綠色監督硬起來

肖隆平+劉俊卿

小康全面不全面，補齊生態環境質量是一個關鍵。

中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，十八屆五中全會更明確了包括綠色發展在內的五大發展理念，作為“十三五”乃至更長時期中國經濟社會發展的基本理念。這是應對全球氣候變化、緩解國內經濟發展與環境資源約束矛盾的戰略選擇，是中國未來發展的一條主線。

推進綠色發展是系統工程，須不斷創新體制機制，提高法律、行政、科技等手段綜合運用水平。最重要的一條是監督落實。

環保部部長陳吉寧表示，“十三五”是全面建設小康社會、實現第一個百年奮斗目標的決勝期。小康全面不全面，補齊生態環境質量是一個關鍵。不能靠環保部門單打獨斗，要調動中央和地方兩個積極性，各地黨委和政府共同聯手做好環保工作。

中國環境科學會理事長王玉慶告訴《財經國家周刊》記者，國家在補齊生態環境短板方面的力度史上空前，“黨政同責、一崗雙責”和實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理是制度創新，具有里程碑意義。

2015年11月，中辦、國辦印發了《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》。國家審計署副署長陳塵肇向《財經國家周刊》記者表示，開展離任審計的目的之一是為了防止領導干部只管經濟發展，不管資源的節約集約、有效利用和環境保護。

處罰更嚴，責任終身

環保部資料顯示，2014年環保部門向公安機關移送涉嫌環境違法犯罪案件2180件，超過上年2倍。

全國政協委員、新疆農業大學副校長蔣平安表示，如果立法不嚴不全，執法就缺乏足夠依據， 2015年1月實施的新環保是懲治環境違法的高壓線。

2016年1月，新大氣污染防治法也開始實施。

上述兩部新法與舊法主要區別之一，就是賦予環保部門更多的執法權力并加大處罰力度。

新環保法規定了按日計罰和實施行政拘留四種情況以及責令停業、關閉等處罰措施。比按日計罰更嚴格的，是對企業負責人的處罰。而新大氣污染防治法條文共129條，法律責任條款達到了30條。

最搶眼也是震懾作用頗大的是問責機制的建立。2015年，環保部平均21天就約談一位市長或相關負責人。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文對《財經國家周刊》記者說，過去以約談企業為主，現在以督查政府為主。從約談到黨政同責、一崗雙責，國家層面已在綠色發展的監督執行方面初步形成了系統性行政問責機制，這是歷史性進步。

《關于加快推進生態文明建設的意見》第26條明確提出要實行終身追責。“這個懲罰力度很大”。王玉慶說，“因為有很多環境問題當時看不出來，時間一長問題才暴露。如果主政時期的官員升職或退休了，過去是不了了之，終生追責后，想賴賬不行了。”

但責任追究制度的真正落實還須一些前提條件，比如責任評估體系的完善。

國家審計署資源環境審計司相關負責人向《財經國家周刊》記者介紹，對2016年國家統計局統一部署開展編制自然資源資產負債表試點的相關地區，由審計署組織特派辦實施領導干部自然資源資產離任審計試點。審計部門在審計試點中將繼續圍繞“審什么、怎么審、責任如何界定”，深度探索審計內容、審計技術方法和審計責任界定等。同時，做好領導干部自然資源資產離任審計等工作。

據悉，對2016年尚未開展編制自然資源資產負債表試點的地區，審計署將組織省級審計機關實施審計試點，省以下審計機關的試點項目不少于2個。參考2015年審計試點的做法，重點結合當地自然資源管理和生態環境保護進行審計。2017年，審計署將會同相關部門制定出臺《領導干部自然資源資產離任審計暫行規定》，2018年開始，將建立經常性的審計制度。

省以下環保垂直管理3年完成

實行省以下環保監測監察執法垂直管理是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的重要改革，是十八屆五中全會作出的一項重大決策部署。

這項改革主要指省級環保部門直接管理市（地）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環保局不再單設，而是作為市（地）級環保局的派出機構。

中國工業環境促進會會長楊朝飛向《財經國家周刊》記者表示，當前地方環保管理體制以塊為主，實行省以下環保監測監察執法機構的垂直管理，可以打破地方保護主義，使綠色發展理念能夠更好地在基層貫徹落實。

全國人大代表、廣東國鼎律師事務所主任朱列玉也認為，如果環保部門實現垂直管理，執法時就不會忌憚地方政府的態度，檢查力度應該會更大一些。

而新問題隨之產生。省以下環保監測監察執法機構垂直管理后，縣級政府是否還有義務做好環境保護工作？縣級政府又該如何對環境污染問題進行監管？

環保部行政體制與人事司司長任勇表示，堅持環境質量屬地責任，推進地方政府履職盡責，是垂直管理改革推進過程中要把握好的基本原則之一。要把責任落實在地方，而非因為垂直管理把責任帶走，要通過制度設計促使地方政府更好履行環保責任，推動重發展、輕環保轉變為經濟與環境協調融合。

