會產生的合法性。《中華人民共和國工會法》第一章第三條規定：“在中國境內的企業、事業單位、機關中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利”。這是法律賦予勞動者組建工會的權利，也即工會產生存在著合法性。在我國，工會天然是勞動者權益的代表。自工會成立起，工會就有權利、有資格作為廣大職工權益的代表。《工會法》第二條規定：“中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，依法維護職工的合法權益。”《勞動法》第七條也規定：“工會代表和維護勞動者的合法權益。”包括學者常凱，張德榮在內的許多學者都贊同，工會的代表資格是自然取得的，是自工會成立起就自然具有的一種權力，即只要職工成立工會，工會就代表這些職工。這無須法律確認或賦予工會應有的這一權利，但從法律意義上講，法律又有必要對工會的代表權進行確認和保障。［2］（p293）與此同時，由于在我國，工會不是由職工直接建立的，而是由上級工會組織成立的，所以當前我國工會代表權主要源于法律規定下自然的獲得，而非工會會員的授予。在這種自上而下組建工會的模式下，依法成立的工會不可避免地會遇到職工對工會代表權存在質疑的狀況。2010年發生的南海本田職工繞開工會自己選出協商代表與資方進行談判，最終導致上級工會決定重建南海本田工會等類似的案件足以說明這一問題。

（二）工會代表權的行使。

根據學者劉誠、張龍燕等學者的觀點，工會代表權的行使體現在三個方面：首先是代表交涉權，指工會代表工人進行集體談判的權利，代表工人進行調解、仲裁或訴訟的權利；其次是代表行動權，主要指工會組織工人一起停工、罷工的權利；第三是代表參與權，主要指工會代表工人進行廣泛社會參與的權利，如參與立法權、參與民主管理權以及勞資共同決定權等。［3］（p40-43）工會的代表權是工會最基本的權利，是工會其他權利的基礎和前提。馬克思恩格斯通過對西歐國家工會運動實踐進行分析和思考，提出工會產生的直接原因就是工人要反抗資本家的剝削，只能組織起來，工會最初扮演的是維護工人利益的角色，主要是基本工資的保障。［4］（p128）由此可見，工會是為了維護工人的基本的合法權益而產生的，工會最本質、最基礎的任務和目的就是維權。工會代表權的行使是工會維權的核心。

工會能夠順利、正確行使代表權還面臨著工會代表權保護的問題。學者劉誠認為，“代表權的保護也是工會代表權立法的重要內容，是工會能夠行使、并且正確行使代表權的保障。代表權的保護，主要是禁止不當勞動行為”。［5］（p278）因此，代表權的保護是指在工會行使代表權時禁止一切妨害行為和不當行為，主要是指雇主對工會代表權行使的妨害行為和工會自身行使代表權時的不當行為。然而，當前自上而下組建工會造成工會嚴重缺乏獨立性，部分工會內部組織機構和運行機制嚴重不健全。不僅如此，當前對工會代表權行使的相關保障性的法律還沒有建立起來，工會自身發展存在各種問題，這些無疑使得工會代表權的行使在越來越復雜的勞動關系和勞動糾紛的現實中面臨各種困境。

二、當前我國工會代表權行使面臨的現實困境

工會作為黨聯系職工的橋梁和紐帶，一直以來，人們更多是強調工會的政治性和政治作用。經歷過計劃經濟體制的工會發展仍帶有濃厚的行政型傾向，工會代表權的行使受制于各種體制和傳統思維模式的影響。我國學者肖平榮指出，工會的代表權既是一種權利也是一種義務。我國明確規定維權是工會的基本職責，這就以法律的形式強化了工會的代表權職能。肖平榮同時也指出，當前部分工會僅把代表權作為一種權利，放棄或者不充分行使代表權的行為實質為不作為的行為，是放棄履行義務的行為。［6］（p15）當前部分工會在實際運作過程中，僅把代表權作為一種權利來行使，大都忽略了代表權屬于工會義務和職責的范疇。由此，當前出現的部分工會隨意行使代表權的現象也就不足為奇，同時這也一定意義上解釋了部分工會代表權行使的缺失和不到位的現象，這兩方面突出表現了當前我國工會代表權行使面臨的現實困境。

