國家治理視野中城鄉結合部問題分析與對策探討

毛哲成

（信陽涉外職業技術學院，河南信陽465550）

國家治理視野中城鄉結合部問題分析與對策探討

毛哲成

（信陽涉外職業技術學院，河南信陽465550）

城鄉結合部是城鎮化和工業化的產物，建設過程中存在執法困難、土地使用違規、人口雜管理難、治安混亂等問題。從城鄉結合部的實際出發，從國家治理視野分析問題存在的現狀與原因，探索規劃發展的新方法新路子，以期城鄉結合部能得到更加良性的發展。

國家治理；城鄉結合部；問題分析；對策探討

習近平指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。”[1]在十八屆三中全會上，推進國家治理體系和治理能力現代化被確定為全面深化改革的總目標，這就意味著在“五位一體”的國家總體戰略布局下，我國未來的國家治理將對政治、經濟、文化、社會、生態環境保護等方面的改革向縱深方向推進。在這個時代背景下，很有必要從國家治理的高度重視城鄉結合部存在的問題，分析問題存在的原因，提出科學有效的問題解決對策。

一、城鄉結合部的內涵

在國外，相較而言，赫伯特·路易斯（H.Louis）和普利爾（P. G.Pryor）對這個問題的研究成果比較權威。路易斯在對柏林城市地域方面的結構研究時發現了“城市邊緣地帶（urbanrural fringe），”但他命名的這一概念并不像“城鄉邊緣地帶”那樣涵蓋城鄉全部的過渡地帶；1968年，普利爾提出了“城鄉邊緣地帶”，這個概念同時具有農村和城市兩方面的基本特征，是一種人口特征、土地利用、社會的過渡地帶。

在國內，“城鄉結合部”是20世紀80年代中期由我國土地管理的相關部門提出的，將其定義為“城市市區與郊區交錯分布的接壤地帶”，是一個中國特色鮮明、反映城市空間動態擴張的概念。陳佑啟（1995）認為，城鄉結合部是一個動態地域實體，它是由經濟、文化、生態及社會等諸多因素綜合作用而形成的；金平（2001）認為城鄉結合部是一個兼具鄉村特點和城區風貌的經濟地理空間；馮曉英（2007）認為它是城市建成區域和非建成區域的接壤地帶，它是一個同時具備城鄉特色的特殊空間。顧朝林（2014）等人認為,它相當于城市邊緣區中的內緣區。是城市建成區的邊緣地帶。

二、城鄉結合部形成的原因分析

（一）農村人口文化素質的提升

隨著九年義務教育工程的實施、高中教育大眾化水平的逐步提升，農村勞動力受到的教育在發生著質的變化，他們再也不“躲進小樓成一統，管他春夏與秋冬”了，他們會看報、會上網，迫切希望了解國家政策走向；他們思想觀念和價值觀發生著顯著的變化，渴望從土地的完全依賴中走出來，逐步脫離農業生產而轉向非農業生產。雖然他們沒有進城從業，但促進了農村就地城鎮化。

（二）鄉鎮企業的蓬勃發展

隨著城鎮化進程的不斷推進，為了有計劃、分階段的轉移農村富余勞動力，不斷的將農業產業結構進行調整，中央明確的提出了大力發展鄉鎮企業和小城鎮的重要戰略思想，并不斷的對鄉鎮企業發展的優惠政策進行完善扶持。這一戰略思想為鄉鎮企業提供了十分難得的發展契機和平臺，大量的農村集體土地被作為工商企業用地征用，由此在產業聚集區便形成了由內而外的城鄉結合部地帶。

（三）政府行為的推力

首先表現在戶籍制度的逐步松動，《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》于2001年由國務院頒布，戶籍制度的不斷完善與管理的逐步松動，對城市人口管制的放松，尤其是對小城鎮、郊區人口管制的放松，推動了郊區人口的不斷增加，促進城鄉結合地帶的形成及擴大。其次是就業制度的繼續放松。

三、城鄉結合部目前存在的問題

（一）執法依據的缺失

針對城鄉結合部這一特殊區域的管理，《土地管理法》的相關規定形同虛設，到目前為止，國家實際上僅出臺了《中華人民共和國城鄉規劃法》這樣一部專門的法律，使得土地管理、住宅建設、房屋拆遷、安置補償等諸多環節缺乏必要的政策指導和明確的法律法規依據。

（二）土地使用問題

隨著城鎮化和工業化的不斷發展，在經濟利益的驅動下，城鄉結合部的大量農業用地被征用為宅基地、工業用地、商業用地。土地征用過程中，存在著強征強拆、以權謀私等違法亂紀現象；征用建設過程中亂象叢生，土地利用規劃失控、土地權屬不清晰、生態環境惡叱和耕地質量下降、土地違法亂占現象突出。