垂直管理后的人員素質及編制問題也亟待解決。中國環境科學會理事長王玉慶說，環保系統總體人員編制少，難以擔起繁重的任務。由于歷史原因，基層環保隊伍相當部分人員業務能力不太強，缺乏環境治理相關專業知識，有些甚至是為了求得編制身份而進入地方環保部門。

對于編制問題，環保部和中編辦會同有關部門負責推動垂直管理改革工作，目前已成立專門工作組，按照前期準備、地方試點、全面推進的“三步走”路線圖，平穩有序地推進改革試點。江蘇、內蒙古等省（區）的環境監察人員將于2016年底前按照公務員管理改制完成。

環保部部長陳吉寧表示，省以下環保監測監察執法垂直管理工作，既要鼓勵地方積極探索、開展試點示范，又要按照統一部署，防止搶跑，爭取2到3年左右完成。為做好過渡期間工作，環保部將下發通知，研究制定試點方案并開展試點，對試點省份在能力建設等方面給予支持。

正確發揮NGO的橋梁作用

《加快推進生態文明建設的意見》提出，發揮民間組織和志愿者的積極作用。

民政部數據顯示，截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的生態環保類社會組織約有7000個，符合環保法及其司法解釋的，大約700多個。也就是說，有十分之一的民間環保組織擁有環境公益訴訟主體資格。

中國環境科學會理事長王玉慶認為，社會組織是不可或缺的綠色力量，但目前NGO面臨注冊和生存發展的兩大難題，同時也有不斷提升自身的認識和能力的問題。

NGO在國內主要有社團、民辦非企業單位、基金會三種形式。“草根組織想注冊成為社團和基金會相對困難，除廣東等外，全國絕大多數省份還須找到一個允許注冊的環保部門作為婆家。”中國生物多樣性保護與綠色發展基金會副秘書長馬勇向《財經國家周刊》記者表示，有的環保組織運行多年，但一直無法注冊。這是需要在深化改革中亟待解決的問題。

生存是NGO的另一個難題。NGO籌資的方式主要是向民間募資、政府購買服務、基金支持等，目前多數NGO籌資困難。

“如果社會對基金會支持力度大，就能募集到更多資金，這些資金又能反饋到支持環保組織去開展活動。這應成為主流，可提升的空間很大。”馬勇說。

出路之一在于環保部門加大采購環保組織的服務。“環保部門可以讓合法的NGO成為助手乃至合作伙伴進行服務采購，形成良性互動，進而成為一個通過第三方組織向環保部門反映環境污染問題的通道。”上海某海洋公益發展中心理事長對《財經國家周刊》記者說。

加大公眾監督

“從國際經驗來看，綠色監督工作最重要的還得靠公眾。公眾參與的前提和基礎是信息公開。”中國工業環境促進會會長楊朝飛說。

近年來，PX似乎成了家喻戶曉的敏感詞，但國際經驗已證明PX也可以做成好項目，為什么國內聞之色變呢？

陳吉寧對此表示，關鍵還在于相關部門的安全管理跟不上，老百姓對存在的安全風險不放心。要保障公眾環境知情權、參與權、監督權和表達權，建立健全環境保護網絡舉報平臺和制度，促進公眾監督企業的環境行為，讓每個人都成為保護環境的參與者、建設者、監督者。

好消息是，信息公開和公眾參與制度已被《關于加快推進生態文明建設的意見》等文件吸收，部分地區已開始推進相關工作。浙江省環保廳副廳長盧春中向《財經國家周刊》記者介紹，浙江省將建立統一的環境信用體系，即根據企業環境行為信息，按照規定的指標、方法和程序，對企業遵守環保法律法規、履行環保社會責任等方面的實際表現，向社會公開接受監督，并在有關部門的資質評定、評先創優、資金撥付等方面提供參考。

中國光大國際有限公司行政總裁陳小平對《財經國家周刊》表示，作為國內行業領先的環保公司，他們愿意接受社會各界監督，并通過信息公開方式打消公眾對于垃圾焚燒項目的擔心。這家公司承諾，從2017年7月1日開始，實行按小時均值披露環評數據。

國家發改委資源節約與環境保護司負責人告訴《財經國家周刊》記者，他們正在制定實施三大引領行動，即《節能全民行動計劃》《循環發展引領計劃》《全民節水行動計劃》和有關專項行動方案。同時，深入推進節儉養德全民節約行動，做好節能宣傳周等主題宣傳。

調動公眾參與的積極性是加大公眾監督的重點環節。楊朝飛認為，只有損害賠償機制建立起來才能真正發揮群眾參與、監督的作用。即便利益相關方，也須兩個前提條件，即法院開辟專門的環境受理渠道和能夠得到損害賠償。“否則環境污染了，受害群眾連官司都打不起，如何讓群眾真正參與并發揮監督作用？”