論我國的地方政府競爭及其法治調控*

2016-03-15 13:50:42馮輝

廣東社會科學 2016年5期

馮　輝

論我國的地方政府競爭及其法治調控*

馮輝

[提要]地方政府競爭是超越國家政治性質、所有制性質與結構、政體和政黨制度而具有普適性的制度安排。我國的地方政府競爭包括爭身份、爭政策、爭項目和爭資金等“面向中央的競爭”；以及利用廉價勞動力、土地和財稅補貼、完善基礎設施等“硬環境”和優化政府職能等“軟環境”這些“面向社會的競爭”。地方政府競爭改善了經濟發展的環境，締造出具備強烈的學習和創新主動性以及能力的“官員群體”，構成了改革開放以來推動中國制度變遷尤其是制度創新的核心力量。惡性競爭、區域發展失衡和重復建設則是地方政府競爭引發的主要負面影響。加強我國地方政府競爭的法治調控，關鍵是建設公開、博弈、法治的調控機制，并促進地方政府合作的制度化。

地方政府競爭博弈合作法治調控

地方政府競爭是經濟、社會發展的客觀要求。無論是大國還是小國，無論是一黨執政還是多黨執政，無論是單一制還是聯邦制，國家都存在中央(聯邦)與地方(成員)的關系問題。不同的地方或成員之間存在很大的差異，在經濟、社會發展方面，相互間會發生競爭?？梢哉f，地方政府競爭是超越國家政治性質、所有制性質與結構、政體和政黨制度而具有普適性的制度安排。

一、改革開放以來我國地方政府競爭的主要形式

(一)面向中央的競爭

一是“爭身份”。身份就是地位，所有的地方政府作為政治體的一個組成單位，這種政治身份和地位是平等的，但人口數量與素質、地理位置、資源稟賦以及經濟和社會發展水平等眾多因素則導致了不同的地方政府在事實上具有的身份和地位是不平等的。不平等的身份和地位意味著不等量的話語權、影響力，意味著不均衡的中央重視和投入，所以身份和地位就變成了一種資源，地方政府就要爭奪這種資源。爭身份的第一個表現是特區。經濟特區的身份給地方政府的發展帶來的影響是無比巨大的，以深圳為例，“它有1979年第一個引進香港的‘外資’興辦的來料加工企業；它有1981年在蛇口第一個采用的建筑工程招標制度；它有1983年向社會公開發行(IPO)的全國第一張寶安聯合投資公司的股票；它有1985年成立的第一個外匯交易中心；它有1987年第一個土地使用權的拍賣會；它有全國第一個勞動力市場和工資制度的改革；它還有1990年第一個探索出的國有資產三級授權經營的模式；它是建立勞動服務公司和實行勞動就業合同制的第一個嘗試者，是最早進行外匯管理體制改革的，也是實行黨、政、企業分離，廢除干部職務終身制和引進招聘上崗制度的先鋒?！雹偬貐^身份帶來的資源傾斜迅速展示出巨大的經濟績效，也引發了其他地方爭搶身份的潮流。特區不會再增加了，那就爭“計劃單列市”，即在國家計劃中實行單列，不享有省級行政級別、但享有省級經濟管理權限的大城市，計劃單列市從1980年代開始分批出現，到1993年時已經達到16個。②計劃單列市之后的身份爭奪戰是“綜合配套改革試驗區”。截止2007年12月，國務院已經批準了上海浦東新區綜合配套改革試點、天津濱海新區綜合配套改革試驗區、深圳市綜合配套改革試點、武漢城市圈全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區、長株潭城市群全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區、重慶市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區和成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區等七個國家級綜合配套改革試驗區。近年來各地圍繞自貿區展開的爭奪，同樣是“爭身份”的直觀體現。

