論依法治國視閾下農民環境權的法律保護

李健蕓

（羅定職業技術學院思想政治理論課教學部，廣東羅定527200）

論依法治國視閾下農民環境權的法律保護

李健蕓

（羅定職業技術學院思想政治理論課教學部，廣東羅定527200）

農民的環境權是農民眾多權利中一項基礎性權利，其能否順利實現關系著農民的生活及農村社會秩序的穩定。在法治國家的背景下，農民的環境權亟需法律的保護。在實際生活中，農民的環境權面臨中嚴峻的挑戰。農村環境污染的嚴重侵害、農民自身環保意識的薄弱以及現有法律的缺陷都不利于農民環境權的保護。為此我們的解決措施包括：提高農民環保意識；完善現有法律體系，從立法、執法、司法的角度去維護農民的環境權。

依法治國；農民環境權；法律保護

從1997年9月黨的十五大將依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略開始，到1999年3月九屆全國人大二次會議通過的《憲法》修正案從根本大法的角度對依法治國做出保障，再到黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系，從而正式地提出了全面推進依法治國的重大任務。至此，依法治國已經成為全中國人民的共識。我國是一個農民人口占絕大多數的農業大國。農業是關系到數以萬計人生活與生產的重要產業，農業豐則國家盛；農業穩則國家定；農民富則國家強。農民問題一直是國家及各界社會關注的熱點問題。隨著黨的十八大將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、和諧社會建設并列為社會主義現代化建設的“五位一體”的總布局以來，關于農村環境建設、農民環境權益的探討和關注一直都是學術界的熱點話題之一。不管是“美麗鄉村”建設、生態文明建設，還是農民環境權的保護，都離不開法律的保駕護航。而依法治國任務的提出更是為維護農民的環境權益奠定了良好的法律背景。

一、農民環境權的內涵

學術界普遍認為，環境權被作為一項基本的人權認可并在很多國家憲法中得以確認是源自于1972年聯合國在斯德哥爾摩的人類環境會議上通過了《聯合國人類環境會議宣言》。該宣言在第一條即莊嚴宣告：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。”目前，絕大部分國家都將環境權列為基本國策或者寫進該國的憲法中作為基本人權確立下來。

在國際社會普遍確立環境權的地位以來，我國也將“保護和改善環境”作為基本國策。雖然在立法上還沒確立環境權的法律地位，但是隨著環境問題在眾多社會問題中的凸顯，環境權作為環境法的理論前提，在學術界的討論一直未停息。農民環境權毋容置疑是環境權的一個重要組成部分。但是我國長期以來存在的城鄉二元結構的體制導致農民的環境權一直都未受重視。首先，國家、政府更加重視城市居民的環境保護。這一點在法律及政策上都有體現和傾斜。其次，農民作為弱勢群體，在環境權主體的地位上更顯弱勢。城市居民需要農村的環境、資源支撐其發展，體現為對農村資源的“盤剝”，同時將自身產生的垃圾轉嫁到農村。這對農民而言是一種不對等的“交易”，違背了“環境正義”的原則。再次，隨著城市工業的升級換代，工業企業“雙轉移”的過程中，也將一些污染性強的工業企業轉到農村去，這直接加劇了農村的環境污染。這種用農村環境的惡化來換取城市環境質量提升的做法，間接損害了農民的環境權。總之，在環境保護過程中，農民的環境權主體地位一直處于劣勢。

農民環境權，主要是考察農民在環境權中的主體地位。“農民、農村、農業”這三農問題對我國的國計民生有著重大的影響。所以維護和保障農民的環境權，是保障農民生活穩定，維護農村社會秩序穩定，建設和諧鄉村和美麗鄉村的需要；更是保護農村生態環境，保障農村生態環境可持續發展的前提。

