論審判權運行機制的改革目標及進路

石東洋 ，潘　紅

(1.山東省聊城市人民政府法制辦公室 山東聊城 252000；2.山東省陽谷縣人民法院 山東陽谷 252300)

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論審判權運行機制的改革目標及進路

石東洋1，潘紅2

(1.山東省聊城市人民政府法制辦公室 山東聊城 252000；2.山東省陽谷縣人民法院 山東陽谷 252300)

司法是社會公正的最后一道防線。全力推進依法治國，建設法治國家必然要求建立公正、高效、權威的社會主義司法制度。法院系統內部要建立符合司法規律、權責明晰、權責一致、監督有序、配套齊全的審判權運行機制。黨的十八屆三中、四中全會提出司法體制改革任務之后，全國各省、自治區、直轄市按照中央部署，相繼開展司改試點工作。當前，研究審判權運行機制改革，切實落實司法責任制，是一項急迫的司法改革試點的具體任務。

審判權；運行困局；破解之策

當前審判權運行機制中存在的問題主要是審判組織體系運行機制不完善、行政化色彩濃厚等問題，按照“讓審理者裁判、由裁判者負責”的總要求，科學合理區分審判權與審判管理監督權，進而優化配置審判權，讓審判權運行真正遵循審判規律，保障法官依法作出獨立判斷，探索建立“由審理者裁判，由裁判者負責”的審判權運行及其配套機制。

一、探析：審判權的實踐特性及運行機理

審判權的運行有其內在規律，審判權運行機制改革，必須遵循審判規律。遵循審判規律，體現審判權力屬性，遵循審判權作為判斷權和裁量權的權力運行規律，要求審判權行使主體尊重審判活動規律，特別是要依法獨立行使審判權，遵循審判的判斷性、親歷性等原則，保障審判權良性健康運行。

(一)審判權系判斷權，要求法官獨立作出判斷

司法公正的實現，以審判獨立為基礎。審判權是一種判斷權，即法官依照法律原則和法律規則對案件當事人提出的事實問題主張和法律問題主張的是非、曲直等多種可能性進行辨別、選擇與斷定的終局性權力。[1]審判權的本質是判斷權，其判斷權的屬性，當然要求賦予判斷主體高度的獨立性。因為，審判權作為判斷權，公正是其最大的價值追求。而要實現司法公正，首先要保證的就是審判獨立。審判強調的是通過審判程序實現正義，這種正義需要通過法官獨立審理案件來保障，它屬于職業法官個性化的腦力勞動。法官作為審判工作的實際從事者，從某種意義上來講，法官的作為直接體現了司法的走向。審判獨立最終還是要落腳在法官獨立上。審判活動是高度專業化和個人化的活動，這就要求必須由直接參與案件審理的法官獨立做出裁判，任何人都不能干涉法官的審判活動。法官獨立、公正地行使審判權，才有助于維護司法的獨立，保障司法公信，更好地實現司法公正的法律價值目標。

(二)審判權行使須遵循審判的親歷性

審判權的判斷權屬性，要求審判權運行必須具備程序性、親歷性等基本要件。[2]親臨審理是裁判的基本內涵，是對裁判者的基本要求。審判權運行以訴訟程序為基本載體。直接言詞原則作為調整訴訟程序的基本原則，衍生審判親歷性。直接證詞原則要求法官對證據的采信，必須在法庭上經過質證的方式作出判斷。親歷審判是審判工作的重要原理，也是審判規律中行為規律的重要內容，審判所要解決的問題又是關系到當事人權利乃至生命、關系到社會公平正義的重大問題，決定了審判人員要親歷。法官通過直接聽取當事人及其他訴訟參與人的言詞陳述，直接接觸、審查各種證據，才能做出正確的案件定性和裁判。審判親歷性原則要求法官必須親歷審判，參與到案件審理的各個環節，這樣才能辨明案情真偽，才能對錯綜復雜的法律關系作出準確判斷和認定提供支撐，進而依照法律規則作出具有權威性的裁決結論，從而以終局的方式解決糾紛和爭議。在審判權的運行過程中，強調審判親歷性，就是要實現案件審理和裁判的統一、實體和程序的統一。