（一）工會代表權行使的缺失。

工會是廣大職工群眾合法權益的代表，這是由法律規定的。工會代表權行使的基礎和前提是工會組織的構建。當前我國工會組織的建設呈現一幅欣欣向榮的局面。全國工會組織的數量逐年上升，工會組織的覆蓋面也逐漸擴大。2015年是基層工會組織建設的“落實年”，在這一年里，全國加強對開發區、鄉鎮和街道、村以及社區等基層工會組織的建設，同時也加強推進農民工入會工作，并取得很好的成績。由此可見，基層工會組織建設取得了很大的進展。但外資企業和非公有制企業工會建設的速度仍遠遠滯后于企業增長的數量和規模，甚至成為基層工會建設的死角。當前部分外資企業對中國工會的官方背景存在戒心，以中外文化差異為借口，在一些地方政府的偏袒和遷就下長期拒不組建工會，使得部分地區工會代表權的行使出現嚴重缺失。尤其在一些勞動力密集型企業較多的地區，職工特別是進城務工的農民的合法權益長期得不到保護。他們常常為了保住飯碗，忍氣吞聲。除此之外，一些非公企業屬于形式上組建工會，往往是為了應付檢查而臨時設立的工會，其多為“掛牌工會”或者“空殼工會”。這些臨時組建的工會存在內部組織機構的建設嚴重不健全，會員的入會率很低等各種問題。

（二）工會代表權行使的不到位。

《工會法》賦予工會代表廣大職工群眾，通過平等協商和集體合同制度，協調勞動關系，維護企業職工合法勞動權益的職責。工會的發展經歷了長期的計劃經濟體制，仍留有計劃經濟時期的痕跡。進入新時期后，工會的行政性色彩依然濃厚。無論是廣大公民還是職工群體對工會組織的認識還停留在過去，對工會缺乏正確的認識。各單位或企業內部會員、其他職工對工會的信任度也不高，這些往往導致工會在行使代表權的過程中出現“無力”、“無助”和“無能”，從而使得工會代表權的行使存在各種不到位的現象。具體可概括為兩個方面：

一是工會代表權的虛化。改革開放的推進也加深了勞資矛盾，且勞資矛盾的形式更加多樣，勞動關系更為復雜。本應在激烈的勞資博弈中切實維護勞動者的合法權益的工會組織卻保持中立，在職工權益受到侵害時，工會不作為，工會代表權形同虛化。工會代表權的行使既是工會權利的行使，也是義務與責任的履行。工會在職工權益受到侵害時不作為的行為實質則是一種逃避履行義務的行為。早在2002年，就發生了中國科學院半導體所的一名助理工程師伍立京，狀告中科院半導體所工會“不作為”的案件。這成為職工狀告工會的第一案。不僅如此，有些工會甚至“胡作為”，濫用代表權。例如，2012年1月至2014年4月富民縣永定街道大營衛生院虛報騙取國家醫保基金170721.31元，私分國有資產，將騙取的醫保基金及違規入工會賬戶資金153277.17元用于沖抵職工及職工親屬看病、拿藥費用以及發放二次績效等。并于在職期間違反財經紀律和八項規定，組織職工公款旅游，違規發放過節費共計45400元。2015年9月7日，縣紀委給予大營衛生院原黨支部書記、院長開除黨籍處分。［7］當前部分工會干部不僅沒能在職工利益受損時及時站出來，反而利用工會代表權之便非法謀取私利。

二是工會角色的錯位。當前工會代表權的行使一方面要受制于黨委和政府。自上而下組建工會的發展模式，使得工會被當成政府的一個行政部門來看待。工會存在“雙重代理”的現象，即代表職工的利益，又要維護黨和政府的利益。工會的活動和經費等受制于所屬的政府或行政部門。同時工會主席往往還兼著黨委副職、行政副職或中層管理人員，這就使得當職工與所屬行政部門的利益不相一致，甚至發生沖突時，工會主席往往站在職工的對立面。另一方面工會在行使代表權時又受制于企業。工會干部在代表職工的同時也是企業的員工，有時是企業的管理人員。很多時候工會的角色出現錯位，原本應作為勞動者權益代言人的工會卻站在用人單位的立場，成了資方的代言人。在實際操作中，工會干部與用人單位管理層身份的重疊使得很多時候工會主席成為資方代表與勞動者對簿公堂。

三、新時期加快工會轉型，保障工會代表權的行使

在社會的轉型發展時期，職工隊伍不斷壯大，利益多元化，勞資雙方的沖突更加頻繁，更為復雜化。工會過去帶有計劃經濟體制痕跡的發展模式已無法適應新時期職工多樣性的發展需求。工會轉型面臨著嚴峻的緊迫性和必要性。首先，應當看到過去行政型、附屬型工會的發展模式已無法適應當前新形勢發展的需要。上海市總工會副主席周志軍指出，“工會行政化導致的最直接的后果就是，社會和職工對于工會‘缺位’和‘錯位’的指責。”同時“工會行政化的真正危害就在于脫離群眾，損害黨的執政基礎和階級基礎”。［8］（p8-9）因此，工會迫切需要去行政化，不斷提高維權職能的發揮，找準定位，切實成為廣大職工群體利益的代表；其次，也要看到當前工會自身建設的不足。許多工會內部組織機構建設嚴重不健全，運行機制不完善，工作方法老式僵化，工會干部能力尚不適應。當前工會轉型迫在眉睫，但同時工會轉型也面臨我國固有體制和制度束縛的困境，工會轉型的任務既急切又艱巨。

