關于省會城市群同城化發展的幾點思考
——以山東省為例

■王新軍

關于省會城市群同城化發展的幾點思考
——以山東省為例

■王新軍

省會城市群同城化發展的重要性和必要性

（一）促進省會城市群同城化發展，使山東省區域總體布局更加科學合理

多年來，山東省經濟和社會發展東強西弱，生產力布局不合理的問題比較明顯。雖然有歷史和要素稟賦的原因，但對山東省東西綿延700多公里，人口近億的巨大經濟空間而言，僅靠半島城市群帶動是遠遠不夠的。省會城市群處于山東省東部、西部的中間地帶，又處于我國南北經濟的過渡帶，在全省生產力布局中具有獨特的戰略位置和作用。促進省會城市群同城化發展，有利于承東啟西，推動兩大經濟區域生產要素的合理流動，充當東西互補、協調發展的紐帶和橋梁。

（二）促進省會城市群同城化發展，深化拓展了全省生產力布局思路

山東作為經濟社會大省，始終注重推進區域經濟結構與布局的合理和優化，形成整體優勢，提升區域綜合競爭力。改革開放以來，經過“七五”到“十五”四個五年規劃實踐，山東省推動區域布局合理化的理念不斷深化，思路日益成熟。“七五”到“八五”、“九五”期間，按照“東部開放、西部開發、梯次推進”的思路，主要依托交通軸線展開布局，重在突破優勢地區、打造產業高地、形成產業聚集帶，提高全省區域經濟總體水平；“十五”期間，根據城市成為區域增長中心的新趨勢，借鑒先進地區成功經驗，重在大力推進城市化，打造區域經濟的核心，形成具有不同層次集聚輻射功能的城鎮體系。“十一五”規劃，順應城市群、經濟圈成為產業人口集聚主要載體和帶動經濟社會發展主要動力的大趨勢，提出東部優化發展，加快現代化半島城市群建設；中部加速崛起，加快濟南城市圈建設；南部強化開發開放，加快魯南城市帶建設。優化提升海洋經濟區、綜合開發黃河三角洲和沿萊州灣經濟區、加快建設魯中南山地生態經濟區，即“一群、一圈、一帶加三區”的總體布局。提出促進省會城市群發展，并納入全省國民經濟和社會發展規劃，進一步優化了生產力布局，提升了區域協調發展水平。

（三）促進省會城市群同城化發展，符合國家促進區域協調發展總體戰略

按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，國家進一步加大推動區域經濟一體化的力度，將統籌區域發展列入國家戰略，繼續鼓勵東部沿海地區率先發展，提出西部大開發，振興東北和中部崛起戰略，把城市群作為推進城鎮化、區域經濟一體化的主要形態和抓手，形成以區域經濟一體化突破帶動整個經濟發展的新模式。十六屆五中全會和國家“十一五”規劃中，提出在具備城市群發展條件的區域，要加強統籌規劃，以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市的作用，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。同時國家確定了推進天津濱海新區開發開放，帶動環渤海區域經濟發展的重大部署。作為東部沿海經濟大省和環渤海區域重要成員，山東處于全國重點開發地區，面臨天津濱海新區開發開放的良好機遇。促進省會城市群發展，是山東省繼建設半島城市群后，落實國家區域發展總體戰略的又一重大舉措。省會城市群作為山東省融入和參與長三角經濟區、環渤海地區的重要樞紐區域，可使山東省更好地承接兩大發達經濟區輻射帶動，融入全國區域一體化的大格局。

（四）促進省會城市群同城化發展，順應世界區域經濟一體化趨勢的要求

當今世界正在進入深度經濟全球化的時代，各國的主要應對舉措是積極推進國內及跨國的區域經濟一體化。經濟全球化、區域經濟一體化是生產國際化、資本國際化發展到一定階段的必然產物。經濟全球化在范圍上比區域經濟一體化更廣，所有國家或地區都要參與全球范圍的資源流動，從而更有效地發揮自身比較優勢；區域經濟一體化在層次上則比經濟全球化更高，由于地緣經濟關系密切，相對經濟差異不大，更便于建立較深協調機制，達到較高一體化程度。經濟全球化不斷給區域經濟一體化帶來新的促進和推動，區域經濟一體化則為經濟全球化提供支持和保障，國內長三角、珠三角、京津冀等大都市圈的興起，是全球化、一體化的生動反映，山東建設省會城市群，也是順應發展潮流的必然選擇。

省會城市群同城化發展實踐狀況

（一）淄博

淄博是山東省的重要工業城市、區域中心城市，與濟南同屬省會城市群經濟圈。濟南、淄博地緣相連、歷史相承、文化同源、生活相依，合作與交流由來已久。進入新世紀，兩地的合作領域不斷擴大，合作層次不斷提升，合作成果不斷顯現，雙方的合作交流已逐步擴展到經濟社會的各個領域，兩市經濟相依、產業互補、交通便捷、人文同源，擁有“同城化”的深厚基礎。2011年濟淄常住人口雖然只占7城市的34.12%，但其GDP總量占7城市的比重高達47.70%，地方財政收入占51.74%；外貿進出口總額占66. 46%，實際利用外資占了66.46%。由可以看出，濟淄作為濟南都市圈的核心經濟區域，其強大的經濟規模與經濟勢能是推動兩地同城化進程的重要動力來源。

