社會主義協商民主和建設中國特色社會主義法治體系

陳　麗　宋菊芳

(首都師范大學 政法學院，北京 100089；北京社會主義學院，北京 100029)

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社會主義協商民主和建設中國特色社會主義法治體系

陳麗1宋菊芳2

(首都師范大學 政法學院，北京 100089；北京社會主義學院，北京 100029)

摘要：中共十八大報告首次提出“健全社會主義協商民主制度”，十八屆三中全會進一步強調，要“構建程序合理、環節完整的協商民主體系”，十八屆四中全會提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。加強社會主義協商民主制度建設，推進協商民主廣泛多層制度化發展，是加強重點領域立法的重要任務，關鍵是要把握協商民主和建設中國特色社會主義法治體系之間的互動關系。

關鍵詞：協商民主；法治體系；依法治國；民主政治；中國特色社會主義

十八屆四中全會在客觀審視和深入分析國際、國內新形勢的基礎上，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了全面推進依法治國的總目標，是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。毋庸置疑，這些戰略謀劃加強了社會主義民主政治制度化、法制化的頂層設計。深入分析社會主義協商民主和建設中國特色社會主義法治體系之間的關系，對于推進法治中國建設和構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系具有十分重要的意義。

一、社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢

協商民主這種新型民主理論范式于20世紀80年代以來在西方逐步興起，于90年代末期享譽全球。西方協商民主來源于對代議制民主的反思和批判，雖然它在一定程度上起到了改善民主質量的作用，但成熟的代議制民主制度框架和文化氛圍使得西方協商民主在當代更多地表現為一種理念追求，而缺乏成熟的運行機制。中國社會主義協商民主與西方的協商民主具有本質上的區別，它不是來源于西方，而是植根于中國的文化土壤和中國共產黨領導的多黨合作與政治協商的長期實踐，是中國共產黨和中國人民在社會主義民主形式方面的偉大創造，同時，也進一步推動了馬克思主義中國化的進程。

(一)社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式

在中國共產黨領導的中國革命歷史進程中和中國人民建設社會主義國家的民主實踐中創造和發展起來的協商民主，“是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式”[1]。中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異的傳統文化是社會主義協商民主深厚的文化基礎，馬克思主義統一戰線理論、政黨理論和民主政治理論與中國共產黨關于協商民主的重要論述是社會主義協商民主重要的理論基礎，社會主義制度的中國實踐是社會主義協商民主強大的實踐基礎和制度基礎，因此，中國社會主義協商民主具有鮮明的中國特色。

以中國共產黨為領導力量是中國社會主義協商民主的本質特征。中國共產黨代表中國最廣大人民的根本利益，因而能以自身的先進性通過政治領導、思想領導和組織領導將社會資源進行整合，從各方面保證廣大人民群眾根本利益的實現，集中體現人民當家作主的本質要求，確保協商民主規范有序地展開。而西方的政黨代表的是某一特定階級、集團或群體的利益，因而西方協商民主運行的政治框架是兩黨制或多黨制。

從中國革命實踐中發展起來的協商民主，已形成了極其豐富的實踐，建立了相對完善的協商民主制度。在地域廣闊、民族和階層結構多樣化的中國，協商民主能夠擔負起保持國家內在統一和有機融合的責任，從“三三制”政權到統一戰線，從1949年開創的協商建國大業到改革開放以來不同層次的協商，無不彰顯出協商民主的光彩。當前，中國社會主義協商民主實踐逐漸成熟，已經從宏觀的國家和政黨層面走進基層人民群眾的社會生活中，并且其創造性的最大成果——中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，也逐步用法律確定下來，成為中國基本政治制度重要的組成部分。而在西方，不存在人民政協這樣專門的協商機構和協商民主的重要渠道，更沒有成熟的、寫入憲法的與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度相媲美的協商民主制度，縱然西方的立法、司法領域中存在不同程度的協商，協商民意調查制度和規劃小組等制度形式也在一定程度上彌補和矯正了代議制民主的不足，但其只是零散的、個別的現象。這便使得中國社會主義協商民主和西方協商民主具有不同的地位和作用：中國社會主義協商民主是與選舉民主同等重要的一種民主形式，選舉民主和協商民主互相結合、互相補充，形成了人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度共同發展的制度模式，實現了中國特色選舉民主和協商民主的雙軌制發展；而西方協商民主僅是作為代議制民主的一種補充手段而存在，只強調民主過程中的協商，而并未把協商看作民主本身[2]。