(三)審判權行使須保障裁判的一致性

法官在解釋、推理、認定事實、適用法律進行裁判時，常常要受到來自自身和外部的各種因素的影響，難免出現對事實和法律適用的判斷具有個性化的差異。適用法律需要貫徹獨立、統一、穩定等原則，法官行使審判權應自覺地去尊重、遵循先例，使之成為事實上的一種約束力。對于被識別為相同類型的案件，應當保持裁判的一致性和穩定性，作出相同的裁判，只有司法裁判的一致性，才能保證社會經濟有序、穩定、健康地發展。因此，合理規范法官行使審判權，統一裁判尺度，保障同案同判，才能確保審判質量。

(四)審判權運行要求審判權配置的科學性，行使主體權限明確

審判權配置事關審判工作的順利推進，是人民法院工作的核心，在訴訟爆炸和司法改革的大背景下，人民法院能否公正、高效地行使其審判職能，關鍵是在審判流程的各個環節和審判組織內部，明確審判工作人員的工作權限，審判工作人員之間職責明確，在科學分工負責的基礎上，互相配合、互相監督，各司其職，相互補充，以實現優化審判資源利用，提高整個審判組織的質量和效率，實現整個審判組織的良性運轉，從而促使法院內部工作實現專業化，審判流程將會更加科學、規范，可以有效地促進審判效率的提高，促進審判工作科學化。

(五)審判權運行要求主體責任明晰，確保監督到位

孟德斯鳩說過：“沒有監督制約的權力，必然走向腐敗”。審判權規范運行，須以接受監督制約為必要前提。審判過程中對于事實和法律認知存在差異性，辦案責任的產生極其復雜，往往是司法人員主客觀方面的多重因素造成的。成因雖然復雜，但責任承擔主體應盡量明晰。[3]最高人民法院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》指出，法官依法履行審判職責受法律保護。非因法定事由，非經法定程序，法官依法履職行為不受追究。同時，又強調法官應當對其履行審判職責的行為承擔責任，在職責范圍內對辦案質量終身負責。按照司法規律或原則的要求，通過審判流程管理、案件質量評查、審判業績考核以及院庭長的審判監督指導等，對審判活動及審判活動相關事務、審判權及審判權運行方式進行監督和制約，確保審判公正、高效、廉潔。審判權行使主體責任明晰，才能監督到位，確保審判權健康運行。

二、 解構：傳統審判權運行機制存在的困局

(一)“審者不判”，審判獨立難以實現，違反審判的獨立性

在法院內部看，基層法院法官隊伍普遍比較年輕，院庭長是優質審判資源，慣性思維認為裁判文書由院庭長簽發更有保證。

以Y法院為例，2015年1月以前，院庭長一直在簽發本人未參與審理案件的裁判文書，有的院庭長經常就自己未參加審理的具體個案，向獨任法官或合議庭成員發表傾向性處理意見，甚至有的院庭長隨意變更獨任庭、合議庭的裁判結論，導致了獨任庭、合議庭雖然審理了案件，對案情最為了解，但無法獨立對案件作出判斷并得出結論，不但增加了辦案環節，而且降低了辦案效率。2010年至2014年，該院院長辦案共計5件，分管領導辦案30件，五處基層法庭庭長辦案60件，機關業務庭庭長辦案80件。可見，院庭長基本上呈現的行政管理領導的角色，對于案件審理基本上就是審核，根本不自己親自辦案。行政領導對本人未參與審理案件行使簽發權，不但無形剝奪了法官獨立做出判斷的權力，而且否定了法官依法獨立行使審判權，嚴重違反了中央司法改革的“讓審理者裁判，由裁判者負責”的精神。當前審判工作機制不符合審判權力運行規律。缺乏系統的保障法官獨立審判并對裁判結果承擔責任的裁判機制，案件層層審批和請示匯報，不符合審判權力運行的規律。

