東莞圖書館推進法人治理結(jié)構(gòu)改革的實踐和思考

嚴麗潔

(東莞圖書館 廣東 東莞 523071)

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東莞圖書館推進法人治理結(jié)構(gòu)改革的實踐和思考

嚴麗潔

(東莞圖書館 廣東 東莞 523071)

對東莞圖書館實施法人治理結(jié)構(gòu)改革兩年來的情況進行梳理，總結(jié)成效，梳理建設和實施過程中存在的問題，從內(nèi)部機制、運行效率、社會理事職能發(fā)揮、監(jiān)管機制和交流學習等五個方面，為未來發(fā)展建言獻策。

東莞圖書館；法人治理結(jié)構(gòu)；理事會

1 法人治理結(jié)構(gòu)的概念

“法人治理結(jié)構(gòu)”(Corporate Governance)一詞最早于20世紀70年代初由美國經(jīng)濟理論界提出，國內(nèi)通常譯成“公司治理結(jié)構(gòu)”、“公司法人治理結(jié)構(gòu)”等[1]。

法人治理結(jié)構(gòu)最開始應用在公司經(jīng)營領域,按照分權和制衡雙向綜合考慮的原則,設置為股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營者等部分，由董事會集體作出經(jīng)營決策。法律對每個部分的成員角色的權利和義務進行明確約束。此后，法人治理結(jié)構(gòu)慢慢被應用于包含公益服務領域在內(nèi)的非生產(chǎn)領域，進化為管理者、理事會、執(zhí)行者為組成的管理體系，由理事會集體作出管理決策，同時決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離。

2 國外公共圖書館行業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革的起源

國外的圖書館理事會制度肇始于1848年。是年，美國馬薩諸塞州議會通過了一項法案，決定“在本市建立一所免費的公共圖書館”，同時決定將圖書館事務交由專門成立的理事會管理[2]。此后，多個國外發(fā)達國家和地區(qū)的公益性文化機構(gòu)爭相引入理事會管理制度，經(jīng)過多年運作，積累了一套成熟而穩(wěn)定的經(jīng)驗。

其中，英國與芬蘭是世界上最早為公共圖書館立法的國家。1963年，英國國會通過了《大英博物館法》，明確規(guī)定大英博物館理事會是大英博物館的法人團體，擁有管理大英博物館的權力[3]。1964年，英國頒布《公共圖書館與博物館法》，規(guī)定文化、媒體和體育部大臣有責任管理圖書館服務和提升公共圖書館質(zhì)量，該部資助的兩個非政府公共機構(gòu)“博物館、圖書館和檔案理事會”與“圖書館咨詢委員會”緊密合作。前者成立于2000年4月，作為一個策略機構(gòu)，協(xié)調(diào)和促進博物館、圖書館和檔案部門之間的合作；后者由高級圖書館員與擁有公共圖書館相關技能和興趣的非專業(yè)館員組成，為政府部門提供獨立的咨詢建議，此乃早期的理事會議事制度的雛形。

芬蘭的情況與英國類似。公共圖書館由教育部文化、體育和青少年政策司下轄的文化和媒體處管理。教育部負責制定全國圖書館政策指導規(guī)劃，圖書館立法及相關決議準備，起草全國圖書館預算，分配圖書館專項補助金、編輯圖書館統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以及評鑒圖書館和信息服務。地方公共圖書館財政來源于稅收，由地方政府管理并決定圖書館服務提供的深度。公共圖書館接受25%—50%的中央政府補助金，用于圖書館建筑和購買流動書車，幾乎所有的主要公共圖書館都是在中央補助金的支持下得以建造。

3 國內(nèi)公益性文化事業(yè)單位推進法人治理結(jié)構(gòu)改革的進程

2011年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，把健全法人治理結(jié)構(gòu)作為推進公益服務事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，作為分類推進事業(yè)單位改革的配套文件之一[4]。2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在推進文化體制機制創(chuàng)新的頂層設計中，提出了構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的戰(zhàn)略任務，其中重點任務之一，是文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理[5]。