中心城市濟南輻射帶動成為濟淄同城化的促進力。從濟南市近幾年的統計數據可以看出，濟南從2007年起人均GDP超過5000美元，開始進入工業化后期，第三產業逐步發展，城市第二產業逐漸向外轉移，城市輻射擴散效應增強。淄博市是濟南都市圈的現代工業城市，在同城化發展過程中承擔重要作用。產業互補成為濟淄同城化的重要前提。只有區域經濟的產業存大差異性，互補性產業的聯合才有動力，各種要素形成經常性對流、輻射，使人才流、資金流、物流、信息流互通有無。2012年，濟南第二產業突出發展交通裝備、電子信息、冶金鋼鐵、石化化纖、機械裝備、食品藥品六大產業集群，淄博是石化、機電、醫藥、新材料產業基地，中國紡織業、陶瓷業生產基地，并將逐步發展成為以石油、化工產業為主的現代工業基地。除了在醫藥方面有相同之處外，濟淄均沒有其他相同的重點發展產業，兩地產業形成了錯位發展的格局；從產業構成看，淄博2012年三次產業比為3.5∶59.0∶37.5，呈現“二、三、一”的特點，濟南三產比為5.2∶40.3∶54.5，兩城市產業結構既有差異也相互補。除此之外，交通便捷成為濟淄同城化的基礎、人文相通成為濟淄同城化的文化支撐、政府重視成為濟淄同城化的有力保障。國內實踐表明，同城化現象易出現在城市群或都市圈中經濟社會聯系相對緊密的城市之間。在省會城市群經濟社會一體化快速發展的背景下，濟淄兩地應率先進行同城化試點。

（二）萊蕪

山東《省會城市群經濟圈發展規劃》（以下簡稱“《規劃》”）明確，立足于拓展省會城市戰略發展空間，增強輻射帶動功能，推動萊蕪優化結構壯大實力，啟動建設濟南萊蕪協作區，實現兩市同城化發展，在創新發展理念和體制機制方面率先突破，在優化資源配置、提高整體競爭力方面探索創新之路，為省會城市群經濟圈建設發揮示范帶動作用，為全省區域一體化發展積累經驗。

萊蕪與濟南相距不到80公里，歷來就有濟南“后花園”之稱。經濟青高速公路，濟南至萊蕪雪野湖的車程才30分鐘，萊蕪北部綿延數百平方公里的旅游帶與濟南密不可分。由于鋼鐵企業的崛起，萊蕪于1992年底才由縣級市升為地級市，不僅面積偏小，支柱產業也比較單一。這使得萊蕪向濟南的靠攏成為必然。《規劃》明確，充分發揮省會綜合優勢，利用濟南與萊蕪空間相接、產業相聯，萊蕪市接受輻射帶動最便利、最直接的有利條件，整合空間、要素和產業資源，推動濟南加快形成轉型升級創新高地、總部經濟聚集高地、產業分工協作高地，推動萊蕪加快建設省會副中心，推動兩市優勢互補、共贏發展。率先創新體制機制，著力推進“三個統一”。一是組織領導統一。成立濟萊協作區建設領導小組，設立領導小組辦公室，統一進行重大決策，協調解決融合發展中的重大問題，為融合發展提供組織保障。二是戰略規劃統一。統一編制實施經濟社會發展總體規劃及重點專項規劃，統籌協調資源開發、要素配置、生態環境、重大基礎設施配套和公共服務設施共建共享等重大問題，為融合發展提供規劃引領。三是重大布局統一。統籌兩市產業發展、土地利用和城鄉建設，優化重大生產力布局，強化產業配套協調，提高資源要素配置效率，增強整體競爭力，為融合發展提供有力支撐。

促進省會城市群同城化對策建議

（一）省級推動，統籌規劃，科學定位，打造可持續的區域城市

同城化實施效果往往與省政府推動力度相關。長株潭自1985年提出同城化意向，由于湖南省政府不重視，一個有力的協調小組一直沒有建立，雖然簽訂了一系列協議，但都未能有效落實；2005年之后，長株潭同城化受到湖南省政府大力支持而快速推進。濟萊同城化的有力推進有賴于山東省政府的重視和支持，通過出臺省會城市群經濟圈發展規劃和濟萊協作區實施意見，建立相應的指導機構，統籌規劃，明確省會城市群經濟圈的發展定位即文化型、環境友好型、樞紐型、黃河中下游的強勢龍頭和具有國際競爭力的基礎產業先進制造業和服務業中心，確定濟萊同城化在省會城市群中的作用即以此為突破口做大做強中心城市，促進產業結構優化，進而輻射帶動周邊城市，最終致力于打造可持續的區域城市。總的來說，省級政府推動的主要任務是明確要做什么，通過統籌規劃，逐步打破市場準入、質量技術標準、行政事業性收費和戶籍制度等形式的地方保護；科學定位，明確不同城市在城市群中的產業分工，強化濟南中心城市作用，逐步形成區域產業鏈。