(二)社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的獨特優勢

中國社會主義協商民主與社會主義民主的本質要求相統一，無論在更好地實現人民當家作主方面，還是在推進國家治理體系和治理能力現代化方面，都彰顯了社會主義制度的獨特優勢。

1.社會主義協商民主能夠最大程度地實現最廣大人民的民主權利

社會主義協商民主制度的獨特優勢之一，就是將選舉民主和協商民主兩種形式緊密結合在一起，運用黨的群眾路線實現二者的契合無間，從而全方位地保障人民民主權利的實現。社會主義協商民主是一個廣泛、多層的系統，既包含中國共產黨同各民主黨派的協商，又包括人民政協的政治協商；既重視國家政權機關的協商，又注重發揮基層群眾通過協商影響地方性決策的作用。其中，人民代表大會中的協商色彩十分濃厚,無論是人大代表的選舉，還是國家機關領導的選舉，都要經過廣泛多層的協商才能確定候選人或進行預選,并且，人民代表大會的立法協商也是民主協商的重要體現。除此之外，協商成果的產生和形成亦依賴于選舉來體現民主集中制的原則，以使公共決策聚焦于大多數人的利益，可以說，“協商民主是票決民主的基礎和前提，協商民主的結果通過票決民主正式確定并產生法律效力”[3]。兩種民主形式的雙軌制發展，使各個群體既能通過各級人民代表大會對國家重大問題行使民主權利，又能在從國家到基層各個層面的公共事務治理中表達出自己的意愿和要求。如此一來，人民群眾擁有的不僅僅是一張選票，還可以在投票之后的休眠期內參與國家政治生活。

2.社會主義協商民主有助于推進國家治理體系和治理能力現代化

推進國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的總目標之一，也是實現社會主義現代化的應有之義[4]。國家治理體系和治理能力現代化的內容十分豐富，黨的執政能力和決策能力、國家制度化水平以及人民群眾依法管理國家事務的能力都是其重要組成部分，促進這些因素有機結合的粘合劑就是社會主義協商民主。社會主義協商民主強調，就國家經濟社會發展的重大問題以及涉及人民群眾切身利益的實際問題，都要進行廣泛的協商和討論，不能由領導人或少數既得利益者在非公開、非透明的情況下單獨作出決定，正因如此，中國共產黨作為執政黨能夠直接與民主黨派和人民群眾進行協商，廣泛聽取他們的意見，以使制定的政策和作出的決策更加合法合理，民主執政能力和民主決策能力的提升也會水到渠成。同時，提高國家的制度化水平，不斷完善協商民主相關的法律制度，可以充分發揮中國特色社會主義制度的優勢。因此，協商民主不僅僅有利于確保決策的科學性，更有助于黨的科學執政和依法執政水平的提升，公民參與國家治理的能力也在協商過程中潛移默化地得到提升。

3.社會主義協商民主有利于協調利益關系，構建和諧社會

中國是一個民族眾多的國家，地方經濟發展存在差異，而且當前我國正處于社會轉型時期，不同的利益訴求錯綜復雜地交織在一起，形成多種利益關系并存的局面，不論是群體、階層和公民之間，還是公民與政府之間，利益沖突時有發生。只有及時反映和協調人民群眾各方面、各層次的利益訴求，調解利益矛盾，協調社會關系，才能化解矛盾沖突，促進社會穩定。這不僅要求各級黨組織、政府、社會組織與人民群眾之間的協調與平衡，而且更需要人民群眾之間直接的溝通、對話與交流。社會主義協商民主為促進各種利益主體的有機互動、表達利益訴求和緩解利益沖突建立了制度化平臺，各種矛盾也在持續不斷的協商過程中逐漸減少或消除，因此，多層次、多渠道、多主體的社會主義協商民主是協調利益關系、化解矛盾糾紛的最佳途徑，對構建社會主義和諧社會的意義不言而喻。