根據(jù)中央先后印發(fā)的文件精神，公益性文化事業(yè)單位作為事業(yè)單位的一個重要分支，其內(nèi)部分步推動法人治理結(jié)構(gòu)改革迫在眉睫。公益性文化事業(yè)單位大多是直接惠及普通市民的文化陣地，既是政府各項文化為民措施的直接展示窗口和平臺，又因為業(yè)務的相對單純，具有一定的靈活性和獨立性，容易達成和實現(xiàn)機制、體制的創(chuàng)新改革。若方法得當，步驟合理，易于實現(xiàn)政事分開、管辦分離。基于中央的號召以及全國各地公益性文化事業(yè)單位結(jié)合自身的深入考量、評估，一些經(jīng)濟文化發(fā)達的城市和地區(qū)，逐漸邁開了文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的步伐，逐步推進了自身自主權的落實，挖掘當?shù)氐奈幕聵I(yè)單位發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，喚醒文化活力。其中，深圳圖書館、廣州圖書館、溫州圖書館、重慶圖書館、上海圖書館等多家公共圖書館走在此輪公益性文化事業(yè)單位改革的前列，帶頭陸續(xù)成立了理事會，探索結(jié)合各自實際且各具特色的法人治理結(jié)構(gòu)改革的模式，相關的業(yè)務主導者近年來連續(xù)發(fā)表相關理論研究文章，為全國的公共圖書館行業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)改革提供了大量的實踐經(jīng)驗。這些實踐經(jīng)驗，總體上主要體現(xiàn)在三個方面：一是逐漸改變傳統(tǒng)的文化主管部門管理公共圖書館的狀態(tài)。通過理事會的全面運行，將日常事務管理權交歸圖書館管理層，將重要業(yè)務決策權交由理事會集體決策，從而激發(fā)公共圖書館從業(yè)者干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。二是廣泛吸收外部各類專業(yè)人員加入理事會。公共圖書館的業(yè)務除涉及常態(tài)的圖書管理之外，財務、人事、績效等多重業(yè)務都需要相關的專業(yè)人士參與決策、監(jiān)督，才能確保整體管理得當、規(guī)范有矩。三是要明確界定管理層與決策層的職責權限。要完善和制定一系列的配套制度，明確運行規(guī)則，做到既抓激勵、又抓約束，“權利和義務都裝在籠子里”。

4 東莞圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革現(xiàn)狀

東莞圖書館于2014年根據(jù)中央和廣東省相關文件精神，按照東莞市機構(gòu)編制委員會相關體制改革工作的要求，在東莞市文化廣電新聞出版局的指導下，開展了法人治理結(jié)構(gòu)試點改革工作，正式印發(fā)了《東莞圖書館開展公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革工作實施方案》(以下簡稱《方案》)。

4.1 建立了法人治理機制，健全了法人治理主體

2014年初，東莞圖書館草擬了《方案》、《章程》等相關請示材料，經(jīng)由東莞市編辦批復同意，正式建立了法人治理機制。2014年10月24日，東莞圖書館正式成立第一屆理事會，確定了11名理事會成員，包括：舉辦單位代表，東莞市文化廣電新聞出版局副局長，東莞市文化廣電新聞出版局公共文化科科長；教科文衛(wèi)界代表，東莞東華醫(yī)院有限公司董事會董事、院長助理、市政協(xié)委員，東莞市委黨校文化教研室主任、教授；圖書情報界代表，深圳圖書館原館長、中圖學會閱讀推廣委員會主任；工商企業(yè)界代表，東莞城市候機樓總經(jīng)理、廣東省和東莞市質(zhì)量獎評審專家；基層圖書館代表，虎門圖書館館長；讀者代表東莞日報記者趙水平；圖書館代表，東莞圖書館館長、副館長、業(yè)務部員工。理事會設兼職秘書一名，為圖書館辦公室干部。機制和治理主體的正式建立，標志著東莞圖書館組織正確決策、有力監(jiān)督以及社會自治化具備了結(jié)構(gòu)上的條件。