（二）市級落實，理念變革，形成有效的合作機制，建立常態的領導會晤機制和框架協議

城市間政府之間還需要加強合作，區域經濟發展與要素流動的客觀需要是市場邊界的自然延展過程形成的。而城市群內行政壁壘是制約城市群協同效率發揮的最大障礙。因此政府政策的協調性和公平性顯得尤為重要。政府的調節作用是積極的、有效的和連續的，主要表現在：制定發展戰略目標、提供經濟立法和司法體系、完善市場體系、政策規范市場行為、協調資源配置，為整個經濟運行創造一個高效的公平的和穩定的宏觀環境。所以在整個城市群內各政府間要以區域全局為出發點，統一規劃共同發展。同城化建設推動力的核心就在于有效的合作機制，必須從原有地方城市行政到區域城市行政，單一管理向多元治理理念轉變，即不再是各個城市各自為政，而是以區域為一個整體進行規劃和決策。可以借鑒當前發展較好的廣佛同城化的做法，它在合作過程中建立了一套合作機制，其內容包括：領導機構（由兩市市委書記市長成立四人領導小組，負責重大事項的決策和協調）；市長聯席會議制度；專責小組（城市規劃交通基礎設施對接產業布局及環境保護規劃）；新聞發布制度（《廣佛同城化建設合作框架協議》對新聞發布會制度做出了明確規定：由兩市政府新聞辦牽頭，兩市分別成立新聞發布工作小組，各自確定新聞發言人人選，不定期發布廣佛同城化建設的權威信息）；廣佛同城化發展論壇等。此外，廣佛同城化一個重要的合作機制是簽訂框架協議，通過協議明確合作的責任劃分目標和推進的措施。與國內其他區域的合作機制相比，廣佛同城化合作機制更有實際內容、更具體。對于濟萊同城化，應當成立由濟南萊蕪兩市領導組成的領導小組，定期進行領導會晤，并通過簽訂框架協議確保各項合作的落實，對于不同的項目可以成立相應的專責小組確保項目推進落實，在省會城市群經濟圈范圍內舉辦區域合作發展論壇，促進整個經濟圈的同城化，建立專門的濟萊同城化信息發布機制，通過領導小組（決策）、定期會晤或聯席會議（利益協調機制）、專責小組（實施）、區域發展論壇（績效評價和智囊）以及新聞發布（互動反饋和監督）的合作機制等。建立將構建起濟萊同城化決策協調實施溝通等多個渠道和平臺，促使同城化建設有序推動市級的合作機制主要是完成怎么做。

（三）激勵市場主體參與，促進市場區際關系發展

省級重視，市級合作機制的建立最終都要付諸于同城化的具體措施，要實現濟萊同城化在省會城市群中的作用即以此為突破口做大做強中心城市，促進產業結構優化，進而輻射帶動周邊城市，最終致力于打造可持續的區域城市。當前應該重點推進哪些方面，又如何讓政府之外的其他主體參與進來，促進市場性區際關系的形成與發展？首先，需要做的就是完善相關的基礎設施，使各個生產要素的快速流動成為可能，從而促使不同產業在政府產業規劃和相關激勵措施的指導下進行優化配置。具體而言，完善相關的基礎設施主要是交通路網的建設和基礎網絡通訊設施的完善，以及進一步的金融服務設施的一體化建設，從而保證實現人流、物流、信息流和資金流等生產要素的快速流通的硬件基礎。其次，在基礎設施完善的基礎上，需要通過市級合作機制作用（比如簽訂框架協議）促進基礎設施服務一體化，實現不同城市在交通、網絡通訊以及金融等方面的服務一體化，逐步實現提供真正的同城化體驗。最后，推進管理的一體化，這主要需要上級（省政府層面）部門協調和整合，結合實踐經驗，推行一體化的管理方式，破除原有不同的市場準入標準，不同的績效考評方式等，實現真正的同城化。當然這三個方面也不一定需要完全按照從設施到服務再到管理的順序推進，可以根據實際的動力和阻力尋找突破口，一般情況下基礎設施是同城化的基礎，需要優先完成，但管理方式的同城化實現可以有力的推進基礎設施和服務的同城化。當交通、網絡通訊和金融的基礎設施服務以及管理都逐步實現同城化，這將是對各個市場主體最好的激勵，大市場的形成將是必然的結果。

參考資料

1.陳玉光.城市群形成的條件、特點和動力機制[J].城市問題，2009（1）.

2.蔣曉嵐，孔令剛.城市經濟圈產業整合的條件和路徑——以合肥經濟圈為例[J].中國科技論壇，2008，（7）.

3.趙栓豹，張讓剛，張志.中外省會城市群建設的優勢、經驗其對省會城市群發展的借鑒與啟示[J].城市發展研究，2009（5）.

4.桑秋，張平宇，羅永峰，高曉娜等.沈撫同城化的生成機制和對策研究[J].人文地理，2009（3）.

責任編輯：劉桂素

王新軍，濟南社科院助理研究員）