二是“爭政策”。在市場經濟條件下，中央政府不能再像計劃經濟時代那樣掌控全部資源，地方政府具有獨立的利益歸屬，所以中央對地方的日常治理主要通過各種政策來完成。在這種情況下，政策實際上就變成了資源，給不給政策、給什么樣的政策實際上就是通過分配資源調控地方發展。由于中國的分權改革主要是基于中央主導，地方的獨立性一直處于漸進性的改善之中，因此能否獲得中央的政策支持就成為影響地方競爭的重要砝碼，這就為爭政策提供了強大的動力。爭政策的表現形式有很多，在某種程度上爭身份和爭項目也屬于爭政策的一種體現。不過實踐中地方政府的爭政策，以爭奪在中央戰略規劃中的重要性為典型。比如2000年中央提出“西部大開發”，2003年提出“東北振興”，2004年提出“中部崛起”以及“東部率先”，從中央政府的角度來看，制定這些戰略規劃的出發點在于統籌區域發展，但對于地方政府來說，每一次政策的提出都意味著地方政府對中央政策的競爭出現了新的格局，能否在一個戰略性的區域規劃中占據更加有利的位置、得到中央更多的重視，對某地方政府能否在之后的地方競爭中獲取更多利益至關重要。

三是“爭項目”。項目與經濟利益直接掛鉤，最能直接反映出彼此經濟績效的高低。尤其是對于一些具有特殊意義的項目(比如規模巨大、涉外、高科技等)，中央政府的表態和支持往往會具有決定性作用，所以地方政府圍繞這些特殊項目的競爭也是非常慘烈。比如在金融危機背景下，面對外部需求大大減弱、內部迫切需要結構調整的“內外交困”局面，東部發達地區急需新的投資增長點刺激經濟發展。2009年10月23日，爭議、醞釀了數年之久的中國創業板(中小企業板)終于在深圳證券交易所舉行開板啟動儀式，2009年10月30日，中國創業板正式上市。創業板的開板不僅對于完善中國資本市場具有重要意義，而且極大增強了深圳證券交易所相對于上海證券交易所的競爭力，進而鞏固了深圳在中國資本市場上的地位。面臨同樣困境、素來在地方政府競爭中領先的上海也不甘示弱，2009年11月1、4日，上海市人民政府新聞辦公室宣布上海迪士尼項目申請報告已獲國家有關部門核準，意味著這一歷經中美雙方曠日持久的接觸和談判的項目終于結出了最終的果實。據有關政府部門估計，其建成后營業一年的門票銷售就將達到60億元，每年帶來的服務業產值更將達到480億元，旅游、酒店、餐飲、觀光、交通等眾多產業將直接受益，從而進一步助推上?？焖僮叱鼋鹑谖C。③

四是“爭資金”。爭資金的沖動是最直接的，一般情況下，中央政府也很少通過分配資金調控區域發展，④不過為了應對2008年國際金融危機，中央政府提出了4萬億投資計劃，引發地方政府爭搶資金的風潮，從省、市到縣，每一級政府都迅速組建專門的團隊“跑部進京”，爭奪資金。全國各省市的領導人都在北京忙碌著推銷自己，“幾乎每個省都派出了副省長帶隊，發改委主任、副主任、招商、農林、水利各口一把手參與的龐大政府班子。他們都盯著國家發改委，結果國家發改委門前不免車水馬龍，一些衣著樸素的地方干部遇到了電視臺的記者，不好說自己是來干什么的，只是掩著臉說自己‘來轉轉’?！雹?/p>

(二)面向社會的競爭

一是利用廉價的勞動力。改革開放之初，由于經濟基礎薄弱、存量資本較少，勞動密集型產業得以率先在各個地區發展起來，農村大量的剩余勞動力制造了低廉的人力成本，成為地方政府用以吸引外資和其他地區民間資本的核心因素。不過勞動力的廉價并不是絕對的，隨著市場經濟的發展，人力成本也開始日益增加，尤其是帶有技術含量的勞動力價格，在供不應求的市場機制作用下不斷升高。即便是在一些并不注重技術要求的行業，由于專業分工的增強和城市化引致的需求增加，勞動力的極度廉價時代也已經一去不復返。近年來在“珠三角”和“長三角”等地區頻繁產生的“技工荒”、“保姆荒”就是一個很好的例子。當然，中國各個區域之間的差距十分懸殊，東部地區勞動力成本的上升反過來增加了中西部地區在相同產業上的競爭力，形成“產業梯度轉移”現象，所以廉價勞動力在很長一段時間內仍將是地方政府競爭外來投資的重要砝碼。

