社會救助“救急難”機制構建問題探討

蔣悟真 李其成

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社會救助“救急難”機制構建問題探討

蔣悟真 李其成

2014年我國制定《社會救助暫行辦法》，首次確立了“救急難”這一社會救助的重要原則和功能。然而目前相關立法與政策尚未將“救急難”機制作為一項專門的制度予以確定。構建我國社會救助“救急難”機制，需從其實體機制、程序機制以及與其他相關制度間的協調機制三個維度予以挖掘，以共同織牢社會救助安全網，從而為政府全面開展“救急難”工作奠定理論和制度基礎。

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危急患難一般簡稱為“急難”。在社會救助的語境下，“急難”是指自然災害、突發事件等客觀原因所導致人民基本生活陷入嚴重困難的情況，具有突發性、臨時性、嚴重性的特點。傳統的社會保障理論中，社會救助一般也稱社會救濟。通常來說，救濟是一種基于同情和慈善的心理對困難者行善施舍的消極救貧濟窮措施，多表現為暫時性的救濟措施；而救助更多的反映了一種積極的救困助貧措施，作為政府責任多表現為長期性的救助。①因此，在現代社會救助理念中，“救急難”的含義應當側重于國家和社會對遭遇“急難”事件而陷入基本生存困境的家庭或個人所進行的積極的幫助和扶持。相應地，作為一種制度化的救助措施，社會救助“救急難”機制指國家和社會依法定的程序和標準對受助對象采取一系列及時的應急性、過渡性救助措施，使其基本生活得以保障的制度，具有救助對象的不確定性、救助方式的多樣性以及救助水平的低層次性等基本特征，其目的旨在“急人之所急”，幫助社會弱勢群體“脫難”乃至“脫貧”，從而保障其基本生活水平，進而實現健全社會保障體系，維護社會公平與穩定。

2014年制定的《社會救助暫行辦法》(以下簡稱“辦法”)中首次就社會救助“救急難”問題作出簡短規定，提出“托底線、救急難、可持續”的方針，并將“救急難”作為社會救助的重要原則和功能予以確立，但缺乏相應的配套機制，導致“救急難”的實施缺乏基本的制度保障。因此，應構建我國社會救助“救急難”機制，實現社會救助“救急難”制度化，明確“救急難”相關的權利義務，確保“救急難”規范、有序、可持續的運行。

一、社會救助“救急難”機制構建的理論基礎

在“辦法”出臺后，2014年4月民政部發布了《關于開展“救急難”工作試點的通知》(以下簡稱為“通知”)，明確了“救急難”工作的基本原則和首要任務，對“救急難”機制的建立和完善提出了新的要求。各省市隨之陸續開展“救急難”的綜合試點工作并取得初步成效。“救急難”工作的有效開展，在回應群眾的訴求、填補制度空白的同時，也將促進現行各救助制度之間的有效整合的實現，為整個社會救助制度的創新和突破奠定基礎、提供可能。但目前，我國尚未將“救急難”作為一項專門的救助制度予以確定。因此，理應在明確理論依據的基礎之上，結合我國目前的社會救助“救急難”實踐，加快建立和完善“救急難”機制，補短板、托底線，織牢社會救助安全網。

“在任何有機體內，最基本的沖動都是為了生存”。②生存權最早可見于《世界人權宣言》③，德國《魏瑪憲法》最早在憲法對生存權予以明文規定：經濟生活的秩序必須符合社會正義的原則，而所謂的社會正義則在于保障所有社會成員能夠過上體現人的價值、尊嚴的生活。《魏瑪憲法》的制定標志著生存權的全面定型化，國家通過公益的名義強制組建公共經濟組織并以稅收方式實現社會財富二次分配，將窮人的生存與富人的義務相聯系，國家成為生存權的保障人。我國現行憲法同樣賦予了公民基本的生存權，并予以保護。④而一個國家生存權的制度是否完備，主要看國家是否履行生存保障義務、看國家是否制定適合國情的生存標準、看國家是否制定使低于標準的人達到標準的具體制度，這三點標準的結合就是一個國家的社會保障制度。社會救助作為最早的社會保障形式，對不能維持最低限度的生活水平的社會成員提供物質和服務等幫助。因此，作為憲法中的一項綱領性的權利，生存權保障是現代社會救助乃至社會保障立法的起點與歸宿。而社會救助“救急難”作為其重要組成部分則須以保障困難群眾的最低生活水平、維護人的基本生存權利為基本理念和目標。同時，社會保障作為一種國家制度安排，必須剛性化，以制度剛性實現保障剛性，達成保障及其目的。⑤為此應當加快建立社會救助“救急難”機制，以完善社會保障立法，為遭遇急難事件的群眾獲得救助提供進一步的法律保障，也為制度本身提供更為充足的法律依據并對其進行法律監督，增強救助工作的權威性、穩定性和體系性。