4.2 初步發(fā)揮了圖書館理事會的作用

按照《章程》有關規(guī)定，理事會會議一般一年不少于兩次。目前，東莞圖書館第一屆理事會于2014年10月24日、2015年4月22日、2015年12月10日、2016年4月20日先后舉行了四次會議及相關活動，形成了較為穩(wěn)定的理事會運行機制，相關議事、決策職能得到了發(fā)揮。通過定期召開會議，理事會基本了解圖書館運行情況，并在中長期規(guī)劃制定，重大事項決定中發(fā)揮了自身議事、決策職能。

4.3 促進了東莞圖書館的工作和發(fā)展

理事會對博物館重要事項進行科學決策，從宏觀上為圖書館事業(yè)發(fā)展指明方向。理事會審議了《東莞圖書館 “十三五”規(guī)劃》，為東莞圖書館繪制了未來五年的發(fā)展藍圖。理事會對東莞圖書館的具體工作積極建言獻策，致力于共同提升東莞圖書館工作效率，提升圖書館服務水平。先后審議了《東莞圖書館第十一屆讀書節(jié)活動方案》、《東莞圖書館2015年預算經(jīng)費批復》、《東莞圖書館信息公開制度》、《東莞圖書館規(guī)范管理工作手冊》、《2016年預算“一下二上”財政初審意見》等館內(nèi)重點工作，共同策劃參與了2016年東莞讀書節(jié)“4.23世界讀書日”系列活動。

5 東莞圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革存在問題

東莞圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建立至今兩年多，按照中央“增加投入、轉(zhuǎn)換機制、增強活力、改善服務”的要求進行改革，雖然取得了一定的成效，但是也存在著一些問題與不足。主要體現(xiàn)在：管理體制不順、運行機制不暢，改革進程主要依賴《方案》和《章程》，相關配套的制度不夠完善、齊備，未達成管理和運營的“章程化”；理事成員平時忙于工作，對館內(nèi)工作的參與及交流有限，個別理事忙于其事業(yè)，對于參與理事會的榮譽感不十分強烈，積極性并不高漲；館內(nèi)還普遍存在著行政化現(xiàn)象，管辦不分、效能不高、活力不足，監(jiān)督機制不健全，總體上法人治理結(jié)構(gòu)建立后并未對單位現(xiàn)行的事業(yè)單位行政管理帶來實質(zhì)變化等等。這些問題制約著東莞地區(qū)公共圖書館事業(yè)的健康發(fā)展和公共文化服務效能的提升。

6 未來發(fā)展建議

公共圖書館建立法人治理結(jié)構(gòu)是要實現(xiàn)“政事分開，管辦分離”，提升公共圖書館的服務效能，通過引入社會各界參與管理，共同探索爭取社會力量支持圖書館文化事業(yè)的有效途徑，推動公共文化服務共同治理結(jié)構(gòu)的建立，提升市民在文化建設上的參與度。筆者認為，東莞圖書館接下來繼續(xù)完善各種管理機制，理順和改善各種關系，建立起更為科學、健全、高效的現(xiàn)代圖書館管理體制和運行機制，主要應從以下五個方面著力。

6.1 進一步完善內(nèi)部運作機制

要健全會議聯(lián)系機制，一年內(nèi)分別在年中和年底各召開一次會議，由管理層總結(jié)半年、全年工作情況，突出重點和亮點，查擺存在問題，提出下一步工作計劃和措施，向理事會匯報，共同討論各項決議事項。要實現(xiàn)管理運營“章程化”，完善圖書館年度工作報告制度、信息披露制度、財務審計制度、績效評估制度、社會監(jiān)督制度、黨組織建設制度等，管理、運營、監(jiān)管都依規(guī)章制度進行。

6.2 進一步提高運行效率

管理層要緊緊聯(lián)系和依靠理事會，落實理事會的決策，按照相關的法律法規(guī)和理事會《章程》加強管理，提高執(zhí)行力。要進一步明確理事會與管理層的權責，建立健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督科學運行、相互協(xié)調(diào)的機制。要完善信息交流機制，充分利用現(xiàn)有的各種信息平臺，加強溝通，方便理事及時了解情況，充分發(fā)揮他們客觀、公正、公平、正義的作用，保證圖書館理事會的公信力和透明度[6]。形成協(xié)商議事制度，凝聚工作合力，進一步激發(fā)圖書館活力，提高運行效率。