二是利用土地和稅收優惠，以及財政補貼。除了勞動力之外，土地成本是企業最重要的生產成本之一。對于地方政府來說，地理位置最好的土地用于商業和房地產開發，因為獲取的土地出讓金最高，其次就是工業用地了。土地對于政府來說是沒有成本的，就算一分錢不收交付給企業使用，也可以獲得稅收。所以圍繞土地使用權出讓金的優惠就成為地方政府競爭的有力武器。據調查，一般沿海地區經過“七通一平”后的工業用地開發成本每畝至少15—20萬元，但地方政府競爭之后往往能將單畝地價降到一半左右，甚至白白相送、分文不取。⑥圍繞稅收優惠的競爭同樣激烈，因為稅收對企業投資意愿具有直接影響。在內外資企業所得稅統一之前，按照《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》的規定，外資企業可享受基本稅15%以及“兩免三減半”的優惠政策，但實踐中“長三角”地區的幾乎所有城市都突破了這一政策底線。比如浙江省寧波市江東區曾規定，生產型外資企業除享受國家規定的優惠政策外，納稅后對所得稅中的區里所得部分，經企業申請、區政府批準，區財政可全額返還。呼和浩特市和林縣盛樂經濟開發區自定稅收返還政策，將稅務局征收的地方收入全部返還給企業，僅2002年返還蒙牛乳業股份公司的稅款就達4900多萬元。⑦與土地、稅收優惠質同形異的是財政補貼，實踐中的補貼有兩種，一是現金補貼，這主要針對公用企事業單位或者發達地區為了吸引高科技產業進入；二是非現金補貼，即與稅收優惠、土地出讓金優惠綁定的補貼，這種補貼其實就是在稅收和土地優惠上變了一種形式而已。

三是建設基礎設施，完善經濟發展的“硬環境”。改善基礎設施對于降低企業的運行成本具有明顯的作用，因此一直是地方政府吸引投資的重要武器，尤其是進入現代市場經濟和全球化時代，企業對通信、物流、交通等硬件設施的要求空前強烈，完備的基礎設施本身就為企業降低了大量的成本。基礎設施建設對政府投入的高度依賴必然導致基礎設施的投資在區域分布上出現失衡，顯然，在中央政府缺乏足夠財力“按需供應”的財政約束下，東部發達地區的基礎設施必然會更加完備，它們有更大的投資需求，基礎設施對這些區域經濟的推進作用也更加明顯，從而會催生出多元化的投資方式，比如吸引外資和民間資本進入。而對于落后地區的基礎設施建設，則不得不依賴中央政府的特別規劃和支持。所以圍繞基礎設施建設展開的地方政府競爭，主要發生在經濟水平相仿、經濟基礎相對也比較雄厚的區域。

四是優化政府職能、改善公共管理，打造經濟發展的“軟環境”。從某種程度上來說，在勞動力、土地稅收優惠、財政補貼、基礎設施和產業集群建設等方面的競爭，都屬于一種外在于經濟發展、以塑造經濟的“外部推動力”為核心的競爭，而以優化政府職能、改善公共管理為核心的“軟環境”競爭，才屬于地方政府真正展現自身“內力”的競爭，也是層次最高、最值得鼓勵的一種地方競爭。近年來，眾多地方政府在管理體制、政務公開、問責制度和作風建設方面都做了積極的探索，例如重慶市的“低成本”行政管理模式、南京市下關區的“政務超市”、昆明市的“政務公開”、上海徐匯區的“再造流程精細行政”、溫州市的“效能革命”等，從實踐來看，都在新時期條件下對吸引外部投資產生了積極的效果。⑧更加值得一提的是，軟環境競爭產生的這種績效為中西部地區的地方政府打開了一種新的思路，在“硬環境”上不具備競爭力，就轉而致力于打造“軟環境”，這種高度回應實踐需要、體現出地方競爭之靈活機動的創新精神為欠發達地區的地方政府平添了一股強大的競爭力。