社會經濟的發展為社會保障的發展完善提供了物質基礎條件，也對社會保障的規模和水平提出了新的要求。隨著市場經濟的發展，貧富差距逐漸擴大，需要政府這只“看不見的手”加以調控。而社會救助“救急難”正是在市場失靈的狀況下作為國家的社會保障政策手段應運而生，運用政府的公權力和公共資源對收入分配進行適度調整，用以解決市場自身無法調節的社會公平和穩定，維護低收入階層的生存權利。此外，社會控制理論將社會救助法律制度作為一種主要針對貧困者、弱勢群體困境的緩解和解決的有效的社會控制工具。法律本身是一種社會現象，更是社會控制最有效、最重要的方式⑥。社會控制理論主要強調對社會問題的緩解和克服，提供相應制度化對策，“救急難”正是針對因災難、突發事件而陷入困境的群體進行救助并提供制度化支持，保障其基本的生活條件，避免其產生過激情緒，影響社會安定團結。

二、社會救助“救急難”實體機制

(一)救助對象的厘定

正義是社會制度的首要價值，而平等是正義的最終指向標準。⑦社會救助關乎社會底線公平，社會救助“救急難”的目的在于讓全體社會成員在遭遇急難及生活陷入困境時得到及時有效的救助。 因此，在“救急難”機制的建立與完善過程中，要想充分體現政策的公平性即所謂的“不患貧而患不均”，應首先明確“救誰”與“急誰”的問題。嚴格規范救助對象的認定條件，減少自由裁量，做到救助有據可依，并針對不同主體的具體情況做出相應合理的制度安排，從而實現實質正義。以上述“救急難”的制度理念和功能為依托，應當明確并逐步擴大急難救助對象的覆蓋范圍即要求急難救助在最大范圍內保障公民在遭遇意外事件等突發情況時的基本生活。根據《通知》，急難救助的對象為突遇不測、因病因災陷入生存困境的居民(含非戶籍常住人口)以及遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致公民生活陷入困境，還包括其他社會救助制度暫時無法覆蓋或救助之后仍有困難的家庭。筆者認為在制度設計中，“救急難”對象的確定應當以此基礎，并重點突出城鄉低保對象和特困人員，且向低收入家庭和非戶籍人員拓展，逐步惠及全體公民。⑧

(二)救助形式的規范

社會救助作為“最后一道安全網”，其基本任務旨在幫助救助對象渡過急難時期，回歸到能夠自我救助的狀態。⑨區別于中國古代傳統的“施恩”思想，現代社會救助追求于救助對象的自立能力的恢復或培養，以避免救助對象救助依賴性的萌發，從而增進社會公平、化解社會矛盾、使全體人民共享經濟發展成果。因此，單純的現金補償不僅難以克服其消極性，還容易忽視救助對象的多樣性和異質性。我們認為，在實踐中，必須加強構建救助形式的多樣化并進行合理組合，將其從單一的現金救助逐漸擴展為提供飲食、住宿、醫療、教育、交通等多樣式的物質救助，及以工代賑、通過政府購買服務的方式實現“輸血型”救助和“造血型”救助相結合的綜合救助模式等，以滿足不同救助對象的需求，如針對因遭遇自然災害或意外事件等特殊狀況而陷入困境的群眾開展恰當的心理輔導、行為矯正或必要的生活照顧和護理，維持基本的生存并幫助其度過難關，從而實現急難救助方式上的“可持續”和救助效用的最大化。