二、社會主義協商民主與建設中國特色社會主義法治體系的關系

從中國特色社會主義法律體系、法制體系到法治體系概念，體現了中國共產黨對中國發展規律的新認識。建設中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家，是我國全面推進依法治國的總目標，社會主義協商民主與建設中國特色社會主義法治體系是一個內在統一、有機關聯的整體，因此，促進社會主義協商民主制度化、法治化，“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”[5]，是一項具有全局性和戰略性的工程。

1.社會主義協商民主是建設中國特色社會主義法治體系的重要途徑

法律是治國之重器，良法是善治之前提，因此“法律規范體系和黨內法規體系都是法治的基礎和前提”[6]。依法治國不僅依賴于以憲法為核心的涵蓋法律、行政法規和地方性法規的法律體系，而且還要把黨內法規制度建設提升到一個新的高度，規范權力運行，保障黨的先進性、純潔性和生命力。如果缺乏協調一致的法律體系和完善的黨內法規制度，全面依法治國和全面從嚴治黨的重大戰略布局就難以實現。完善國家立法體制機制和提高黨內法規的立法質量，必須順應歷史發展的新潮流，嵌入到黨的群眾路線和實踐活動中去，拓寬和加深群眾參與立法的廣度和深度。在立法領域廣泛開展協商，可以采取座談會、聽證會等多種形式，通過新聞媒體、政府熱線等多種途徑，將法律制定范圍內不同利益群體納入立法協商過程中，拓寬公民理性表達意見和建議的途徑。當前，不論是立法聽證會制度(就某項立法提案直接聽取社會意見)，還是國家機關、社會團體、專家學者等對立法程序中涉及重大利益調整的論證咨詢，以及對部門間爭議較大的重要立法事項委托第三方進行意見收集和評估，都是鼓勵公民參與到立法決策程序中，彰顯了社會主義協商民主在立法工作中的優勢。

如果說法律規范體系和黨內法規體系是靜態層面的國家和黨內制度，那么法治實施、法治監督和法治保障體系則是運用這些法律規范有效實施治國、治黨的一系列法律制度有機組合的系統。張居正說,“天下之事,不難于立法,而難于法之必行”，就法治實施體系而言，它是法治的生命力所在，法律得不到貫徹實施便失去了存在的意義。法律法規能否有效實施取決于多種因素，法律是否具有權威性和反映多數人民群眾的意志，制定過程是否公開、透明、合法并受到各方監督，執法人員是否嚴格遵照執法程序和真正履行自身責任義務，違法行為是否受到懲罰等等，都對法治實施產生深遠影響。因此，法治監督和法治保障體系是法治實施體系的重要內容。司法作為實施法律的一種方式，對踐行立法宗旨、發揮法律功能具有重要的意義，司法領域的協商實質是在為民司法實踐中貫徹黨的群眾路線，在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。就法治監督體系而言，它是“一套集黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督于一體相輔相成、相互配合的監督體系”[7]，對于推進立法、執法、司法過程的公開化和透明化，使法治所有環節接受全方位監督發揮著重要作用。實際上，社會主義協商民主本身就具有監督的職能，它通過促進利益相關者對立法和法律實施過程的參與，實現了多種監督形式的整合。其監督功能在很大程度上是一種不具有強制力的監督，主要通過監督主體的批評和建議，采用重大決策咨詢和選聘人民監督員、專家咨詢委員等機制，充分發揮人大、民眾和新聞媒體的監督主體作用。就法治保障體系而言，它是全面依法治國的動力，因為依法治國的推行依賴于一定的條件和環境，如果沒有黨的領導和民主政治的保障，沒有強有力的財力、物力和人力資源的保障，沒有全社會的法治意識和法治觀念的調節，那么，全面依法治國這駕馬車就無法駕馭和掌控。社會主義協商民主的特征決定了協商民主能夠延伸到民主選舉實施的領域之外，使人民群眾在選舉之外的“休眠期”依然可以行使民主權利，參與國家政治生活，其本質是人民當家作主，必然重視人民群眾在法治實施中的主體作用，堅持依法治國的人民導向。法治實施還需要在法治文化的潤化下進行，才能營造出濃厚的法治氛圍，提高領導干部和公民的法治意識和法治觀念，這與社會主義協商民主文化培育的基本要求相契合。社會主義協商民主的文化培育與民主精神、協商意識和法治思維是一體的，無論是在社會主義協商民主宣傳教育中突出法制內容，還是通過各種宣傳教育陣地、載體和形式培育社會主義法治文化，都有利于弘揚社會主義法治精神，增強全社會遵法守法意識，形成有利于全面依法治國的良好法治環境。