工會轉型是新時期保障工會代表權順利行使的重要舉措。關于工會代表權行使的保障也即工會代表權行使的保護，有學者指出需要滿足三個條件：一是勞動者有結社自由；二是工會要有獨立性，獨立于雇主，不受雇主干涉控制，包括人員和經費都需要獨立；三是法律的適當容忍，即法律對工會行為的責任豁免，除此之外，還要預防工會行使代表權的不當行為。［1］（p27）保障工會代表權的行使需要工會去行政化。新時期工會組織去行政化，擺脫過度依賴，實現自身獨立，并不斷完善內部組織機構建設，提高干部隊伍的能力，切實維護廣大會員和職工的合法權益，從而實現獨立型、維權型、法治型工會，這是工會未來的轉型方向，也是切實保障工會代表權行使的必由之路。

（一）向獨立型工會轉變，夯實工會代表權行使的基礎。

獨立性是工會行使代表權，有效發揮維權職能的先決條件。工會未來的一個重要的發展方向就是在加強自身建設的同時逐漸去行政化，向獨立型工會轉變。獨立型工會指工會在黨和國家的領導下，作為廣大職工群眾的代表能夠獨立行使代表權等各種權利，履行維護職工合法權益等各種義務，并且自主獨立地組織各項活動，實現經費獨立，工會基層主席直選產生等。工會的獨立性是工會健全組織建設的重要環節，同時間接地成為工會代表權行使的基礎。周志軍在分析工會行政化及其危害時，還指出了工會行政化表現的三個方面：一是工會行政化最深層的內涵是工會在利益分歧面前所持立場的行政化；二是工會工作方式的行政化，這是最常見的表現。比如，行政指令式的工作部署、行政系統內循環式的工作推進和工會文多會多評比表彰多，表面轟轟烈烈，實則缺乏實際效果的現象等；三是工會工作手段的行政化。［8］（p8）由此可見，去行政化成為工會走向獨立最根本的路徑選擇。

首先，工會要重新審視與黨和政府、企業和職工群眾三方之間的關系，改變源于計劃體制下主要依靠行政手段的工作方式，找準定位，明確作為職工代言人的角色定位。工會在本質上為社會組織，屬于人民團體，作為社會力量的一部分與政府和市場相對立。當前十八大以來，政府加強行政體制改革，逐漸將部分權利和職能交還社會。在這樣的背景下，工會應充分發揮黨領導下人民團體的獨特優勢，不斷增強社會組織參與社會服務的創造力和影響力，在多方利益交織的環境中堅定地站在廣大職工群眾的立場上，不斷煥發這股新生社會力量的生命力。同時，堅定不移地堅持黨的領導，發揮黨聯系職工群眾橋梁紐帶的作用，這并不影響工會的獨立性。工會的獨立性與堅持黨的領導在實踐中是相輔相成的。

其次，工會自身建設是工會代表權行使的基礎。工會的自身建設包括內部組織體制的完善、運行機制的改進以及干部隊伍能力的提升等方面。當前工會的社會和職工認可度都比較低，除了外部體制和機制的原因外，最重要的癥結還在于工會組織體制陳舊，內部的運行機制不健全、干部隊伍素質能力不高等造成的工會工作效率低，維權職能疲軟。因此，工會要創新組織體制建設，積極推進各產業、各行業工會的建立，建立和完善群眾化和民主化的工作機制以及職工參與機制。不僅如此，工會要加強干部隊伍建設，積極探索工會主要干部直選的各種可能方案，并且實現制度化。工會通過創新組織體制建設，提升工會干部隊伍的辦事能力和職業素養，可以有效地提高組織內部運行效率，很好地實現工會自身建設的完善，從而夯實工會代表權的基礎。

（二）向維權型工會轉變，突出工會代表權行使的核心。

當前工會代表權的行使最迫切也是最集中地反映在集體協商和處理勞資糾紛上。同時，集體協商和勞動糾紛的處理也是工會發揮維權職能的重要體現。工會維權職能的發揮是工會代表權行使的核心，因此工會應逐漸向維權型工會轉變，充分發揮工會在集體協商、工資談判等具體維權事宜上的代表權，切實表達職工各種切身的利益訴求，切實維護廣大職工群眾的合法權益。