(二)“判者不審”，審判權運行行政化色彩濃厚，違反審判的親歷性

審判是法院工作的中心，但法院推行請示匯報、案件審批等工作方式，導致判而不審。一是院庭長判而不審。一個案件要經過庭長、分管院長、院長審批或者審判委員會討論，法官必須依據庭長、分管院長的指示裁判，否則案件就無法結案。“行政因素介入過多，行政主導的思維慣性滲透到訴訟程序各個環節”，[4]對案件真正作出裁判的是不參加案件審理、不了解庭審證據質證情況、不最了解案情的院領導，院庭長審簽法律文書制度違反了審判的親歷性原則，影響合議庭和法官依法獨立行使審判權，導致出現院庭長判而不審的問題。二是審判委員會判而不審。審委會運作行政化色更濃，審判委員會人員組成行政化；討論案件范圍缺乏過濾機制；“長期以來法院存在著廣為詬病的審判委員會委員缺乏親歷、判而不審的問題。”[5]以該院審判委員會職能發揮、討論事項為例，審判委員會討論案件比例過高。2010年至2014年該法院審委會研究討論案件總數為600件，其中民商事案件和行政案件共計520件；討論法院管理、審判業務文件40個。討論個案比例過高，難以聚焦審判執行工作中的重大問題和重大疑難復雜案件的法律適用問題。不利于審判經驗的研究總結和真正具有普遍、指導意義問題的歸納，使得審判委員會總結審判經驗的職能偏廢，甚至出現同案不同判現象。從審委會的工作方式看，審委會討論案件主要采取看材料、聽匯報的方式，極少通過旁聽庭審、觀看庭審錄像等方式了解案件情況，割裂了審理權與裁判權，違背了審判結合的司法要求。

(三)權限不明，審判事務職責分工不合理，違反審判權配置的科學性

1.審判組織職能不明確。(1)合議庭“合而不議”“形合實獨”。該院法官93人，其中院領導13人，真正在辦案一線的法官只有46人，占全部法官的49.5%，部分業務庭室人手不足，審判員通常只能組成一個合議庭，年人均辦案近300件，案多人少，且合議庭評議規則、運行機制不完善，引發各種問題。一是案件審理“合而不議”，參審力度嚴重不足。合議庭成員庭前不閱卷，承辦法官往往單獨閱卷；有的對案件熟悉度不高，匆忙應付開庭，庭審時不發問；有的評議時，隨大流，不發表意見。二是合議庭運作“形合實獨”，承辦法官實質上獨自裁決。從合議庭的運作過程來看，實質上異化為“承辦法官制度”，形式上共同參與、集體決策，但實際上是案件承辦人唱“獨角戲”，其他成員的作用嚴重虛化，造成了合議庭“形合實獨”。三是“陪而不審”，部分業務庭必須有人民陪審員參與才能組成合議庭，但人民陪審員業務知識缺乏，通常只是開庭時在審判臺坐坐而已，根本不參與審理。(2)合議庭內部成員間的權屬不清。審判長權力膨脹；合議庭成員地位不平等，承辦人制度使合議庭成員處于形式上的平等和實質上的不平等地位。(3)審判職能與行政管理職能混同。合議庭、審判委員會既承擔審判職能，又承擔行政管理職能，導致法院內部工作未實現專業化，審判組織之間審判職責不明弊端，嚴重制約了審判流程的科學、規范運作。[6](4)審判委員會、合議庭、獨任庭等審判組織間權限不明、運行關系不清。當審判權由多個主體分別或共同行使的情況下，審判權的權重自然不同，審判權配置失衡問題較為嚴重，[7]審判組織間權責不明、關系不清，導致獨任制與合議制轉換混亂；合議制案件提交審判委員會較為隨意。