2.建設中國特色社會主義法治體系是社會主義協商民主發展的保障

鄧小平指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[8]依法治國的實質是在黨的領導下，根據憲法和法律規定，使廣大人民群眾通過各種途徑和形式管理國家事務和社會事務，保證國家各項工作都依法進行。

首先，建設中國特色社會主義法治體系，要加強社會主義協商民主制度建設的頂層設計，在堅持完善中國特色社會主義制度的前提下，加強經濟、政治、文化、社會和生態文明各個領域的立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。其中，既有民主制度發展的整體規劃，又有各領域發展的具體制度。鑒于“頂層設計政治體制改革，整體推進政治體制改革，不僅是我國社會主義現代化建設事業的內在邏輯，同時也是中華民族實現偉大復興的必然要求”[9]，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對政治體制改革進行了整體設計，在此基礎上，十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確規定了全面推進依法治國的總目標和實現總目標必須堅持的原則。在加強重點領域立法的要求中，加強社會主義民主政治制度建設和推進法治政府建設被列為重要內容。除此之外，憲法中民主和政治制度的有關規定以及其他文件中的政治體制改革部分，都為協商民主制度化發展提供了依據。

其次，建設中國特色社會主義法治體系，為協商民主制度建設提供了具體依據。社會主義協商民主最成功的實踐是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，不僅作為一項中國基本政治制度寫入憲法，而且就加強人民政協建設出臺了多個意見，多年積累的成熟經驗都是社會主義協商民主制度完善的重要借鑒。2015年2月中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》更是社會主義協商民主制度發展的里程碑文獻，也是健全和完善社會主義協商民主制度的重要依據。

再次，建設中國特色社會主義法治體系，可以保障協商民主的順利開展。中國特色社會主義法治體系建設和協商民主開展，必然以各個治理主體在法律允許的范圍內從事一切活動為前提基礎。如果不嚴格遵循法律，必將導致損害他人利益和國家利益的行為，協商民主以公共利益為導向的共識根本無法實現，法治實施也會流于形式。在協商民主發展中建設中國特色社會主義法治體系，要求各級黨組織依法行政，各級政協組織履行法律規定的職責，參與者遵循法律要求有序參與協商，利用各種規范化的渠道促進人民群眾利益表達。可以說，建設中國特色社會主義法治體系是社會主義協商民主發展的重要保證。

三、以建設中國特色社會主義法治體系推進社會主義協商民主制度的完善

社會主義協商民主制度是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，要確保協商民主有法可依、有章可循，必須以建設中國特色社會主義法治體系為依托，完善協商民主各個層次的法律和制度，并保障其順利實施。