二、地方政府競爭對我國經濟與社會改革、發展的影響

(一)地方政府競爭的積極影響

首先，從根本上改善了經濟發展的環境，吸引了大量的外國和民間投資，實現了經濟持續高速的增長。改革開放以來，幾乎所有的省級和市級地方政府都出資設立了投資公司或國際投資公司，專門從事重大項目的招商引資以及經營管理，同時各個政府的投資公司在國內和國際市場上展開激烈競爭，提高了資金利用的效率。還有，如果沒有各級地方政府在汽車產業上的激烈競爭，就不會迅速形成一汽集團、上汽集團這樣的世界級汽車制造企業，中國的消費者也不會迅速享受到質優價廉的汽車產品。另外，在地方政府之間的經濟競爭中，大量的公共產品得以供給，經濟發展的硬件環境得以改善，而且大量的民間主體和資金得以與遵循并熟知市場規則的政府相結合，壯大了其在市場經濟中的實力，這些“公私融合型的競爭紅利”都是支撐“中國奇跡”的真實基礎，也在繼續為國家經濟、社會的發展作貢獻。

其次，締造出一批生機勃勃、機動靈活、具備強烈的學習和創新主動性以及能力、并且具備更多民主與法治精神的“官員集團”，形成寶貴的“官員人力資本”。地方分權治理、地方政府之間的競爭是調動每個地方、每個社會成員積極性的前提。分稅制改革確立了“一級政權、一級財政”，以GDP作為衡量政治績效的標準，加上整個社會以發展經濟為導向的氛圍，這種市場經濟環境在政治生活中的模擬引發了各級地方政府發展經濟、展開經濟競爭的熱情和實踐。各級政府以稅收、土地、勞動成本、產業政策、法治環境等各種方式“招商引資”、做大做強國有企業、放手發展民營經濟，通過各種方式去主動迎合市場競爭的需要，遵守市場規則進行組織和制度創新，從而使自身的政治屬性和強大力量與市場機制融合在一起，使政治行為與市場行為有機融合，產生巨大的競爭能力。在國家經濟績效不斷改善、民眾生活水平不斷提高的同時，官員自身的能力也得以迅速增強。地方競爭逼迫和激發各級官員努力增強自身的學習能力和創新精神，不斷摒棄計劃經濟時代形成的高度政治化的思想與理念，不斷積累起適應現代市場經濟和民主法治國家需要的人力資本。

最后，地方政府的競爭構成了改革開放以來推動中國制度變遷尤其是制度創新的核心力量。在實踐中，地方政府競爭對制度創新的推動作用具體是通過兩個環節完成的：其一，在缺乏既定改革路徑、因而也相對弱化了意識形態約束的條件下，地方政府為了發展經濟而甘冒風險、敢于試錯，為了在經濟績效和政治績效的競爭中勝出，自發產生出制度創新的沖動和行為。另外，在經濟改革和發展中不斷成長的學習能力、不斷積累的知識和信息也支撐并強化了這種創新意愿和精神。其二，雖然這些制度創新有很多是通過“打擦邊球”、“只干不說”、“邊干邊說”或者“干了再說”等“偷偷摸摸”、“拿不上臺面”的形式進行的，但這些基于實踐需要而產生的制度創新卻具有最強大的生命力，所以往往得到中央政府的“事后追認”，作為“試點”獲得的成功經驗在全國范圍內推廣。其間，中央政府與地方政府形成了既有競爭又有合作的博弈格局：對于地方政府基于經濟發展和競爭而進行的制度創新，只要不影響社會穩定，中央政府就睜一只眼閉一只眼，如果成就斐然那就大范圍推廣，地方政府不用再提心吊膽，中央政府也樂觀其成；如果實驗失敗，那就迅速制止，將損失和風險限制在特定區域內。這種博弈機制事實上鼓勵了地方政府競爭，鼓勵通過試錯尋找制度變遷的正確道路。