與一般的權利相比，農民環境權內容本身具有特殊性。首先，農民環境權的主體理所當然是廣大的農民。但是廣大的農民雖然數量占多數，但是其主體地位一直處于劣勢。我國傳統的城鄉二元結構的模式導致農民的范圍都不是很統一，有“身份說”與“職業說”之分。按照不同的標準，認定農民的范圍又有所不同，不同的范圍就導致農民這個群體在環境維權主體資格上的尷尬，會削弱環境維權的力度。其次，農民環境權的客體總的來說就是自然環境和具體的權利。自然環境其按照不同的標準也有不同的分類。按照語義來分，可以分為廣義的自然環境和狹義的自然環境。狹義的自然環境主要指人們賴以生存的大氣、水、森林、草原、土壤等自然存在的自然物質環境。廣義的自然環境除了狹義的自然環境外，還包含經過人工改造的人文社會環境。從法律的角度來分，還可以分為實體性權利和程序性權利。不管是何種標準來分類，學術界普遍認為環境權包括對環境的使用、知情、參與和請求的權利。農民環境權的客體是農民賴以生存和發展的基礎，與農民的生活和生產活動緊密相連。相對城市居民而言，環境權的客體對農民的影響更為直接。再次，農民環境權的內容也有著與其他權利內容完全不同的地方。具體而言，農民環境權至少應該包括以下五個方面：其一是環境資源使用權，即農民享有享受“藍天、碧水、綠地、寧靜”環境的權利。其二是環境知情權。即農民有權利知曉與自己生活生產環境密切相關的環境信息變化的權利。該權利是農民行使環境參與權的基礎。其三是環境參與權。即農民有權利參加將會影響自身生活生產環境的重大的工程項目的開發及環境決策等活動。其四是環境監督權。即面對已經發生或者可能發生的環境污染、破壞事件，農民有權利向有關部門行使控告、檢舉的權利。第五為環境請求權。即農民有權向相關部門請求保護其合法的環境權益，使其免受將要發生或者正在發生的環境侵害事件的危害。

二、農民環境權的現實狀況考量

（一）農村生態環境受污染日益嚴重

環保部從2011年至2014連續四年所發布的《中國環境狀況公報》可以看出，農村的整體環境質量良好，但農村飲用水源和地表水受到不同程度污染。農村的污染物排放量越來越大，不按要求隨意排放的現象較明顯；農藥及化肥的過量使用對土壤及地表水和地下水的污染也日益嚴重。隨著國家城鎮化、工業化的不斷深化及“雙轉移”政策的實施，農村生態環境受污染情況日趨嚴峻。突出表現在工礦污染壓力加大、生活污染局部加劇、畜禽養殖露天排放污染嚴重、工業和城市生活生產垃圾向農村轉移、環境污染治理投資情況城鄉不平衡等方面。“而農民由于其自身的局限性對農村自然資源的依賴性很大，自然環境狀況的好壞將直接影響農民的生存、發展以及各項權利的實現。”[1]另外從幾年的公報可看出，農村的污染物排放量逐年上漲，有超過城市的趨勢。但是國家在城市的工業污染源項目的治理及城市項目“三同時”的排污工程方面的資金投入卻逐年上升，其投入比例遠遠大于農村的排污項目。可見，在環境污染治理投資上，國家向城市傾斜的趨勢尤為明顯，治污資金幾乎全部投入到了城市，用來改善城市的環境。這樣無疑加大了農村環境治理的難度，當然也間接影響到農民環境權的實現。[2]

（二）農民維權意識弱

我國農村的經濟社會發展程度遠遠低于城市，城市對污染工業企業的轉移雖然給農村帶來了較大的經濟效益，但是也嚴重損害了農村的生態環境。但是大部分農民的受教育程度有限，他們并沒有意識到自身環境權益受到損害，或者即使意識到了也基于短期經濟效益的影響而放任這種行為的發生。在廣大的農村大部分都是留守兒童和老人，這一群體更是弱勢群體中的“弱勢群體”，對于環境受到損害的行為和事件更是無能為力。此外農民由于自身環境意識低下，認知水平有限及基于經濟原因而產生的“短視”行為，他們本身就是環境污染的直接或間接的制造者，比如隨意丟棄生活生產垃圾、露天排放禽畜養殖的污水、無節制地使用農藥化肥。更別提他們能積極主動地對于污染非及時采取充分的保護防范措施。[3]農民的法律維權意識差，更加阻礙了他們對于環境參與的積極性，也正是他們成為弱勢群體的原因之一。

（三）現有法律制度的缺陷

經過三十多年的發展，我國的環境保護事業也取得了長足發展。在短短的30余年內就制定了與生態環境、自然資源、環境保護及生態文明建設等相關的法律30多部（也有人認為有40-50部），還有行政法規50余項、地方性法規、部門規章、政府規章以及國家標準等則更是上千項，已基本形成了比較完備的多層次、多領域的生態環境保護法律法規體系。在憲法第26條明確規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”新通過實施的環保法中也單列一章內容來規定如何“保護和改善環境”。我們認為“在制定法立場下，權利的法定或是權利行使和權利保障的前提。由法定權利構筑的法權結構的形成、發展、完善是一步法律獲得生命力的根本所在，也是法律制度得以順利運轉的中軸。”[4]但是，縱觀這個與環境保護相關的法律、法規、規章，都沒有找到與農民環境權相關的內容，出現了農民權益“無法可依”的局面。具體表現在：其一，在現有法律法規中缺失對農民環境權的明確規定。農民環境權作為一項基本權利也沒有得到憲法的確認，其法律位階過低。其二，現有立法偏重于城市的環境保護和污染防治，缺少對于農村環境治理相關的內容。其三，現有的農村環境法律大多不完善，只有原則性和抽象性的規定，缺乏操作性。