首先，工會在集體協商中代表廣大會員和職工群體，就職工最切實的勞動報酬、工作時間、勞動安全與衛生等有關事項與資方代表進行談判和協商，為職工爭取最大的利益，這是工會發揮維權職能最首要的任務。然而當前我國集體協商制度在發展過程中，企業層面工會的代表權出現了許多問題。比如集體協商中工會代表的缺失和不作為以及職工對工會代表權的質疑等。因此作為勞動者權益的代表，工會應義不容辭地參與到集體協商中，并將其作為自己不可推卸的責任與義務，在不斷完善的集體協商制度中盡全力為職工代言。除此之外，維權型工會的建設也體現在工會的服務水平上。工會主要領導干部要轉變思想，放下“官架子”，樹立服務職工的理念，真正為職工群眾的切身利益做實事。因此，新時期維權型工會的建設要秉著“服務為先”的信念，切實在各項工作中以服務廣大職工群眾為主。工會要在集體協商中表達職工群眾的訴求，將維護廣大職工群眾的實際利益作為自己光榮而艱巨的任務。

其次，近些年勞資矛盾和勞資糾紛逐漸復雜化和犀利化，工會成為維護勞動者合法權益，和諧勞動關系的重要力量。工會是廣大勞動職工群眾利益的代表，這是任何條件下工會工作都必須遵守的工作原則。工會在緩和勞資矛盾，解決勞資糾紛中發揮著獨特的作用。工會是職工權益的代表，在與資方進行交涉時捍衛職工的利益，使得職工的權益得到合理的表達，從而一定程度上緩和勞資矛盾，并通過勞動調解和勞動仲裁依法解決勞動糾紛。因此，工會工作者在任何條件下都要謹記“為誰而戰”，并在實際工作中，當好職工群眾的“娘家人”。

（三）向法治型工會轉變，堅守工會代表權行使的底線。

法律是工會職能發揮的保障，同時也是工會代表權行使應當堅守的底線。在社會主義市場經濟迅速發展的時期，一些工會領導干部無視法律，利用法律賦予其的代表權做一些以權謀私、違法亂紀的事情。當前我國大力加強法治建設、提倡領導干部廉潔奉公。因此工會的發展在未來應該向著法治型工會轉變。法治型工會的建設要求工會各項工作的法制化、程序化，要求領導干部和工會全體會員有較高的法律意識和法律素養。因此，增強工會領導干部和其他工會工作者的法治意識，將工會干部的選舉和工會其他的各項工作放在法律的程序范圍內，用法律手段履行工會職責，以誠實守信服務職工群眾，從而真正堅守住工會代表權行使的最后底線。

工會代表權的行使還需要立法的保護和各項制度的保障。參考和借鑒西方國家關于工會代表權行使的相關立法，不斷完善我國關于團結權的確認和代表權獲得方面的立法，加強代表權保護方面的立法。團結權的確認指法律對工會建立合法性的確認，這是工會代表權行使的前提。同時，加強工會代表權行使方面各項制度的建立和完善，將工會代表權的行使制度化。新時期，推動工會代表權制度的建立和完善，從而不斷為工會代表權的行使提供堅實的保障。

［1］楊漢平.論工會的代表權［J］.工會理論與實踐，2002，16（2）.

［2］常凱，張德榮.工會法通論［M］.北京：中共中央黨校出版，1993.

［3］張龍燕.工會代表權法律問題研究［J］.天津市工會管理干部學院學報，2010，18（3）.

［4］馬克思.工會（工聯）它們的過去、現在和未來［A］.馬克思，恩格斯.論工會［M］.北京：工人出版社，1980.

［5］劉誠.發達國家工會代表權立法及其借鑒［J］.學術界（雙月刊），2006，（5）.

［6］肖平榮.缺位·錯位·復位——工會代表權重構進路探究［J］.改革研究，2009，（12）.

［7］李超.昆明通報6起不作為慢作為亂作為典型案例［N］.春城晚報，2015-10-13（9）.

［8］周志軍.關于工會“去行政化”問題的幾點思考［J］.工會理論研究，2014，（4）.

責任編輯 申 華

D412.6

A

1003-8477（2016）08-0055-05

范鐵中（1970—），男，上海大學社會科學學院副教授，法學博士。

2014年國家社科基金一般項目“社會組織協同參與社會治理機制研究”（14BKS049）。