(三)救助標準的細化

《通知》要求在“救急難”救助標準的設定上，立足托底線和與經濟社會發展水平相適應，既要量力而行，又要盡力而為。我國現行社會救助的救助水平較低，覆蓋面偏窄，主要原因是救助標準的模糊及各級政府財政投入偏少。⑩這一標準很大程度上導致相當一部分需要救助的低收入家庭無法獲得有效的救助，加之我國目前嚴格、冗雜的申請程序和家計調查法，進一步導致了許多實際貧困的家庭救助無門，大大阻礙了“救急難”功能的實現，因此必須科學合理的界定貧困的認定標準，規范家計調查方法，同時加大財政扶持力度，細化救助標準，加強“救急難”制度覆蓋的廣度和深度。此外，目前各地相關部門對于救助標準的設定亦過于簡單，由于急難救助具有突發性、臨時性的特點，且困難的類型亦具多樣性、差異性，因此在“救急難”的“個案式”基礎上為防止其“碎片化”傾向，我們認為除了在堅持“底線”保障原則的基礎上制定與當地經濟發展水平相適應的基本救助標準外，還應根據不同程度的急難情況、家庭中無生活能力或來源的人口數量以及渡過難關的時長等因素制定相應不同層次的救助標準，將統籌與合理差別相結合，使救助水平與困難程度相適應，從而避免因制度設計缺陷而導致新的社會不公。

三、社會救助“救急難”程序機制

(一)“救急難”受理及審批程序

(二)“救急難”資金籌集及監管程序

社會救助的非排他性和非競爭性的公共產品性質，決定了它無法如商業保險那般依賴市場機制的運作來籌集資金，而政府是其天然的責任主體，主要表現為政府通過稅收或財政撥款的形式對社會救助提供相應的財政支持。1601年英國頒布的《濟貧法》確立了政府對社會救助承擔主要財政責任這一原則。隨著社會經濟進步，國家財政實力日益雄厚且來源穩定，政府更應發揮主導作用，不但要加強立法以強化其在“救急難”機制建設和管理中的作用，更要加大公共財政投入以明確政府在其中的責任。急難救助的資金籌措主要依靠各地方政府的財政支付，大部分地區將其納入了區縣一級的財政預算中，因此，“救急難”機制的建立和實施則基本取決于各地方政府的財政狀況。然而，目前我國各地經濟發展不平衡、貧富懸殊致使各政府財政支付能力有所差異，造成不同地區困難群眾的受助標準和生活狀況差距甚遠，這種僅靠下級地方政府負責的資金籌措機制存在嚴重的不公平性，有悖于“救急難”機制乃至整個社會救助的基本原則和制度功能。因此，“救急難”資金的籌措理應由中央政府及省級政府統籌調劑、安排專項救助基金，并作為國家預算的組成部分，對各市縣予以補助，以保障其資金來源。雖然，政府對社會救助具有先天義不容辭的責任，但單純依靠政府籌集資金具有一定的局限性。作為政府行為的補充，社會行為表現為民間或社會組織對救助對象的自發性救助，如募捐等其他慈善性活動，帶有自發性、隨機性和選擇性的特點。各級政府應當動員社會資金注入“救急難”資金渠道，并為其提供相應的制度保障和適當的空間。

(三)救急難“政社合作”機制

四、“救急難”機制與相關制度的協調

(一)“救急難”機制與社會保險制度之間的銜接

(二)“救急難”機制與社會福利制度之間的協調

日常生活中，老年人、殘疾人、婦女兒童抵抗風險的能力一般較弱，在發生自然災害、重大疾病等意外事件的情況下，更易陷入嚴重的困難境地。而社會福利制度的存在使此類群體得以享受社會福利，一定程度的減輕其家庭負擔，進而提高社會全體成員應對風險的能力。同時，將遭受自然災害、重大疾病等急難事件的老年人、殘疾人、婦女兒童納入社會福利系統進行救助能更好地保障其生活需求，提高其生活水平實現，從而減輕“救急難”之負擔。將保障社會底線公平的社會救助制度與使人民共享經濟發成果的社會福利制度有機結合，實現二者的協調發展,是新時期構建和諧社會的必然要求。