我國的環境保護管理機構在設置上也存在不完善的地方。首先，目前運行的環境管理體制是從中央到地方分別設置國家環境保護總局、地方專門環境保護機構、環境保護科室。這種缺乏垂直管理模式的運行方式引發的結果就是出現權力不集中、責任與權利不明確的現象，直接造成的后果是環境監督管理方面出現疲軟，環境保護的效果差強人意。其次，對地方鄉鎮一級政府及責任人考核的制度中缺乏對環保政績考核的內容。依照傳統的考核方法造成了地方鄉鎮一級政府為了自身的業績考慮不可避免地出現重視眼前的局部的經濟效益，而輕視了為了達到經濟發展目標所付出的資源與生態的損耗。各地“殺雞取卵、涸澤而漁”的做法比比皆是。這種管理機構和政績考核的方式導致農村的環境破壞更加嚴重，出現惡性循環。

三、農民環境權法律保護的實現途徑

（一）通過宣傳教育，提高農民的環保意識

農民是農村環境保護的主要參與者和受益者，農民更是農民環境權的主體，加強農民的環境保護意識，發揮農民在環境保護及環境權利保護中的主體作用，讓環保法律這種外生性能力逐漸轉化為農民自身的內生性能力。首先，立足學校教育。2014年新修改的《中華人民共和國環境保護法》中規定：“教育行政部門、學校應當將環境保護知識納入學校教育內容，培養學生的環境保護意識。”法律的規定更為實際的操作奠定了理論的基礎。環保宣傳可立足于學校教育的基礎上，發揮學校環保教育的主陣地主渠道的作用。其次，通過新聞媒體、網絡的宣傳來擴大影響。再次，通過發揮村委宣傳欄、農村書屋的作用加大影響面。最后，邀請一些環保專家和法學專家定期進村開展環保法方面的講座。通過教育，讓廣大農民了解國家的環境法律制度及環境保護方面的政策，改變原有的生活陋習及生活習慣，增強環境保護的觀念。在具體的行動中共同維護農村的良好生態環境，共同建設和諧穩定的“藍天、碧水、綠地、寧靜”的農村環境。

（二）完善現有的法律制度

1.改變現有行政機構的設置模式

改變現有環保機構多部門多主體管理的行政機構的設置模式，實行垂直領導的機構模式。即在中央一級設置國家環境保護總局，地方一級設置環境保護分局，中央和地方采用垂直管理的模式，直接受命于上級主管部門。首先，改變現有的只以經濟為考核標準的考核體系，將農民環境如納入到政府業績的考核體系中，在環保資金方面統籌好城市與鄉村的比例，完善農村環保的基礎性設施的建設。比如垃圾集中處理、農業廢棄物的集中處置等設施的建設。其次，環保部門及各級政府機構要積極引導農民參與農村環境保護工作。農民是農民環境權的重要力量，農村的環保信息要及時、透明、公開，保障農民的環保知情權。改變農民污染環境的生活生產習慣，積極推進社會主義新農村的建設，帶領農民實現全面小康。