首先，要完善宏觀層面的協商民主法律。“如果通過立法將協商民主的法律程序予以具體，將協商的主體地位予以明確，將社會各界的訴求予以保證，那么對于我國協商民主的制度化建設將會是一個重要的補充”[10]。這樣各個領域才可以根據自身實際，制定出具體性的協商民主實施意見，協商民主制度才能真正體現人民意志。目前來看，社會主義協商民主邁出了堅實的步伐，自黨的十八大以來，國家對推進協商民主制度化發展作出了諸多規劃部署，詮釋了協商民主的嶄新內涵。基于此，可以考慮制定《協商民主法》，為在各個領域開展協商進行戰略謀劃和總體設計，明確協商民主的內涵性質和地位作用，梳理協商民主實踐的發展進程，確立協商民主的基本原則，以及各群體、社會組織、政協和政府在協商民主中的作用和義務，規定協商民主的主體、內容和程序運作模型。需要注意的是，要盡可能將法律制定范圍內不同利益群體納入協商民主立法過程中，從而在各利益群體之間形成一種制約，進而在制定法律時更加公平、公正。其次，要完善微觀層面的協商民主制度。從橫向來看，我們要根據政黨、政府、政協、人大、基層、人民團體和社會組織協商的特點，分別制定具體的法律，對不同層次的協商議題范圍和確定程序、參與者選拔方法和教育制度、征求意見和反饋制度、民主監督和懲罰問責制度進行具體的規定。可以出臺關于開展人大協商、政府協商、人民團體協商以及基層協商的相關法規等，同時結合政黨協商和政協協商的相關法律，健全和完善多黨合作和政治協商制度。從縱向來看，各個地區、單位、組織依據自身實際情況，制定關于本地區或本單位的具有特色的協商民主制度。如中共浙江省舟山市委制定下發的《關于發揮人民政協在加強社會主義協商民主建設中重要作用的意見》(2015年1月27日)和湖北省秭歸縣的《農村基層協商民主實施方法》(2014年5月29日)，都是協商民主法律法規制度探索的豐碩成果。

社會主義協商民主制度的設計和實施離不開平等文化、參與文化和寬容文化的支撐，亦離不開依法治理實踐中法治精神的弘揚和法治環境的支撐，因為協商民主制度實施成效很大程度上取決于領導干部和人民群眾對其的認可度和支持度以及民主法治意識的強弱。國家治理體系和治理能力現代化的新思維賦予社會主義協商民主制度建設強大動力，將依法治理納入了新軌道，即貫徹落實社會主義協商民主法律法規制度規范。在這個過程中，法治文化則起著關鍵作用，因為我們的社會如果遵法、守法蔚然成風，那么執法者就會時刻牢記國家利益和群眾利益秉公執法，公民就會自覺遵紀守法，正確處理個人利益與集體利益的關系，實事求是地發表自己的看法和觀點，理性寬容地聆聽和接受他人的意見。因此，必須加強法治觀念的宣傳教育，營造法治文化氛圍，拓展宣傳教育陣地，豐富宣傳教育載體。通過加強中國特色社會主義法治體系的宣傳教育和開展涵養法治的實踐活動，培養全社會的協商民主意識，營造崇尚民主反對專制、崇尚公平反對特權、崇尚誠信反對虛偽、崇尚法治反對腐敗的優良社會風尚。

“協商民主的法制化過程不可能一蹴而就，需要一個長期積累厚積薄發的過程。實踐需要檢驗，經驗需要提升，理論需要深化，特別是協商民主走向法制化的路徑需要探討”[11]。探索社會主義協商民主的法律化路徑，以建設中國特色社會主義法治體系來推進社會主義協商民主的制度化發展，實際上追尋的是如何實現法律制度之間的對接和聯系，如何構建相互融合、相互補充的法律體系。完善社會主義協商民主法律制度，需要依賴我們黨和國家的堅定決心，更需要全社會的同心協力、共同參與。

參考文獻

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[11]賀善侃,鄧志鋒.推進基層政府公共決策中的協商民主[J].理論探索，2011(2)：114-117.

[責任編輯彭國慶]

中圖分類號：D082

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3699(2016)01-0029-05

作者簡介：陳麗，首都師范大學政法學院博士后流動站研究人員，主要從事中國協商民主制度研究.

基金項目:北京市社會科學界聯合會青年社科人才資助項目(2013SKL060).

收稿日期：2015-10-08