(二)地方政府競爭的負面影響

首先是惡性競爭。由于分權造成了獨立的利益歸屬，在GDP、企業數量、投資數額、項目規模等諸多經濟資源上的每一次爭奪，都讓參與其中的地方政府切身感受到其他地方的競爭壓力。惡性競爭造成的直接后果是地方保護主義，尤其是在市場經濟尚不發達、市場競爭觀念尚不深入的時期或區域，“把GDP留在轄區內”就像“把錢摁在自己兜里”一樣根深蒂固，“在通過行政性放權讓利推進市場取向改革的條件下，市場競爭首先表現為地方之間的競爭，然后才表現為企業之間的競爭，即地方政府將努力憑借其行政權力及經濟實力助本地企業一臂之力，從外部吸引稀缺資源，并幫助推銷本地產品。地方政府的這種市場競爭行為具有兩重性：一方面，它具有地方保護主義傾向，尤其是當本地尚無能力突破權力中心設置的制度創新進入壁壘而處于明顯的競爭劣勢時更會如此；另一方面，它又會充分利用各種政策創造優惠的投資環境，吸引資源的流入。”⑨惡性競爭的第二個后果是導致“劣幣驅逐良幣”，當所有的地方政府都在違法違規進行土地出讓和稅收優惠時，不違法、不違規就成了最愚蠢的選擇，因為GDP本身是看不出合法或違法的，而它卻從根本上決定了經濟競爭中的輸贏歸屬。所以不光好的制度會引起效仿，壞的制度也一樣，尤其是當實踐需要或者迫切需要這種“壞制度”時，一定是“劣幣驅逐良幣”。惡性競爭還有一個經常為人詬病的弊端，那就是容易引發貪腐或者形成利益集團，地方政府為了增強競爭力不得不與企業家保持密切聯系，這顯然為“被俘”制造了溫床。

其次是區域發展失衡。地方經濟的競爭力、發展績效往往取決于個別領導人，取決于“一把手”的個人能力。這種一把手效應對于具體的地方政府來說顯然是把雙刃劍；而對于經濟全局來說，則必然導致區域發展失衡。本來，各個地方政府間在地理位置、資源稟賦、經濟基礎、人口素質等方面就存在巨大差別，計劃經濟時代希望通過“不患寡而患不均”、通過計劃和指令來統籌發展，結果被證明失敗了；市場經濟時代希望通過“一部分人先富起來實現共同富?！保瑥哪壳翱辞鞍虢厝蝿杖〉昧顺晒?，后半截卻欠了越來越多的債。事實證明，分權和地方政府競爭必須與強有力的中央統籌相配套，不然區域差距產生的負外部性會大大抵消其積極功能。

三、以法治調控地方政府競爭的路徑

(一)建設公開、博弈、法治的調控機制

目前中央對地方競爭的調控，基本模式是利用中央權力對各種資源、政策的壟斷制造出地方政府對中央的渴求，在此基礎上塑造出中央集權主導下的地方競爭這一基本格局。從結果上看，這個調控模式基本上是成功的，但就具體的過程而言，如前文所列舉，則存在不少弊端和缺陷，而且客觀上也不符合前述現代分權體制對中央政府的要求。

中央政府對地方競爭的調控應當遵循公開、博弈和法治的基本原則。

首先是公開原則，公開才能公平，才能保障地方政府之間的公平競爭，現在中央調控地方競爭存在的第一個大問題就是不公開、不透明，甚至通過這種“暗箱操作”塑造地方政府對中央資源的饑渴，借此維系地方政府對中央的依賴。要注意這里的公開主要是過程公開，結果的公開是必然的，等到結果公開時再討論公開調控的價值已經沒有意義。比如通過產業政策調控地方政府競爭是最常見的方式，但是各種產業政策的制定往往是各個中央部委說了算，事先毫無征兆，具體的商議過程高度保密，直到最終公布才大白于天下。中央政府對特定產業的扶持、促進或禁止會直接影響到地方政府在這些產業上的投入，所以政策制定過程的公開具有極其重要的價值。調控封閉化的后果就是導致地方政府的爭搶，誘發地方政府圍繞中央的政策、資金、項目展開不正當競爭，這恐怕也是“跑部進京”多年來屢禁不止的制度性原因。中央政府調控地方競爭的目的在于通過國家的杠桿作用使地方政府的管理符合效率與民主的標準，所以中央為調控地方政府競爭而制定的產業政策、財稅政策等等一定要公開化，讓地方政府能夠熟悉政策的制定過程。