2.審判工作人員職責分工不科學。(1)審判核心事務與輔助事務未作合理區分。人員分工不科學，訴訟中的大部分審判事務與輔助事務集中由法官承擔，非審判核心事務耗費了法官大量的時間和精力，成為法官工作的重頭戲，分散了法官處理核心審判事務的精力，打亂了法官處理核心審判事務的節奏和思路，使得法官無法專司核心審判事務。(2)核心審判權與輔助審判權未做合理界定。法官在法院中的主體和核心地位不突出，關系定位不清，職責不明確，法官行使核心審判權未得到肯定，擠壓法官裁判權行使空間，從而影響了審判效率，造成審判資源不必要的浪費，法院人員沒有真正發揮其效能。

(四)監管失范，程序監控失效，法律適用不統一違反裁判的一致性

法官獨立行使審判權只能是相對獨立行使，審判權的行使需要接受監督。法官審理案件，要遵循程序法、法院審判管理制度等規定，接受審判管理監督制約。但實踐中監管失范問題突出：(1)審判管理權與審判權混同，審判管理權侵蝕審判權。目前，審判監督管理嚴重失范，既缺乏人為的主動有效監管，又缺乏制度支持。院庭長監督管理職責不明，法律沒有對審判權、審判管理權以及行政事務管理權的權力邊界進行合理界定，這就造成審判人員與司法行政人員相互改任等司法行政化現象。法律沒有設定院庭長進行審判管理的權限及方式，導致審判管理權干擾審判權獨立運行的問題。(2)訴訟程序監控失效。獨任庭向合議庭轉換程序混亂，造成訴訟上的低效率；審判權行使的監督制約和辦案質量的全程管控弱化，院庭長并未做到主動對分管部門或本部門案件審理的程序監控和節點管理。(3)本院內部業務咨詢、指導，不規范。案件審理層層匯報、逐級請示，層級化、行政化嚴重，導致各業務部門裁判尺度不統一，甚至同一業務部門不同審判組織間法律適用不統一，違反裁判的一致性等問題突出。難免出現案件裁判標準不統一，質量有瑕疵，辦案效率有時不高的現象。(4)案件質量評查、績效考核激勵機制不完善。案件質量評查流于形式；審判績效考核激勵機制不完善，法官積極性不高；部分審判輔助人員因職業待遇、晉升空間有限，紛紛離職，影響審判權正常運轉。

(五)責任不清，審判權責任追究主體、程序不明確，違反權責統一性

司法實踐中，審判責任不清表現在：1.院庭長審批案件的責任缺失。法院領導干部親自辦案少，過問案件多，過問不留痕。院庭長通過行使審批權，將自己的意見呈現在案件的結果上，但在卷宗上也看不出任何痕跡。一旦追究責任時，院庭長審批案件的責任被轉嫁到獨任庭和合議庭。2.合議庭內部成員間的審判責任不清。承辦法官責任過重；審判長對合議庭的案件負責，但審判長與承辦法官、合議庭其他成員的責任設置不均衡；未建立起合議庭共同負責制。3. 審判委員會討論決定案件的責任不明。審判委員會的定案責任機制缺失；對委員的討論意見缺乏考核評價和錯案追究機制。“審判委員會的集體負責制可能造成實際上的無人負責。”[8]4.責任界定范圍和追究機制缺位。責任界定范圍不明確，錯案追究制度很難深入開展；錯案認定標準過于簡單，使法官辦案的心里負擔加重；錯案追究程序不合理，錯案追究制度缺乏相應的監督機制，嚴重挫傷法官自由裁量權的合理行使。定案環節多，發生錯案時，責任主體不明，行使審判權主體的法官錯案責任追究和懲戒制度、程序不完善，導致難以追責到位。[9]久而久之，法院內部的審判責任約束松懈，乃至實際瓦解，各主體既不需要對審判過程負責，也不需要對裁判結果負責，[10]案件出了問題，相互推諉、責任不清、無人負責。