(三)“救急難”機制與社會救助制度措施之間的協調

我國現存社會救助體系中的各制度的建制理念和目的各不相同，如最低生活保障制度的理念在于保障貧困群體的最低生活水平，而醫療救助的目的則在于解決困難群眾的醫療救治問題，教育救助的目的在于解決因貧失學問題，受災人員救助的目的在于對因遭受各種災害而陷入生活困難的群體進行援助保障其基本的生活。然而，為保證這些專項救助制度中“救急難”功能的真正實現，應當對其進行剝離并加以整合，形成一個全面有效的“救急難”機制。

目前，我國許多地區將“救急難”的對象界定為是否享受最低生活保障，這種“捆綁式”的界定標準，對于長期處于低保邊緣的困難群體來說極為不公平。解決這一問題的核心在于“救急難”的救助對象與低保群體之間關系的合理調配。如，將“救急難”救助對象與低保對象重疊的部分加以整合，依其申請調查核實或者救助過程中發現的，根據需要給予相應額外的“急難”救助。同時，針對低保范圍外的困難群眾建立全新的救助機制，由相關的救助部門參照具體的審核標準并實施相應的救助措施。既能有效確保“救急難”覆蓋面的拓展，又使社會救助體系得以規范，從而實現社會救助“救急難”的實際效能。

此外，與作為我國基礎性救助制度的最低生活保障制度相比較而言，專項救助在我國社會救助體系中體現出更加明顯的“救急難”功能。因此“救急難”制度的建立，需要處理好與各專項救助之間的銜接，如建立“救急難”與最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等的救助信息共享機制，加強部門協作，有效防止重復救助及救助盲區的存在。

②[美]夏洛特·托爾：《社會救助學》，郗慶華、王慧榮譯，上海：生活·讀書·新知三聯書店，1992年，第53頁。

③《世界人權宣言》第25條第1款規定：“人人有權享有為維持他本人和家屬的健康和福利所需要的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。”

④《中華人民共和國憲法》第45條第1款:中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。

⑤ 童星主編：《社會保障理論和制度》，江蘇：江蘇教育出版社，2008年，第93頁。

⑥ 趙澤洪、周紹賓：《現代社會學》，重慶：重慶大學出版社，2003年 ，第332頁。

⑦劉日明：《法哲學》，上海：復旦大學出版社，2005年，第260頁。

⑧日前，江西省在救助對象上實現三個“同等救助”，與“救急難”對象無縫銜接，即：非本地戶籍居民與本地戶籍居民同等救助，城鄉居民同等救助，支出型貧困與收入型貧困家庭同等救助，并在此基礎上，適度擴大醫療救助范圍，不僅對五保對象、低保對象等常規對象實施救助，也對因重特大疾病支出型貧困家庭實施救助。謝宗博：《江西 1 億元特別救助金解百姓急難》，北京：《中國財經報》，2015 年7 月4 日，第 002 版。

⑨林莉紅、孔繁華：《社會救助法研究》，北京：法律出版社，2008年,第225頁。

⑩我國貧困線標準長期偏低，與20世紀90年代的國際貧困線標準(人均每天1美元)還有相當的距離，與現在的國際貧困線標準(即人均每天1.25美元)更是相距甚遠。鄭功成：《中國社會救助改革與發展戰略：理念、目標與行動方案》，北京：人民出版社，2008年，第271頁。

李其成，江西財經大學法學院博士生。南昌 330013

[責任編輯 周聯合]

*本文系國家社科基金后期資助項目“我國社會救助立法理念研究”(項目號14FFX011)和江西省社科“十二五(2015)”規劃重點項目“現代法對傳統法學理論的挑戰”(項目號15ZQZD07)的階段性成果。

D922.182.3

A

1000-114X(2016)06-0236-07

蔣悟真，浙江大學光華法學院教授、博士生導師，江西財經大學法治江西建設協同創新中心研究員。杭州 310008

廣東社會科學 2016年第6期