最后是法治原則。公開、博弈也屬于法治原則的表現，除了這兩點以外，調控的法治化主要針對的問題是調控方式的隨意性、變動性太大，不同調控機關實施的調控政策時有沖突，不僅使調控的效果大打折扣，而且令地方政府無所適從。中央對地方競爭的調控主要通過一些政策性的文件來完成，客觀而言，這種方式具有一定的合理性，一來政策的制定比較快，現代經濟的發展越來越復雜，而且日新月異，政府調控要想獲得效果就必須追求效率，而正式的立法則需要經過一個相對漫長的過程，確實不適合政府調控對效率的要求；二來政策的針對性強，往往直接針對某個地方政府、某個行業或者某個經濟行為，有利于迅速、直接解決各種問題。而立法往往更注重一般性，在這一點上也確實不具有優勢。但政策性調控的弱點同樣很明顯，特別是政策制定的變動性、隨意性太大，不同的政策之間時有沖突令地方政府無所適從，難以形成相對準確的預期。由于行政分工的客觀限制，中央政府的權力實際上分散在不同的中央部委手中，所以地方政府作為一個整體與中央打交道時，面對的其實并不是一個抽象的中央政府，而是許許多多個掌握著具體審批和分配權力的中央部門，“婆婆”太多，每個“婆婆”的權力都很大，如此一來政出多門、朝令夕改、互相沖突就免不了會出現，多年來糾纏不清的“條條”與“塊塊”之間的矛盾也就是這樣產生的。所以調控的法治化并不是說要把所有的政策都變成正式制定的法律，這既無必要也不可能，而是強調政策也可以法治化，而且必須實現法治化。總之，調控的法治化除了要求政策制定公開化、體現央地博弈之外，還要求設置專門的機關從事政策整理工作，防止政策不合理、不合法(與正式的法律規范相抵觸)，以及不同部門制定的政策之間出現沖突。

(二)促進地方政府合作的制度化

①張軍：《深圳試驗場》，濟南：《經濟觀察報》，2008年4月25日，第37版。

②這16個城市是：沈陽、大連、長春、哈爾濱、南京、杭州、寧波、廈門、濟南、青島、武漢、廣州、深圳、成都、重慶、西安。1993年，國務院決定撤銷省會城市的計劃單列，計劃單列市只剩6個。同年，中央機構編制委員會宣布，原先16個計劃單列市行政級別為副省級，包括10個副省級省會城市和6個計劃單列市，而這些城市統稱副省級城市。1997年，重慶設立直轄市，不再是計劃單列市。所以現在中國有15個副省級城市，包括10個副省級省會城市(沈陽、長春、哈爾濱、南京、杭州、濟南、武漢、廣州、成都、西安)和5個計劃單列市(大連、寧波、廈門、青島、深圳)。所有副省級城市都地處經濟發達地區(主要是東部地區)，身份賦予、資源傾斜與經濟績效之間的關系一目了然。

③《韓正：上海近日將公布迪士尼項目最新情況》，http://finance.sina.com.cn/stock/t/20091102/08133098974.shtml，2009年11月13日訪問。

④實踐中也有一些直接圍繞中央資金分配而激烈競爭的例子，比如為了爭搶更多的扶貧資金、轉移支付和“中央直補”，很多地方政府為了能夠成為“國家級貧困縣”絞盡腦汁。不過在這種“凄慘”背景下圍繞搶資金展開的地方競爭顯然與經濟績效沒有什么關聯。

⑤席斯：《進京記》，濟南：《經濟觀察報》，2008年11月24日，第01～02版。

⑥⑦洪兆平：《地方政府競爭戰略的基本類型》，揚州：《揚州大學稅務學院學報》，2006年第2期，第62、64頁。

⑧吳知論：《中國地方政府管理創新》，北京：人民出版社，2004年，第75頁。

⑨楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉換的三階段論——兼論地方政府的制度創新行為》，北京：《經濟研究》，1998年第1期，第8頁。