三、重構：審判權運行機制改革的目標進路

(一)審判權運行機制改革的目標

1.權責明晰。明晰審委會、合議庭、獨任庭各審判主體間的權限及運行關系，界定合議庭、獨任庭各自審理案件范圍，嚴格獨任庭、合議庭提請審委會討論案件程序；清晰界定和有效剝離院、庭長的審判權、監督權和管理權；區分核心審判事務與輔助審判事務，法官承擔核心審判事務，審判輔助人員承擔審判輔助事務，法官居于核心地位，法官助理和書記員是法官的助手，工作上受法官指導；規范法院內業務部門之間以本院范圍內的業務指導與監督關系，嚴格規范上下級法院之間的業務指導、監督程序；落實“誰辦案誰負責”，細化審委會、合議庭、獨任庭需要承擔的辦案責任的具體事項及免責事由；規范司法監督，嚴格實行非法干預審判權運行追責機制。

2.權責一致。誰審理、誰裁判、誰負責，有權必有責，審判權全部交給法官來行使，在全面賦予法官獨立審判權的同時，完善主審法官、合議庭辦案責任制，完善合議庭成員在閱卷、庭審、合議等環節中的共同參與機制以及責任承擔機制，完善審判委員會委員討論案件承擔機制，落實審委會、合議庭、獨任庭各審判主體的辦案責任，讓裁判者對審判結果負責，充分調動法官的辦案積極性，實現法官的“權責統一”。

3.監督有序。圍繞權責明晰、權責統一的原則，明確對法官行使審判權的監督程序，構建相應的監督管理體系，“誰辦案，誰負責”，注重完善主審法官、合議庭的辦案責任制，實現“有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究”的審判權運行監督管理模式，從制度上預防、監督法官不正當行使審判權，讓法官不濫用職權。

4.配套齊全。審判權運行機制改革并不是一項孤立的改革，只有在科學、合理構建權責統一的獨立審判機制、獨立審判協作分工機制、獨立審判運行保障機制、獨立審判監督管理機制、獨立審判的責任落實、追究機制的基礎上，與法院工作人員的分類管理、法官養成機制改革、法官管理制度改革、職業保障制度改革等同步推進，才能保證審判權運行機制改革的最終成功。

(二)審判權運行機制改革的進路

1.明晰審委會、合議庭、獨任庭各審判主體間的權限及運行關系。強化獨任法官、合議庭的審判職權，取消院庭長審批案件制度，還權與獨任法官、合議庭，使其享有完全、獨立的審判權；獨任庭依簡易程序審理簡單案件，除依照簡易程序審理的案件外，都應組成合議庭依照普通程序進行審理。審委會的權限職能落腳到提煉審判經驗、總結辦案技能、統一裁判標準、制定規章制度上來。嚴格遵循法定的審委會、合議庭、獨任庭各審判主體間運行關系，嚴格限制簡易程序轉普通程序審理案件的條件，規范合議庭案件提交審委會討論的過濾程序，改革審委會以討論個案的方式對獨任庭和合議庭進行案件指導的傳統模式，由審委會制定相關審判管理文件，宏觀上加強對獨任庭、合議庭的案件指導。

2. 明晰院長、庭長、法官之間的審判權與監督權、管理權的權限及運行關系。審判權與審判管理監督權是相互制約、彼此獨立的平行關系，審判權作為審判權力運行體系中的核心，不能直接被審判管理監督權所改變，但要受審判監督權所制約。[11]明晰院、庭長審判權與審判管理權，院庭長的審判管理監督職責主要體現于對案件審理的程序監控和節點管理，對案件審理程序變更、審限變更等程序事項的審核批準、對審判業務工作的監督指導等方面。院、庭長在其職權范圍內履行審判管理監督職責，確保獨任法官、合議庭獨立公正行使審判權。院庭長的審判管理監督職責主要體現于對案件審理的程序監控和節點管理，對案件審理程序變更、審限變更等程序事項的審核批準、對審判業務工作的監督指導等方面。