2.完善現有法律，推動農民環境權入憲

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。”2014年新的《中華人民共和國環境保護法》中也提到，保護和改善環境是我國的一項基本國策。農民是農業活動的直接參加者，也是保護生態環境的直接參與者和受益者。對農民及農村環境保護最有效的措施是從憲法和法律的高度將農民環境權作為人權的一項基本權利確定下來。目前我國的環境保護法律法規真要是針對城市的環境問題而設計，雖然對農村環境也有所涉及，但是重心仍是偏向于城市，很多規定對城市適用但是對農村是可操作性不強，導致表面上農民的環境權似乎是有法可依，但真正去執行的時候卻出現“無法可依”的尷尬狀況。我們必須要建立健全現有的環境保護法律體系，制定出符合我國國情的又能與國際接軌的農村環境保護法律制度。首先，在《環境保護法》中增加對農村生態環境保護的制度、農村生態補償機制、農民環境權的制度以及農民環境的監測標準等制度。其次，完善公眾參與制度，增加農民參與環境決策的范圍和空間，保障農民環境知情權的實現。一個國家或地區環境保護事業的發展程度與環境管理水平主要是通過公共參與制度的完善、實施程度來衡量。與此相配套的則是要求農村環境信息公開制度的完善，加強農村村務公開制度。基層政府環保部門及村委會應及時準確地提供相關環境信息。如有對農民自身環境利益相關的環境工程項目的開展，或者相關的環境決策，應該及時公布相關信息，讓農民可以多渠道全方位了解該項目可能對環境及自身產生的影響，認真聽取農民的意見和建議，保障農民平等參與討論和建議的機會與權利。再次，增加農民環境監督的權利。農民的環境監督權應體現在對于潛在的或者已經發生的環境破壞事件或者行為有向有關部門行使監督、控告、建議和批評的權利。環境監督權與環境知情權、環境參與權是相輔相成的。只有賦予農民環境監督權，才能更好地行使環境知情權、環境參與權。從某種程度上來說，行使監督權也是行使參與權的一種特殊方式。最后，政府應該設立專款專項資金來用于農村環境保護的支出。資金的使用應更多向農村傾斜，專門用于農村的環境保護基礎設施建設。比如：農村垃圾的集中處理，農藥、化肥、地膜等廢棄物的后期技術處理，建立專門的污水處理設施。

3.嚴格農村環境執法

“徒法不足以自行”。法律的真正權威來自于執行。完善的法律制定以后，還需要執法部門嚴格按照法律法規來執行。首先，調整環保部門內部結構，將原來分散的執法權統一集中到環保部門，做到“專權專用”。改變現在“各個部門都有權管但又都無權管的，互相推諉的局面”。其次，設置鄉鎮村一級的執法隊伍，增加執法人員的數量，解決其編制和待遇問題。再次，加強執法隊伍的建設，提高執法人員的素質，提高執法質量，在農村環境保護法律、法規執行的全過程中要體現出對農民環境權的保護，讓農民環境權落到實處。

4.公正司法

司法公正是法律公正的最后一道防線。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提到“依法治國的總布局是實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。”要維護農民的環境權，公正司法顯得尤為重要。要做到公正司法，首先，創新環境保護審判的新機制，實行環境保護案件的專門管轄制度，加強司法人員環保專業知識的培訓。開設環保法庭專門從事環境案件的處理，有利于提高環境案件的訴訟效率，避免環境案件“人人該管，人人又不該管”的局面。其次，進一步明確訴訟主體和程序。2014年環保法第58條規定：“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：一是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”根據該法條的規定，大部分的主體都不能參與到環境訴訟中，不僅公民個人不具備環境訴訟主體的資格的，大部分的民間環保組織都不具備訴訟主體的資格。這一規定無疑不利于公民個人、民間環保組織參與到環境訴訟案件中去維權。因此，我們認為。在明確民間環保組織等社會環境公益團體的原告訴訟主體資格外，增加公民個人的訴訟主體資格，以最大的限度維護農民的環境權，真正實現司法公正。再次，“不斷完善非訴訟解決機制，加強訴訟機制與非訴訟機制之間的溝通；在因果關系的判斷上，適當的加入常識性判斷，降低農民舉證的難度；加大對農民環境維權的法律援助。”[5]

四、結語

農民環境權的法律保護在實際操作中還存在諸多問題，其主要原因來自于農民自身環保意識的薄弱以及現有法律制度設計的不完善。我國未來的發展目標是實現“中國夢”和“兩個一百年”重大目標。這兩大目標的實現離不開全民的合力，需要廣大農民的參與。在依法治國的大背景下，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家同樣不可欠缺對農民環境權益的保護。期待在法治國家的道路上，在法治的“保駕護航”下，農民的環境權不斷趨于完善。

[1]吳爽.生態文明視閾下農民環境權保護的法律應對[J].農村經濟，2014，（3）：118

[2]中華人民共和國環保部.環境污染治理投資情況[Z].2013-03-27.

[3]宗芳.管窺生態文明建設視域下的農民環境權保護[J].生態經濟，2012，（2）.

[4]黨惠娟.我國農民環境權益保護的環境法思考[J].環境保護，2015，（17）：36.

[5]姚娟.法律視角下的農民環境維權困境分析[J].遼寧農業科學，2015，（5）：13-16.

[6]蔡守秋，吳賢靜.農村環境保護法治建設的成就、問題和改進[J].當代法學，2009，（1）：68-76.

[7]張倩.淺析農村生態環境法治保護[J].知識經濟，2010，（10）：10，86.