6.3 進一步發(fā)揮社會理事的作用

理事是無薪崗位，倡導的是責任意識和奉獻精神。因此在當今市場經(jīng)濟條件下效能有限的社會理事進入機制和社會激勵機制是不可或缺的[7]。理事會成員應當在其所處領域具有一定的專業(yè)影響力和威望，成員所擅長的業(yè)務類型應該盡可能廣泛。如若小范圍內(nèi)無法尋找到合適的人選，應該考慮向社會公開招聘。管理層要加強與各位理事之間的日常溝通和聯(lián)系，讓各位社會理事能積極利用自身職業(yè)、社會身份便利架起博物館與社會各界溝通的橋梁，形成多方參與、互助發(fā)展、和諧共贏的局面。

6.4 探索公民參與和社會監(jiān)管機制

探索采用網(wǎng)站、微博、微信和場館公眾意見箱等手段，加強圖書館與觀眾的直接溝通，收集觀眾對如何改善服務的意見和建議，使管理層能針對服務不如意的地方采取改善措施，滿足觀眾的多樣化需求。與此同時，及時向社會公開場館建設、運行、單位財務支出等情況，接受社會監(jiān)督。

6.5 不斷加強學習和交流

加強對圖書館行業(yè)發(fā)展趨勢和先進經(jīng)驗的關注，通過學習提高履行職責的能力，在實踐中不斷完善理事會的工作機制和工作方法。近年來，我國圖書館聯(lián)盟間有關戰(zhàn)略合作、戰(zhàn)略交流的活動日益豐富，除了全國性、地區(qū)性的會議，一些相關的論壇、討論組、即時聊天也建立起來，應積極加以利用。借鑒先進地區(qū)和城市圖書館理事會運行的成功經(jīng)驗和做法，結(jié)合具體實際，在如何充分行使圖書館的自主權，如何使圖書館的公眾服務更高效等方面多作探索，全面推動圖書館事業(yè)的向前發(fā)展。

7 結(jié)語

總體上看，運行兩年的東莞圖書館法人治理結(jié)構(gòu)和理事會,已經(jīng)初步取得了一些成效，形成了較為成熟的運作機制，但總體上，仍然存在諸多的問題和挑戰(zhàn)，距離國內(nèi)、國外先進成熟地區(qū)的公共圖書館的深度改革仍有一定的距離。隨著黨的十八屆六中全會的召開，全國公共文化事業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)出新業(yè)態(tài)、新格局，東莞圖書館應緊隨時代腳步，進一步細化內(nèi)部管理，不定期的對理事會運行情況進行梳理、總結(jié)，分析改革工作中的成效及存在問題，借鑒國內(nèi)外同行業(yè)公益文化單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗，以不斷的探索與完善，為未來更深度的推進東莞圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)改革工作發(fā)揮作用，促進東莞圖書館成為東莞乃至全國文化事業(yè)單位改革的先鋒榜樣。

[1]蔣永福.公共圖書館治理結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化策略——針對我國公共圖書館管理體制改革重點的分析[J].圖書與情報, 2010，(5)：18-22

[2]張巖．我國公共圖書館理事會制度建設面臨的幾個難點問題[J]．國家圖書館學刊，2014，23(3)：29-33.

[3]周婧景．博物館理事會制度研究綜述[J]．中國博物館，2014,(2)：108-114.

[4]戴珩．文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的理論邏輯和實踐路徑[J]．圖書館建設，2015，(2)：18-25.

[5]李國新．公共圖書館法人治理：結(jié)構(gòu)﹒現(xiàn)狀﹒問題﹒前瞻．圖書與情報，2014,(2)：1-9．

[6]蔣永福．論公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)[J]．圖書館學研究，2011,(1)：40-45．

[7]周建華．公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)實證研究[J]．新世紀圖書館，2014,(6)：69-73．

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2016-09-11 責任編輯：韓夢澤)