3. 明晰法官與審判輔助人員之間的職責權限及運行關系。“讓審理者裁判”，前提是讓法官回歸核心審判權，專注于審判工作。對法院的審判事務進行合理界定，在合理界定核心審判事務與輔助審判事務的基礎上，明確法官與審判輔助人員職責分工，以人員分類為基礎，構建以法官為核心，法官與審判輔助人員分工協作的審判分工模式，優化審判資源配置，建立由法官、法官助理和書記員組成的審判團隊，明確審判團地的職責分工，通過為法官配備審判輔助人員，減少法官的事務性工作負擔，使其專注于審判的核心事務。獨任法官團隊以法官為核心，法官助理和書記員是法官的助手，在獨任法官的指導下，處理案件審理中的審判輔助事務。

法官助理、書記員聽從法官的工作安排，對獨任法官負責，接受獨任法官的監督和管理，各司其職、各盡其責、相互配合、相互監督，共同保障訴訟活動順利進行，形成職責權限清晰，權責統一的審判團隊運行格局，真正“讓審理者裁判，由裁判者負責”，確保司法公正。

4.落實審委會、合議庭、獨任庭各審判主體的辦案責任和非法干預審判權運行的違法違紀責任。(1)落實“誰辦案誰負責”，建立科學、合理、公正的辦案責任認定機制，明確各類審判主體辦案責任的種類、標準和追究程序，細化審委會、合議庭、獨任庭需要承擔的辦案責任的具體事項及免責事由。建立責任豁免機制，明確規定不應承擔責任的具體情形，強化責任追究的同時保障法官的正常履職行為。(2)建立健全非法干預機制。落實過問案件登記制度及全程留痕制度，建立領導干部批示、干預審判活動、插手具體個案處理的紀律和責任追究制度；落實錯案責任終身追究制度，倒逼法官公正、獨立行使審判權，抵制外界的不當干預。明確和細化法官的記錄義務，對外部說情、打招呼干擾辦案等情形如實記錄并報告，規范正常司法監督行為。

[1]陳雪珍.論審判權的獨立行使.政法學刊[J].2014(6):23-30.

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[5]羅恬漩.司法體制改革的橫琴實踐[J].團結.2016(1):21-23.

[6]李陽.深耕“試驗田” 做好“先行者”.人民法院報[N].2015-10-26(1).

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[11]賀小榮.如何牽住司法責任制這個牛鼻子[N].人民法院報.2015-9-25(5).

(責任編輯：王佩)

On the Reform Target and Approach of the Judicial Power Operating Mechanism

SHI Dong-yang1, PAN Hong2

(1.Legislative Affairs Office of the People’s Government of Liaocheng, Liaocheng Shandong 252000, China;2.The People’s Court of Yanggu, Yanggu Shandong 252300, China)

Administration of justice is the last line of social justice defense. To promote the rule of law and build a country ruled by law requires the establishment of a fair, efficient and authoritative socialist judicial system. The judicial power operating mechanism should be established in accordance with the laws of justice, with clear power and responsibility, the consistent power and responsibility and the orderly supervision in the internal court system. All provinces, autonomous regions and municipalities have started the reform of the pilot work directed by the CPC Central Committee after the Third and Fourth Plenary of the Party’s Eighteen Session. At present, it is an urgent judicial reform task to study the reform of the judicial power operating mechanism and the implementation of the judicial responsibility.

judicial power; operating problems; countermeasures

1673-2103(2016)04-0074-05

2016-01-25

石東洋(1983-)，男，山東臨清人，碩士，研究方向：法治理論與政府立法。 潘紅(1988-)，女，山東陽谷人，研究方向：訴訟法學。

D926.2

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