（三）人口雜，管理亂

城鄉結合部這一區域的居民由市民、村民和流動人口三部分混合構成，人口流動性很大。到產業集聚區來投資經商或上班的人口比較難以融入進當地社會，大多以暫住人口的身份出現，其中，租賃房屋居住的人口占比很大，這給當地的計劃生育管理、子女普及義務教育等工作帶來了新的社會問題，給社會治安管理帶來了新的挑戰，給城鎮的環境美化、市容市貌的監督與管理增加了難度。

（四）治理比較落后

一是治理理念落后。城鄉結合部的外來人口往往從事著險、臟、累、苦，而報酬卻十分低廉的工作，他們默默的工作，漸漸成為當地經濟發展繁榮不可或缺的生力軍。但是，有些政府部門對這些外來人口缺乏服務意識，在關乎他們切身利益諸如就業、子女教育等方面問題未能按照政策落實。加之流動人口違法犯罪現象頻頻出現，進一步增加了本地居民對流動人口的歧視和排斥。二是治理體制僵硬。目前，城鄉結合部依然采用的是政府主導、條塊分割、自上而下的治理體制。三是治理機制失靈。具體表現為利益表達渠道也不暢通；部門協調困難；失地農民的利益得不到有效保障，突出表現在征地安置補償標準過低。城鎮化進程中，房價一直居高不下，按理說，作為城鄉結合部的征地安置補償費用也應該水漲船高。但實際情況是，有村民反映“發給我們的拆遷補償款連買安置房都不夠”。

四、國家治理視野中城鄉結合部的管理對策

（一）編制切實可行的城鄉結合部規劃

按照當地民眾代表參與民主協商、邀請專家公開評審、政府集體決策的程序，規劃切實可行的城鄉結合部發展藍圖和建設審批制度，成立相應的規劃工作監督機構，落實有效的監督機制。規劃既要堅持著眼于將該區域建設一流城市的大局和遠景，又要立足區域的土地優勢資源和實際情況，還要高標準嚴要求的統一規劃原則，充分考慮到教育、民政、綠化、文化等社會公益性項目的用地。一要對農居開展全方位的普查，攝錄現有的村容村貌的資料，建立詳實的農居檔案材料。二是加大建設過程的監督執法檢查，依法拆除違章建筑，堅決杜絕出現新的違法建筑。

（二）健全法制，完善土地流轉制度

城鄉結合部的發展是個動態的過程，要為該區域專門立法缺乏現實的可能性，地方立法是一種比較適宜的選擇。

地方政府在進行立法時，可以充分考慮當地的具體情況，立法更具有針對性和時效性。第一、加強城鄉結合部的農業用地管理，明確土地權屬，制定合理的土地征用辦法和征用補償標準；第二、建立完善的社會保障體系和制度，將失地農民優先納入社會保障或者最低保障體系，免除他們的后顧之憂。

（三）依法加強綜合并科學治理

城鄉結合部的治理要堅持政府主導的原則。諸多建設實踐告訴我們，僅僅依賴市場機制下的治理會更多的犧牲民眾的切身利益。我們應該及時轉變過分依賴市場機制的觀念，將加強城鄉結合部綜合治理的工作作為地方政府為民眾服務的一項公益事業。發揮政府的主導作用和管理的職能，加大財政對公共服務的支持和投入力度，推進城鄉結合部地區的社區化管，理探索多方式的非贏利性經營。

治理城鄉結合部理應從全局的高度出發，通盤考慮，采取政府為主導各部門通力協調合作，從地方區域實際出發的治理原則。堅持以人為本的科學發展、可持續發展，體現以居民生產生活為中心的城市化理念，注重人口的協調發展，注重城鄉的均衡發展，注重生態農業的建設和發展，促進低收入人群的就業，完善和健全居民的各項社會保障。

（四）網絡信息服務的開展與豐富

通過農村現代遠程教育工程的建設與普及，搭建靈活開放的遠程教育硬件系統。將鏡像站點在軟件層面進行開發，在影響范圍上進行擴大，使網上交互式教學培訓工作得以實施，全面提升城鄉結合部區域人口的綜合素質，最大程度的開發農村人力資源，促進該區域居民增收，提高其生活質量和水平。其次,要積極提供崗位供需信息,讓進城農民實現充分就業,并在政策上予以支持,在資金上上予以扶持。[2]

（注：本文系天津市哲學社科規劃項目“社會融入視角下農民工‘人的城鎮化’問題研究”階段性成果，項目編號：TJSR 13-009）

[1]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[J].求是，2014，（1）：3-6.

[2]馬俊哲.北京郊區農村人力資源開發研究[M].北京：中國農業出版社，2010，（11）：254-255.